1. Účel zákona
Deklarovaným účelem zákona č. 209/2020 Sb. je ochrana nájemce bytu, který se v důsledku přijatých mimořádných opatření ocitl v prodlení s placením nájemného: pronajímateli se zakazuje nájem z takového důvodu jednostranně ukončit. Dále se řeší problém se splácením úvěrů poskytnutých Státním fondem rozvoje bydlení a prodlužují se lhůty doručení vyúčtování a případně i pro provedení finančního vypořádání podle zákona o službách.
Ochrana je nájemcům bytů poskytována plošně, bez nutnosti její aktivace jejich právním jednáním․ Na druhou stranu, obdrží-li nájemce výpověď, která bude v rozporu s tímto novým zákonem, a nebude-li se vůči ní včas bránit žalobou na určení neoprávněnosti výpovědi (§ 2290 ObčZ), nájem skončí.
Chráněn je pouze nájemce, který byt (či dům) užívá za účelem uspokojení bytové potřeby – tedy ne ten, kdo jej užívá za jiným účelem. Upozornit je třeba, že chráněn je i nájemce, který byt užívá ke zjevně krátkodobému účelu (chybí tu podobná výluka, jaká je v § 2235 odst. 2 ObčZ). Chráněn je každý nájemce bez ohledu na to, s kým má uzavřenu nájemní smlouvu (ať již je to vlastník bytu, či jiná osoba s oprávněním přenechat byt užívání jinému, např. nájemce vybavený souhlasem pronajímatele); zákon výslovně jmenuje podnájemce, což je však nadbytečné (§ 2 odst. 1).
2. Mimořádná opatření při epidemii
Nájemci se poskytuje ochrana pouze v případě, ocitl-li se v prodlení „převážně v důsledku omezení plynoucího z mimořádného opatření při epidemii“ [§ 3 odst. 1 písm. b)]. Proto je důležité rozebrat, co oním mimořádným opatřením je; dočteme se to v § 1 odst. 2.
První kategorii tvoří krizová opatření podle § 2 písm. c) zákona č. 240/2000 Sb., krizový zákon, která přijala vláda. V cit. ustanovení krizového zákona se uvádí, že krizovým opatřením je
„organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob“.
Lze tedy uvést, že jakékoli krizové opatření přijaté vládou je mimořádným opatřením ve smyslu zákona o ochraně nájemců bytů – jedná se např. o tato krizová opatření:
– | usnesení vlády č. 72/2020 Sb. (od 13. 3. 2020 se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách poskytovatelů některých služeb – posilovny, solária, sauny, hudební a společenské kluby apod.), |
– | usnesení vlády č. 80/2020 Sb. (od 14. 3. 2020 se zakazuje maloobchodní prodej na tržnicích a tržištích), |
– | usnesení vlády č. 82/2020 Sb. (od 14. 3. 2020 se zakazuje maloobchodní prodej a prodej služeb v provozovnách – s výjimkami, a rovněž se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb – s výjimkami; zde upozorňuji, že hned usnesení vlády č. 84/2020 Sb. předchozí opatření následující den podstatně změnilo, navíc doplnilo zákaz poskytování ubytovacích služeb). |
Poté, co zasáhl Městský soud v Praze a zrušil některá mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, vydala vláda dne 23. 4. 2020 další krizová opatření (č. 193 až 198/2020 Sb.). I s nimi je nutno počítat.
Druhou kategorii tvoří mimořádná opatření vydaná MZ na základě § 69 odst. 1 písm. b), odst. 2 a § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví („VeřZdr“). Nejprve je dobré rozklíčovat, co se pod jednotlivými odkazy ukrývá:
Pravidlo v § 80 odst. 1 písm. g) zakládá MZ pravomoc vydávat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku.
Pravidlo v § 69 odst. 1 písm. b) vymezuje jedno z mimořádných opatření při epidemii, které může ministerstvo vydat – je jím
„zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu“.
Pravidlo v § 69 odst. 2 pak řeší okolnosti vydání mimořádného opatření – kdo je vydává, součinnost Policie ČR či povinnost lidí podřídit se opatření.
Z toho je patrné, že z našeho pohledu je důležitým pouze § 69 odst. 1 písm. b) VeřZdr. A pokud bychom hledali, která relevantní opatření byla na základě tohoto pravidla vydána, výsledkem bude množina s téměř nulovým počtem prvků. Je tomu proto, že MZ relevantní mimořádná opatření vydávalo podle § 69 odst. 1 písm. i):
„zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“.
Do třetí kategorie patří mimořádná opatření vydaná v r. 2020 krajskou hygienickou stanicí na základě § 69 odst. 1 písm. b), odst. 2, § 82 odst. 1 a odst. 2 písm. m) VeřZdr. Zde je namístě připomenout především opatření Krajské hygienické stanice Olomouckého kraje, které zakázalo všem osobám s trvalým či jiným pobytem nacházejícím se dne 16. 3. 2020 na Litovelsku opustit dané území a pohyb těchto osob mimo místo jejich trvalého pobytu, popř. místo jiného pobytu, a to do odvolání, minimálně však po dobu 14 dnů.
3. Rozšíření působnosti zákona na základě analogie?
3.1 Obecně
Během legislativního procesu bylo upozorňováno, že v předloženém návrhu je zásadní nedostatek, neboť mezi mimořádná opatření nebyla zahrnuta drtivá většina opatření vydávaných MZ. Ochrana by tak měla být poskytnuta pouze velmi malému počtu nájemců bytů, kteří budou schopni prokázat, že se v prodlení s placením nájmu ocitli převážně v důsledku krizových opatření vlády (necháme-li stranou specifický případ Litovelska).
Vezměme za příklad živnostníka z malé obce, který musel dne 14. 3. 2020 zavřít svoji provozovnu, protože mu to nařídilo krizové opatření vlády, a sledujme prostou kauzalitu. Živnostník bydlí v nájemním bytě, nájem hradí z příjmů ze své živnosti, jiný příjem nemá, úspory skoro žádné. Nájemné za byt platí do 5. dne předem na každý měsíc; nájemné za březen zaplatil včas. Krizové opatření vlády bylo účinné do 24. 3. 2020, poté však nemohl otevřít, neboť mu to zakázalo opatření MZ, které však není dle textu zákona relevantní. Pokud by do 5. 4. 2020 neuhradil nájemné za duben, můžeme říci, že krizové opatření vlády bylo toho příčinou? Mohl by to samé tvrdit, pokud by byl v prodlení s placením nájemného za květen? V tomto případě už by to bylo ještě těžší. Sice od 27. 4. 2020 je opět účinné krizové opatření vlády, které mu nedovoluje otevřít provozovnu, ale do konce dubna zbývalo jen několik dní.
Vidíme, že tu vznikají dva problémy:
a) | hodnotový rozpor (jeden nájemce chráněn je, neboť je po celou dobu postižen relevantním mimořádným opatřením, jiný nájemce však ne, protože na čas byl postižen jiným opatřením), |
b) | nájemce postižený opatřením MZ se nachází ve velmi složité důkazní situaci; důkaz, že jeho prodlení nastalo převážně v důsledku krizových opatření vlády a ne převážně v důsledku opatření MZ, je těžko proveditelný. |
Klade se otázka, zda lze v tomto případě připustit analogii a dotvořit působnost zákona i na jiná opatření MZ, která nejsou zmíněna přímo v § 1 odst. 2 zákona o ochraně nájemců bytů.
3.2 Argumenty proti analogii
Přijatá regulace je regulací nesystémovou, při jejímž výkladu i dotváření bychom měli být maximálně zdrženliví a volit spíše restriktivní přístup. Navíc nahlédneme-li do zákona č. 191/2020 Sb., jsou v něm též vymezována mimořádná opatření a zákonodárce mezi ně výslovně zahrnul všechna opatření vydaná MZ. To samé platí o nařízení vlády č. 202/2020 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů.
Předpokládáme-li racionálního zákonodárce, můžeme říci, že tam, kde chtěl mimořádná opatření MZ zahrnout, učinil to, a tam, kde to učinit nechtěl, vědomě to neudělal.
3.3 Argumenty pro analogii
Jednoduše nahlíženo, živnostníkovi nezáleží na tom, který orgán veřejné moci mu uzavřel provozovnu. Důsledky jsou pro něho stejné. Odlišil-li to zákonodárce vědomě, přijal tím vědomě nespravedlivé řešení. Nabízí se otázka, zda však šlo o vědomé rozhodnutí, nebo spíše o chaos a nedůslednost v rámci legislativního procesu. Soudím, že je třeba vzít do úvahy následující:
Zákon byl přijímán ve stavu legislativní nouze, při jeho tvorbě byly z činnosti vyřazeny standardní kontrolní mechanismy, které by mohly včas na chybu upozornit (připomínková řízení, komise Legislativní rady vlády, plénum Legislativní rady vlády).
Chybu se pokusil odstranit Senát, když přijal pozměňovací návrh, v jehož důsledku by mimořadným opatřením podle zákona o ochraně nájemců bytů bylo každé mimořádné opatření MZ vydané podle § 69 odst. 1 VeřZdr. Ministryně Dostálová k tomu při projednávání v Poslanecké sněmovně uvedla:
„Je samozřejmě škoda, že pozměňovací návrhy vrácené ze Senátu se posuzují jako celek. Pokud by se daly rozložit, což ale nejde, tak s mnohými bych souhlasila. Bohužel ale vzhledem k tomu, že byl vlastně uplatněn pozměňovací návrh týkající se státních záruk, ke kterým je i zásadní nesouhlas Ministerstva financí, dovoluji si tedy požádat, aby byl návrh schválen ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou.“
K tomu též došlo.
Z uvedeného lze soudit, že předkladatel si byl vědom své chyby, rád by ji i opravil, ale z určitých důvodů to pro něj nebylo možné. Za takové situace lze mezeru v zákoně označit za nevědomou, což dává možnost vyplnit ji za pomoci analogie tak, aby mohl být naplněn účel zákona a bylo zabráněno absurdním hodnotovým rozporům.
(Viz též § 2 odst. 3 ObčZ: „Výklad a použití právního předpisu nesmí být v rozporu s dobrými mravy a nesmí vést ke krutosti nebo bezohlednosti urážející obyčejné lidské cítění.“)
4. Podmínky pro poskytnutí ochrany nájemci bytu
4.1 Obecně
Nájemce bytu se může ochrany nového zákona dovolat, jsou-li kumulativně naplněny dvě podmínky (§ 3 odst. 1):
a) | prodlení nastalo v rozhodné době, |
b) | prodlení nastalo převážně v důsledku omezení plynoucího z mimořádného opatření při epidemii, které mu znemožňovalo nebo podstatně ztěžovalo řádnou úhradu nájemného. |
4.2 Prodlení v rozhodné době
První den prodlení musí spadat do rozhodného období, což je doba od 12. 3. 2020 do dne následujícího po dni skončení mimořádného opatření při epidemii, nejpozději však do dne 31. 7. 2020. Je zřejmé, že vymezení konce rozhodného období je problematické, neboť:
a) | mimořádná opatření byla často vydávána a nahrazována v rychlém sledu (tudíž jedno skončilo, další s pozměněným obsahem bylo vydáno), |
b) | nájemce nemusel být postižen pouze jedním mimořádným opatřením při epidemii, těchto opatření se ho mohlo dotknout více. |
Soudím, že pravidlo je třeba vykládat tak, že když na sebe jednotlivá opatření navazují, považují se materiálně za jedno opatření ve smyslu zákona o ochraně nájemců bytů. Zrušil-li např. Městský soud v Praze několik opatření MZ, přičemž vláda obratem vydala krizová opatření s obdobným obsahem, nelze tvrdit, že mimořádné opatření skončilo.
Klade se otázka, jak naložit se situací, byl-li nájemce v prodlení již dříve, tedy před 12. 3. 2020. Nejjednodušším případem je, že nejen k prodlení, ale k naplnění celé skutkové podstaty výpovědního důvodu došlo před rozhodným obdobím. V takovém případě nic pronajímateli nebrání, aby nájem vypověděl – ať již to učiní podle § 2288 odst. 1 písm. a) nebo podle § 2291 odst. 1 ObčZ. Je-li však skutková podstata výpovědního důvodu vázána na výši dlužné částky, nelze dle mého soudu do této dlužné částky zahrnovat platby, jejichž prodlení začalo až v rozhodném období (a zároveň je splněna i druhá podmínka – viz níže).
Příkladem budiž nájemce, který má nájemné hradit vždy do 5. dne daného měsíce. Nájemné za březen nehradil, stejně tak nájemné za duben a květen (neuhradil ani náklady na služby). Může pronajímatel po 5. 5. 2020 přistoupit k použití § 2291 odst. 1 ObčZ a po výzvě k nápravě dát nájemci výpověď bez výpovědní doby? Tvrdím, že toto právo mít nemusí, neboť prodlení za duben a květen nastalo v rozhodné době a při splnění dalších podmínek § 3 odst. 1 se nájemci poskytuje ochrana.
4.3 Příčinná spojitost mezi prodlením a mimořádným opatřením při epidemii
Druhou podmínkou je, aby prodlení nájemce bytu nastalo převážně v důsledku omezení plynoucího z mimořádného opatření při epidemii, které mu znemožňovalo nebo podstatně ztěžovalo řádnou úhradu nájemného. Musí tedy existovat vztah příčiny a následku mezi mimořádným opatřením a prodlením, přičemž mimořádné opatření musí mít určitou „kvalitu“ – musí být schopno znemožnit nebo podstatně ztížit nájemci řádnou úhradu nájemného.
Zaměřme se nejprve na „kvalitu“ mimořádného opatření. Minimálně musí být schopno podstatně ztížit úhradu nájemného, tedy nájemce v jeho důsledku přichází o příjem, ze kterého nájemné hradí. U některých mimořádných opatření je to jednoduché – musel-li živnostník zavřít provozovnu, čímž ztratil jediný příjem, jedná se o opatření potřebné kvality. U jiných to nemusí být zřejmé na první pohled – jde o nepřímo omezené provozy: sice nemusely být zavřené, ale v důsledku mimořádného opatření, které omezilo volný pohyb osob, se uměle zasáhlo do poptávky, což vedlo k propadu tržeb. Důkazní situace těchto osob je samozřejmě obtížnější. Nepřímý dopad má též uzavření provozu zaměstnavatele, který v jeho důsledku přistoupil k ukončování pracovních poměrů: i takové opatření má ve vztahu k propuštěnému zaměstnanci potřebnou kvalitu.
Pokud jde o příčinné spojení, požaduje se, aby mimořádné opatření bylo nezbytnou příčinou, ale nemusí to být příčina výlučná, postačuje, že je převážná (tedy podílí se na prodlení s pravděpodobností vyšší než 50 %). Základní otázka, kterou musíme položit, zní: Kdyby nedošlo k přijetí mimořádného opatření, došlo by též k prodlení? Je-li odpověď kladná, nemůže být podmínka splněna: např. nájemce bytu byl již před 12. 3. 2020 v úpadku, takže k prodlení by s vysokou mírou pravděpodobnosti došlo i bez mimořádného opatření. Též platí, že byla-li řádná úhrada nájemného podstatně ztížena i bez mimořádného opatření, není dána příčinná souvislost. Pokud např. nájemce přišel o práci již před vyhlášením nouzového stavu, je pravděpodobné, že ztráta příjmu v důsledku ztráty zaměstnání je silnějším důvodem, který vedl k podstatnému ztížení řádné úhrady nájemného, než jím bylo jakékoli mimořádné opatření při epidemii (nájemce by však mohl tvrdit a prokázat, že mu určité mimořádné opatření brání v nalezení zaměstnání, čímž mu rovněž podstatně ztěžuje řádnou úhradu nájemného).
5. Povinnost nájemce doložit okolnosti prodlení
Zákon v § 3 odst. 3 požaduje, aby nájemce
„bez zbytečného odkladu a s určitostí odpovídající dostupným skutečnostem doložil okolnosti prodlení podle odstavce 1 písm. b), potvrzením od příslušného úřadu práce ČR, kterému pro vystavení potvrzení musí nájemce doložit podklady, jejichž formu a náležitosti stanoví metodicky pokyn“.
Cit. pravidlo bylo do textu vloženo jako pozměňovací návrh poslance Leo Luzara (KSČM) a představuje další z těžko řešitelných problémů. Pověstným štěstím v neštěstí pro adresáty je, že (ne)splnění této povinnosti nemá vliv na poskytnutí ochrany nájemci bytu (tedy i ten, který tuto povinnost nesplní, je chráněn, naplňuje-li výše uvedené podmínky); nesplnění povinnosti však může vést k povinnosti nahradit škodu (např. náklady pronajímateli, které zbytečně vynaložil na proces výpovědi).
Problémů s daným pravidlem je hned několik. Aby mohl úřad práce vystavovat potvrzení, musel by k tomu být v zákoně zmocněn; takové zmocnění však v zákoně chybí. Přijde-li tudíž nájemce na úřad práce s žádostí o potvrzení, úřad práce mu je nemůže vydat (dokonce bych řekl, že mu je nesmí vydat, neboť k tomu není kompetentní). Dále se nájemci ukládá povinnost doložit úřadu práce určité podklady – jejich formu a náležitosti má stanovit metodický pokyn. Jenže metodický pokyn není právním předpisem a může zavazovat pouze úřad práce, je-li vydán nadřízeným orgánem (ne však Ministerstvem pro místní rozvoj, jak uváděl ve svém návrhu poslanec Luzar), ne však nájemce; v zákoně ani není řešeno, kdo má metodický pokyn vydat – sám Úřad práce, nebo Ministerstvo práce a sociálních věcí? Mimochodem, formu a náležitosti žádosti by dokonce nemohl stanovit ani prováděcí předpis (např. vyhláška).
Pokud bychom snad ignorovali výše uvedené, tak pravidlo na jednu stranu požaduje doložit okolnosti prodlení s určitostí odpovídající dostupným skutečnostem, což je faktická otázka, ale zároveň se mají okolnosti prodlení doložit potvrzením úřadu práce, což je veřejnoprávní akt. To je ve vzájemném rozporu. Zcela stranou nechávám praktickou stránku věci, když úřady práce nejsou personálně ani odborně vůbec vybaveny k tomu, aby zkoumaly majetkové poměry nájemce.
Dané pravidlo je tak naprosto nefunkční. Nájemcům bytů proto lze doporučit, aby pronajímatelům ve lhůtě bez zbytečného odkladu (od účinnosti zákona, tedy 27. 4. 2020) oznámili, že nájemné nezaplatí řádně a včas, a označili mimořádné opatření (či několik opatření), které je toho příčinou. Má-li nájemce k dispozici nějaké listinné důkazy, např. výpověď z pracovního poměru, potvrzení zaměstnavatele o snížení mzdy nebo výpis ze živnostenského rejstříku, kterým doloží, že podniká v oblasti postižené mimořádným opatřením, měl by je pronajímateli předložit, aby osvědčil naplnění podmínek poskytnutí ochrany.
6. Právo pronajímatele vypovědět nájem po uplynutí ochranné doby
Zákon o ochraně nájemců bytů v § 3 odst. 4 stanoví, že když nájemce neuhradí v ochranné době všechny pohledávky na nájemném, které se staly splatnými v rozhodné době, má pronajímatel právo vypovědět nájem bez výpovědní doby. Toto pravidlo zakládá pronajímateli velmi silné oprávnění a nájemce by měl být velmi pozorný, neboť se tu výrazně prolamuje jeho standardní ochrana. Navíc, pronajímatel má toto právo i tehdy, prohlásí-li nájemce nebo stane-li se jinak nepochybným, že dané pohledávky ani v ochranné době neuhradí.
Ochranná doba běží do 31. 12. 2020. Bude-li tedy 1. 1. 2021 nájemce v prodlení např. s částí nájemného za květen 2020, může podle textu pravidla pronajímatel nájem ukončit a požadovat, aby mu nájemce bez zbytečného odkladu byt odevzdal. Dáme-li však toto pravidlo do kontextu se standardní úpravou občanského zákoníku, je zjevný velký nesoulad. K mimořádné výpovědi (bez nutnosti dodržet výpovědní dobu) může pronajímatel přistoupit pouze při zvlášť závažném porušení povinností nájemcem (§ 2291 ObčZ), což ve vztahu k prodlení s placením nájemného znamená, že nájemce „nezaplatil nájemné a náklady na služby za dobu alespoň tří měsíců“.
Příklad: Nájemce je v prodlení s platbou poloviny nájemného za duben 2020. Nájmy za ostatní měsíce platí řádně a včas. Dne 1. 1. 2021 obdrží od pronajímatele výpověď s odvoláním na § 3 odst. 4 zákona o ochraně nájemců bytů. Nájemce včas podá žalobu na přezkum oprávněnosti výpovědi dle § 2290 ObčZ. Jiný nájemce obdrží od jiného pronajímatele za stejných skutkových okolností výpověď s odvoláním na § 2291 ObčZ. Posoudíme-li oba případy čistě formálně, v prvním případě soud nájemci ochranu neposkytne, ve druhém ano. Hodnotový rozpor je však zjevný. Soudím, že soud by i v prvním případě měl žalobě vyhovět a výpověď prohlásit za neoprávněnou. Zákon, jehož účelem má být ochrana nájemce, nemůže ve svém výsledku vést k tomu, že nájemce bude mít horší postavení, než kdyby tento zákon nebyl přijat. Namístě je teleologická redukce pravidla v § 3 odst. 4 s tím, že k mimořádné výpovědi může pronajímatel přikročit pouze tehdy, bude-li materiálně naplněn znak zvlášť závažného porušení povinnosti, jak to požaduje § 2291 ObčZ.
7. Zachovaná práva pronajímatele
V § 3 odst. 2 zákona o ochraně nájemců bytů se uvádí, že není dotčeno právo pronajímatele ukončit nájem z jiných důvodů ani další práva pronajímatele vzniklá v důsledku prodlení nájemce. Předně to znamená, že pronajímatel má právo na úroky z prodlení z dlužného nájemného. Též může dlužné nájemné vymáhat soudní cestou (byť ještě neuplynula ochranná doba). Pronajímateli též nic nebrání, aby využil institut jistoty (kauce) a složené peníze použil na úhradu dlužného nájemného. Podle ujednání ve smlouvě pak může případně požadovat doplnění kauce (s porušením této povinnosti však nelze spojit výpověď z nájmu, jednalo by se o obcházení zákona).
Pronajímatel má též právo na úhradu záloh za služby.
8. Odchylná ujednání
V § 2 odst. 2 se uvádí, že k ujednání, které se odchyluje od ustanovení tohoto zákona v neprospěch nájemce, se nepřihlíží. Strany proto nemohou:
– | zúžit výčet mimořádných opatření při epidemii, |
– | zkrátit rozhodnou ani ochrannou dobu, |
– | založit pronajímateli právo vypovědět nájem z důvodu prodlení nájemce s placením nájemného. |
Určitý „oříšek“ představuje sjednání splátkového kalendáře. Zde vycházím z toho, že zákon pouze suspenduje právo pronajímatele vypovědět v určitých případech nájem. Na splatnosti jednotlivých pohledávek ničeho nemění. To znamená, že když se smluvní strany dohodnou na splátkovém kalendáři ohledně dlužného nájemného, není to ujednání v neprospěch nájemce, neboť se tím v každém případě zlepšuje jeho pozice, a to i v situaci, že by splátkový kalendář končil před uplynutím ochranné doby. Stále by však platilo, že s jeho nedodržením by před uplynutím ochranné doby nemohla být spojena výpověď z nájmu.