Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Sabola a soudců Mgr. Martina Lachmanna a Mgr. Jana Ferfeckého v právní věci
bytem S. D. 797, H. n. N.
zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem,
sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno
sídlem Palackého nám. 4, Praha 2
VI. Návrh na zrušení ochranného opatření odpůrce ze dne 12. 6. 2020, čj. MZDR 20599/2020-8/MIN/KAN, se odmítá.
VII. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
1. | Navrhovatelka se návrhem ze dne 19. 5. 2020 domáhala zrušení ochranného opatření odpůrce ze dne 15. 5. 2020, čj. MZDR 20599/2020-1/MIN/KAN (dále též „Napadené ochranné opatření“). |
2. | Napadeným ochranným opatřením, vydaným podle § 68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), byla stanovena omezení pro překračování státních hranic, a to mj. v souvislosti s problematikou přeshraničních pracovníků, tzv. pendlerů. |
3. | Napadené ochranné opatření nabylo platnosti dnem vydání, tj. 15. 5. 2020; účinným se pak stalo dnem 18. 5. 2020. |
4. | Napadené ochranné opatření navazuje na předchozí úpravu pohybu na hranicích přijatou původně v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2. Vývoj předmětné regulace je popsán v části V.B tohoto usnesení. |
5. | Podáními ze dne 31. 5. 2020, ze dne 4. 6. 2020, ze dne 9. 6. 2020 a ze dne 14. 6. 2020 pak navrhovatelka měnila svůj původní návrh v reakci na postup odpůrce tak, že brojila proti odpůrcem posléze vydávaným ochranným opatřením podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví (srov. dále). II. Obsah návrhu |
6. | Navrhovatelka nejprve uvedla, že je přeshraničním pracovníkem (pendlerem), přičemž od 26. 3. 2020 má problémy s dojížděním do práce. Za prací dojížděla každodenně, což jí ale vládní opatření znemožňují. Od 16. 3. 2020 místo 30 km / 1 cestu do práce musela absolvovat cestu cca 60 km, která byla také cca o 45 minut delší, dohromady tedy denně o 60 km více. Uvedla, že původní vládní opatření č. 247/2020 ze dne 18. 3. 2020, o přijetí krizového opatření, zveřejněné pod č. 106/2020 Sb., nebylo pro pendlery likvidační. Nyní ale od 26. 3. 2020 musí v Německu bydlet, a má tak zvýšené životní náklady, přičemž s pobytem v Německu jsou spojené další jí specifikované skutečnosti. Navrhovatelka konstatovala, že je zaměstnána ve společnosti Plastic Concept GmbH, a potřebovala by tedy dojíždět z Hrádku nad Nisou do Neusalza Spremberg. |
7. | Navrhovatelka poznamenala, že přeshraniční pracovníci museli vyjíždět do zahraničí na dobu minimálně 21 dnů a po návratu dodržovat 14denní karanténu. Od 14. 4. 2020 se pak podle navrhovatelky minimální doba pobytu v zahraničí zkracuje na 14 dní, po návratu zůstává v platnosti povinnost 14denní karantény, přičemž při návratu do Německa musí být předložen lékařský certifikát. Tento stav byl dle jejího přesvědčení diskriminační. |
8. | Navrhovatelka dále uvedla, že od 18. 5. 2020 již není vyhlášen nouzový stav, přesto bylo vydáno Napadené ochranné opatření, na základě kterého by navrhovatelka podle jejích návrhových tvrzení pro své každodenní dojíždění musela předložit potvrzení o absolvování testu, který není starší než 4 dny. Navrhovatelka přitom podotkla, že cena činí řádově 2 500 Kč za test. Takový náklad přitom podle ní stále výrazně ztěžuje dojíždění do práce a je podle navrhovatelky diskriminační. Pokud by navrhovatelka pracovala na území ČR, žádnou takovou povinnost by neměla. |
9. | V části II. návrhu navrhovatelka popisovala důvody, pro které měla s poukazem na jí označenou rozhodovací praxi Ústavního soudu a správních soudů za to, že Napadené ochranné opatření je opatřením obecné povahy ve smyslu § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a je jako takové přezkoumatelné ve správním soudnictví. Upozornila přitom, že i zákon o ochraně veřejného zdraví výslovně ochranné opatření ministerstva označuje za opatření obecné povahy. |
10. | S poukazem na závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017 - 264, pak navrhovatelka tvrdila, že je v posuzovaném případě dána její aktivní procesní i aktivní věcná legitimace, neboť je jako přeshraniční pracovník pracující na území sousedního státu (Německa) dotčena opatřeními, která možnost překročit hranice omezují a která ukládají povinnosti v souvislosti s překročením hranic․ Výslovně přitom poukazovala na to, že Napadené ochranné opatření jí ukládá povinnost prokázat se negativním testem na koronavirus nebo absolvovat karanténu. |
11. | V části IV. svého návrhu navrhovatelka namítala, že je vůči ní Napadené ochranné opatření diskriminační. Poukazovala na to, že zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „antidiskriminační zákon“), zakazuje přímou i nepřímou diskriminaci. S poukazem na § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona zdůrazňovala, že ze zákazu přímé diskriminace není (na rozdíl od zákazu nepřímé diskriminace) výjimka. Odkazovala přitom na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci C–279/33, Schumacker, a na aktuální sdělení Komise ze dne 30. 3. 2020 – Pokyny k výkonu volného pohybu pracovníků během šíření onemocnění COVID-19 (2020/C 102 I/03). Podotkla, že „jestliže tedy v ČR do práce můžeme, není na místě zakazovat cestovat lidem za prací někam za hranice“. Tvrdila, že onemocnění Covid-19 je v evropských státech přítomno ve zcela srovnatelné míře. Pendleři jsou ze strany ČR podle jejího přesvědčení diskriminováni, a to s ohledem na likvidační systém karantény a povinnost setrvávat po značnou dobu na území cizího státu, resp. povinnost prokazovat se testem na koronavirus. Navrhovatelka poukazovala na to, že zatímco jí je v části II. Napadeného ochranného opatření zakázán volný pohyb na území ČR, jiné osoby, které vykonávají stejné povolání jako ona, se volně pohybovat mohou. |
12. | Navrhovatelka dále v části V. návrhu namítala, že odpůrce neměl pravomoc vydat opatření na hranicích takovým způsobem, jako to učinil. Poukazovala na to, že jeho pravomoc nelze dovodit ani na základě § 68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). S poukazem na relevantní rozhodovací praxi Ústavního soudu dovozovala, že zákonodárce nemůže delegovat na moc výkonnou uložení primárních povinností. Měla za to, že pokud vůbec lze zcela obecně koncipované ustanovení § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví považovat za souladné s jí popsanými principy, musí jeho aplikace být ústavně konformní. Uvedené ustanovení přitom podle ní vůbec nezakládá pravomoc odpůrce vydat Napadené ochranné opatření, což dle ní vyplývá rovněž ze zásady nullum crimen sine lege, s tím, že meze pro uložení dané povinnosti musí být zákonodárcem vymezeny jednoznačným způsobem. |
13. | Navrhovatelka rovněž v této souvislosti s poukazem na § 80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví namítala, že pokud mají být vydávána opatření obecné povahy podle tohoto zákona, je k tomu ministerstvo zdravotnictví oprávněno výhradně prostřednictvím příslušného orgánu – hlavního hygienika ČR (obdobně, jako tomu podle navrhovatelky činí Ministerstvo obrany). |
14. | V části VI. svého návrhu pak navrhovatelka brojila proti nedostatečnému odůvodnění Napadeného ochranného opatření. Navrhovatelka popisovala důvody, pro které byla přesvědčena o tom, že Napadené ochranné opatření musí obsahovat odůvodnění a musí být opřeno o podklady (jež budou v opatření citovány a specifikovány), ze kterých bude dovoditelné, jakými úvahami se správní orgán řídil při posouzení, zda je na místě opatření obecné povahy vydat a v jakém rozsahu. Dle navrhovatelky musí být seznatelné, za jakým účelem k regulaci dochází, čeho má být dosaženo a kdy tedy dané opatření přestane být účelné. Navrhovatelka přitom dovozovala, že z příloh návrhu vyplývá, že odpůrce ani vláda nezvážily dopady svých opatření. Požadavek na odůvodnění opatření je přitom podle navrhovatelky v přímé souvislosti s tím, zda je dané opatření přiměřené. V případě opatření přijatých vládou, resp. ministerstvem, je podle navrhovatelky důvodné trvat na řádném odůvodnění, jakož i splnění dalších formálních požadavků, neboť tyto orgány disponují rozsáhlým aparátem úředníků a odborníků, kteří mohou zajistit bezvadné splnění všech zákonných požadavků. Navrhovatelka přitom poukazovala na případy, v nichž bylo dle jejího přesvědčení požadavkům na řádné odůvodnění dostáno. Opatření odpůrce však podle ní obsahuje jen zcela vágní odůvodnění, které podle navrhovatelky „nespecifikuje, proč je možné aktuální situaci označit za epidemii, když přitom pokud jde o chřipku, epidemický práh se v ČR pohybuje mezi 1 600 až 1 800 nemocnými na 100 000 obyvatel“. |
15. | V části VII. návrhu pak navrhovatelka indikovala možné porušení povinnosti odpůrce vést ve věci vydaných ochranných opatření správní spis s tím, že ačkoli by porušení této povinnosti izolovaně nebylo způsobilé vést k závěru o tom, že došlo k nezákonnému zásahu do práv navrhovatelky, je toto pochybení potřeba vykládat v kontextu dalších pochybení, zejména pak nedostatečného odůvodnění předmětného opatření; tato pochybení pak mají podle navrhovatelky přímý vliv na posuzování otázky přiměřenosti předmětných opatření. |
16. | Navrhovatelka konečně v části VIII. návrhu namítala, že Napadené ochranné opatření nebylo přiměřené. Tvrdila, že opatření, která jsou přijata v rámci napadeného opatření obecné povahy, sledují snad legitimní cíl, ale není dáno ani kritérium potřebnosti. Za zcela nepřiměřenou označila část II. Napadeného ochranného opatření, jež navrhovatelce poté, co by se vrátila ze zahraničí, podstatným způsobem omezuje volný pohyb na území ČR. |
17. | Navrhovatelka žádala, aby soud Napadené ochranné opatření zrušil a věc vrátil odpůrci k dalšímu řízení. III. Vyjádření odpůrce |
18. | Odpůrce ve vyjádření k návrhu ze dne 27. 5. 2020 navrhl, aby soud návrh pro nepřípustnost odmítl. |
19. | Odpůrce upozornil, že Napadené ochranné opatření bylo zrušeno výrokem II. ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 25. 5. 2020, čj. MZDR 20599/2020-3/MIN/KAN (dále jen „Ochranné opatření ze dne 25. 5. 2020“), ke dni vydání tohoto opatření, tedy ke dni 25. 5. 2020. Ochranné opatření ze dne 25. 5. 2020 pak bylo podle odpůrce následně zrušeno ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 5. 2020, čj. MZDR 20588/2020-4/MIN/KAN (dále jen „Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020“). |
20. | Odpůrce s poukazem na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2008, čj. 1 As 21/2007 - 272, konstatoval, že uvažovat o vyslovení toliko akademického výroku není možné. Doplnil, že ačkoliv se jedná o rozsudek týkající se správního rozhodnutí, lze závěry v něm uvedené vztáhnout analogicky rovněž na opatření obecné povahy, protože pravidlo o odmítnutí návrhu z důvodu odpadnutí předmětu řízení je totožné jak pro opatření obecné povahy, tak pro správní rozhodnutí. Obdobné závěry dle přesvědčení odpůrce plynou z usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014, čj. 64 A 2/2014 - 43, jež byly dle odpůrce následně potvrzeny Nejvyšším správním soudem i Ústavním soudem. |
21. | Odpůrce byl přesvědčen, že neexistence předmětu řízení znemožňuje soudní přezkum na základě podaného návrhu a představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro který nelze v řízení pokračovat a návrh projednat. V této souvislosti přitom poukazoval na závěry vyslovené v usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2020, čj. 15 A 31/2020 - 59. IV. Další podání účastníků řízení |
22. | Navrhovatelka ve svém podání ze dne 31. 5. 2020 poukázala na to, že po vydání Ochranného opatření ze dne 25. 5. 2020 a Ochranného opatření ze dne 26. 5. 2020 je do jejích práv zasahováno posledním zmíněným opatřením obecné povahy. Poukazovala na to, že později vydaná opatření obecné povahy jsou fakticky změnou původního opatření, kdy během asi 10 dnů byla vydána 3 opatření, která jsou svým obsahem i odůvodněním takřka totožná a fakticky se tak jedná o úpravu („novelizaci“) původního opatření. S poukazem na čl. 1 Ústavy České republiky a nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 420/09 poznamenala, že odpůrce neodůvodnil, proč bylo zapotřebí vydat v tak krátkém rozmezí vždy nové opatření obecné povahy. Podle navrhovatelky tak je potřeba dát přednost výkladu, podle kterého jsou později vydaná opatření přezkoumatelná v rámci jejího původního návrhu jako faktické úpravy původního návrhem napadeného opatření. |
23. | Pro případ, že se soud s tímto závěrem neztotožní, navrhovatelka navrhla, aby soud připustil změnu jejího návrhu tak, že namísto původního Napadeného ochranného opatření bude návrhem napadáno aktuálně platné a účinné Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020. Navrhovatelka poukazovala na to, že pokud účinky opatření obecné povahy vyprší, nastává podle judikatorních závěrů nedostatek podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V situaci, kdy je opatření obecné povahy zrušeno předtím, než soud rozhodne o návrhu na jeho zrušení, se podle navrhovatelky teoreticky nabízejí čtyři možné varianty dalšího postupu: (i.) návrh bez dalšího odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a tím navrhovateli znemožnit přístup k soudu; (ii.) návrh na zrušení opatření obecné povahy projednat; (iii.) umožnit navrhovateli změnu návrhového typu na žalobu na určení nezákonného zásahu spočívajícího v účincích zrušených opatření obecné povahy; (iv.) umožnit navrhovateli provést změnu či rozšíření návrhu tak, aby bylo možné projednat nové (navazující) opatření obecné povahy a jeho zákonnost. Navrhovatelka měla za to, že jedině možnost uvedená pod bodem (iii.) a (pokud přichází do úvahy) zejména možnost uvedená pod bodem (iv.) je v souladu s právními předpisy, dosavadní judikaturou vrcholných soudů, i principy právního státu (poukazovala přitom na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2020, čj. 10 35/2020 - 261). |
24. | Navrhovatelka zopakovala, že soudní řád správní neumožňuje projednání návrhu na zrušení již zrušeného opatření obecné povahy. Podmínkou řízení je existence napadeného aktu (byť nikoliv trvání jeho účinků), a v případě jeho zrušení nedostatek této podmínky nelze v rámci řízení podle § 101a s. ř. s. odstranit. I kdyby tato podmínka řízení neexistovala, neposkytovaly by podle ní právní předpisy žádný způsob, jak o návrhu na zrušení již zrušeného opatření obecné povahy rozhodnout, když zrušit již zrušené opatření obecné povahy pojmově nelze. Jak dle navrhovatelky výslovně uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, bodu 71, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy soud nemůže ani deklarovat nezákonnost napadených opatření obecné povahy. |
25. | Navrhovatelka dále s poukazem na § 64 s. ř. s. a § 95 odst. 1 a 2 o. s. ř. a závěry vyslovené v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020 - 111, nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02 a nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, konstatovala, že jestliže v mimořádných situacích Ústavní soud připustil, aby navrhovatel mohl změnit svůj návrh a následně přezkoumal nově vydaný právní předpis, byť procesní pravidla dle zákona o Ústavním soudu stanoví jiný postup, měl by soud postupovat analogicky též v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. K tomuto postupu by soud měla vést podle navrhovatelky také povaha nyní napadených právních aktů, která se více blíží právním předpisům než správním rozhodnutím, byť se stále jedná o opatření obecné povahy. Pakliže tedy nikoli ústavní, nýbrž správní soudnictví je povoláno k přezkumu opatření obecné povahy z hlediska jeho zákonnosti, měl soud podle navrhovatelky dospět k závěru, že podobně není ani v režimu správního přezkumu striktně vyloučeno umožnit navrhovateli upravit svůj původní návrh tak, aby odpovídal nastalé právní a skutkové situaci v souladu s § 95 o. s. ř. Dle navrhovatelky je tento mimořádný postup odůvodněn mimořádností situace a výjimečným obsahem přezkoumávaných opatření obecné povahy. Předmětné opatření obecné povahy plošně a v nikoli malé míře omezovalo a omezuje výkon některých základních práv a svobod, přičemž nelze brát ze zřetele jedinečný význam těchto práv v demokratické společnosti. Neumožnění změny návrhu by podle navrhovatelky popřelo právo na přístup k soudu ve smyslu ochrany jejích základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Ke změně jednotlivých mimořádných opatření přitom docházelo v řádu dnů, a proto by podle navrhovatelky odmítnutím návrhu na zrušení již v mezidobí zrušeného opatření s tím, že návrh lze podat znovu, s velkou pravděpodobností došlo k vytvoření bludného kruhu, který by byl fakticky oním popřením práva navrhovatelky na přístup k soudu, nehledě na nehospodárnost takového postupu. Užití institutu dle § 95 o. s. ř. pak nezamezuje ani pravidlo vyplývající z čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podle navrhovatelky jde o zcela standardní procesní institut, který právo zná a jenž může být při splnění příslušných zákonných podmínek užit za účelem zefektivnění a urychlení řízení. Argumentace o nemožnosti změny návrhu by tak podle navrhovatelky vedla k samotnému popření tohoto procesního institutu, neboť v každém jednotlivém případě by se změna návrhu dostala do tvrzeného konfliktu s právem na zákonného soudce. Ze stejných důvodů pak změna návrhu není podle navrhovatelky ani porušením zásady rovnosti stran v řízení před soudem, neboť navrhovatelka svým návrhem iniciovala řízení ve věci přezkumu Napadeného ochranného opatření, a tedy rovněž disponuje jeho předmětem. |
B) Vývoj regulace překračování státních hranic.
37. | Soud pro větší přehlednost připomíná kontext, v němž k vydání Napadeného ochranného opatření došlo. Usnesením ze dne 12. 3. 2020 č. 194, zveřejněným pod č. 69/2020 Sb., vyhlásila vláda ČR podle čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR, ve znění pozdějších předpisů, nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2. V předmětném usnesení o vyhlášení nouzového stavu uvedla, že nouzový stav vyhlašuje od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů a zároveň nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření podle § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krizový zákon“), jejichž konkrétní provedení stanoví samostatným usnesením. K prodloužení nouzového stavu do 30. 4. 2020 došlo usnesením vlády ze dne 9. 4. 2020 č. 396, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 156/2020 Sb., se souhlasem Poslanecké sněmovny PČR uděleným jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 č. 1012. Usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 485, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb., byl nouzový stav opětovně prodloužen do 17. 5. 2020, s čímž Poslanecká sněmovna PČR vyslovila souhlas usnesením ze dne 28. 4. 2020 č. 1105. |
38. | V návaznosti na vyhlášení nouzového stavu nařídila vláda mj. usnesením ze dne 13. 3. 2020 č. 203, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 76/2020 Sb., podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, s účinností od 16. 3. 2020, 00.00 hodin, zákaz vstupu pro všechny cizince s výjimkou cizinců pobývajících s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, ledaže by jejich vstup byl v zájmu České republiky. Kromě toho zakázala občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky vycestovat z území České republiky, přičemž i z tohoto opatření mohla být udělena výjimka. Problematika pendlerů byla posléze upravena v usnesení vlády ze dne 18. 3. 2020 č. 247/2020 o přijetí krizového opatření, č. 106/2020 Sb., vydaném podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Uvedeným usnesením vláda: pod bodem I. zakázala s účinností ode dne 19. 3. 2020 od 00:00 hodin všem osobám pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa), pod bodem II. nařídila všem osobám, které mají výjimku pro přeshraniční pracovníky (pendlery), omezit pohyb na území České republiky na nezbytně nutné potřeby, přičemž dále konstatovala, že výjimky podle usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215 podle tam uvedených bodů a) až d) se na tyto osoby nevztahují, pod bodem III. upozornila, že na osoby uvedené v bodě II. napadeného usnesení platí všechna opatření vyplývající ze všech dalších usnesení, pod bodem IV. nařídila všem osobám uvedeným v bodě II. napadeného usnesení (pendleři) strpět při přechodu státní hranice provedení kontroly příznaků infekčního onemocnění a, budou-li zjištěny, poskytnout zdravotnickým pracovníkům při provedení odběru biologického vzorku potřebnou součinnost. |
39. | Usnesením vlády ze dne 30. 3. 2020 č. 334, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 142/2020 Sb., bylo krizové opatření č. 76/2020 Sb. zrušeno a zároveň jím byl podle § 5 písm. c), § 6 odst. 1 písm. b) a § 6 odst. 2 písm. b) krizového zákona, s účinností od 31. 3. 2020, 00.00 hodin, do 12. 4. 2020, nově stanoven zákaz vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu a zákaz vycestování z území České republiky a výjimky z tohoto zákazu. Ministerstvo vnitra bylo zmocněno, aby svým sdělením na internetových stránkách stanovilo další podmínky a náležitosti vyžadované pro překročení státní hranice. Všem osobám, které vstoupí na území České republiky, byla stanovena povinnost oznámit tuto skutečnost svému registrujícímu poskytovateli zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství nebo praktické lékařství pro děti a dorost, a uvedeným poskytovatelům zdravotních služeb byla uložena povinnost rozhodnout o karanténě těchto osob v délce 14 dnů. Další povinnosti byly stanoveny osobám, pro které neplatila uvedená oznamovací povinnost, aby v případě jakýchkoli příznaků chřipkového onemocnění tuto skutečnost rovněž oznámily uvedeným poskytovatelům zdravotních služeb. Všem osobám, které by vstoupily na území České republiky a pro které by neplatila uvedená oznamovací povinnost, byl zakázán volný pohyb na území celé České republiky a stanoveny výjimky z tohoto zákazu (např. pro účely cesty do zaměstnání, cesty nezbytně nutné k obstarání základních životních potřeb, cesty do zdravotnických zařízení, apod.). Vláda usnesením ze dne 6. 4. 2020 č. 394, k informování o změně krizového opatření, zveřejněného pod č. 153/2020 Sb., informovala, že dne 30. 3. 2020 rozhodla usnesením č. 347 o zrušení bodu I. usnesení vlády ze dne 18. 3. 2020 č. 247, vyhlášeného pod č. 106/2020 Sb., a to s účinností od 31. 3. 2020. |
40. | Platnost usnesení vlády č. 334 byla prodloužena usnesením vlády ze dne 6. 4. 2020 č. 387, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 150/2020 Sb., do 13. 4. 2020, 23.59 hodin. S účinností od 14. 4. 2020, 00.00 hodin, po dobu trvání nouzového stavu jím byla podle § 5 písm. c), § 6 odst. 1 písm. b) a § 6 odst. 2 písm. b) krizového zákona stanovena nová podrobná úprava zákazu vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu, zákazu vycestování z území České republiky a výjimky z něho, povinnosti oznámit vstup do České republiky krajským hygienickým stanicím a povinnosti krajských hygienických stanic rozhodnout o karanténě v délce 14 dnů, jakož i další oznamovací či jiné povinnosti adresátů a zákaz volného pobytu na území České republiky pro osoby, které by vstoupily na území České republiky a kterým by nebyla nařízena karanténa, společně se stanovenými výjimkami z tohoto zákazu. Usnesení vlády č. 387 bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 23. 4. 2020 č. 443, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 193/2020 Sb., kterým byl od 27. 4. 2020, 00.00 hodin, znovu podrobně upraven zákaz vstupu na území České republiky pro cizince, výjimky z něj a další povinnosti a omezení obdobná těm, která byla stanovena dřívějšími usneseními vlády. Usnesení vlády č. 443 bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 222/2020 Sb., které upravovalo zákaz vstupu na území České republiky s účinností od 1. 5. 2020, a bylo s účinností od 11. 5. 2020 po dobu trvání nouzového stavu (do 17. 5. 2020) nahrazeno obdobným usnesením vlády ze dne 4. 5. 2020 č. 495, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 226/2020 Sb. |
41. | Po ukončení nouzového stavu byla regulace problematiky překračování hranic v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2 přesunuta do ochranných opatření vydávaných odpůrcem podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. |
42. | V režimu § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví byla postupně vydána následující ochranná opatření: a. | Napadené ochranné opatření, vydané dne 15. 5. 2020 pod čj. MZDR 20599/2020-1/MIN/KAN; | b. | Ochranné opatření ze dne 25. 5. 2020 pod čj. MZDR 20599/2020-3/MIN/KAN, kterým bylo Napadené ochranné opatření zrušeno ke dni vydání tohoto opatření, tedy ke dni 25. 5. 2020; | c. | Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020, čj. MZDR 20588/2020-4/MIN/KAN kterým bylo zrušeno Ochranné opatření ze dne 25. 5. 2020; | d. | ochranné opatření ze dne 2. 6. 2020, čj. MZDR 20599/2020-5/MIN/KAN (dále jen „Ochranné opatření ze dne 2. 6. 2020“) upravující režim na hranicích s účinností od 15. 6. 2020, kterým bylo s účinností ode dne 15. 6. 2020 od 00:00 hod. zrušeno Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020; | e. | ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020, čj. MZDR 20599/2020-6/MIN/KAN (dále jen „Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020“), kterým byl upraven režim na hranicích pro období od 4. 6. 2020 od 00:00 hod. do dne 14. 6. 2020 do 23:59 hod, a kterým bylo Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020 zrušeno již s účinností od 4. 6. 2020; | f. | ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020, čj. MZDR 20599/2020-7/MIN/KAN (dále jen „Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020“), kterým byl upraven režim na hranicích ode dne 5. 6. 2020 od 12:00 hod. do dne 14. 6. 2020 do 23:59 hod a kterým bylo s účinností od ode dne 5. 6. 2020 od 12:00 hod. zrušeno Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020; | g. | ochranné opatření ze dne 12. 6. 2020, čj. MZDR 20599/2020-8/MIN/KAN, dále jen „Ochranné opatření ze dne 2. 6. 2020“) upravující režim na hranicích s účinností od 15. 6. 2020, kterým bylo s účinností ode dne 15. 6. 2020 zrušeno Ochranné opatření ze dne 2. 6. 2020. |
|
C) Důvody pro nepřipuštění zm ěny ná vrhu (podá ní navrhovatelky ze dne 31. 5. 2020 a 4. 6. 2020)
43. | Podle § 64 soudního řádu správního nestanoví-li tento zákon jinak, použijí se pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně ustanovení prvé a třetí části občanského soudního řádu. |
44. | Podle § 95 odst. 1 občanského soudního řádu žalobce (navrhovatel) může za řízení se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení. |
45. | Podle § 95 odst. 2 občanského soudního řádu soud nepřipustí změnu návrhu, jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. |
46. | Navrhovatelka se návrhem ze dne 19. 5. 2020 domáhala zrušení v té době platného a účinného Napadeného ochranného opatření odpůrce. V průběhu řízení před soudem však bylo toto opatření odpůrcem zrušeno a nahrazeno jinými opatřeními s obdobným obsahem, jak vyplývá ze shrnutí uvedeného výše v bodě 42 tohoto usnesení. Podáním ze dne 31. 5. 2020 navrhovatelka změnila svůj návrh tak, že navrhla zrušení Ochranného opatření ze dne 26. 5. 2020, tedy opatření, jež bylo platné a účinné v době podání prvního návrhu na povolení změny návrhu. Podáním ze dne 4. 6. 2020 pak navrhovatelka navrhla změnu návrhu tak, že se podaným návrhem nově domáhá zrušení nového Ochranného opatření ze dne 3. 6. 2020, tedy opatření, jež bylo platné a účinné v době podání druhého návrhu na povolení změny návrhu a jež mělo být účinné do 14. 6. 2020. Podáním ze dne 9. 6. 2020 navrhla změnu návrhu tak, že se podaným návrhem nově domáhá zrušení Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020, tedy opatření, jež bylo platné a účinné v době podání třetího návrhu na povolení změny návrhu a jež mělo být účinné do 14. 6. 2020. Podáním ze dne 14. 6. 2020 konečně navrhla změnu návrhu tak, že se podaným návrhem domáhá zrušení Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020, tedy opatření, jež je účinné od 15. 6. 2020. |
47. | Oba účastníci jsou si vědomi skutečnosti, že podle praxe správních soudů je v případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ]. |
48. | Soud v tomto směru poukazuje na závěry vyslovené v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010 - 98, podle nichž „přestože tedy v době podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy byla splněna podmínka řízení spočívající v existenci jeho předmětu, předmět řízení v jeho průběhu odpadl. Nejvyšší správní soud přitom nemůže zrušit napadené opatření obecné povahy, které v mezidobí přijetím ZÚR Středočeského kraje (zaniklo – doplněno soudem) ze zákona. Zároveň zákon neumožňuje soudu, aby o takovém opatření obecné povahy rozhodl deklaratorně v tom smyslu, zda jeho napadená část byla v souladu se zákonem“. Obdobně lze poukázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, čj. 8 Ao 8/2011 - 129, v němž soud uvedl, že „navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy v době jeho formální existence a platnosti. Před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ovšem bylo napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno v jiném, shora vymezeném, řízení. Na základě této skutečnost tedy odpadl předmět řízení o tomto návrhu“. |
49. | Soudní řád správní tedy neumožňuje projednání návrhu na zrušení již zrušeného opatření obecné povahy. Podmínkou řízení je existence napadeného aktu, byť nikoliv trvání jeho účinků (pokud účinky opatření obecné povahy vyprší, ať už proto, že jsou časově omezeny, nebo proto, že je opatření fakticky nahrazeno jiným aktem, jeho přezkumu v řízení podle § 101a s. ř. s. nic nebrání; opatření totiž i nadále existuje, a lze je tedy zrušit, a to i se zpětnou účinností, jak plyne např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017, čj. 3 As 157/2016 - 63, č. 3610/2017 Sb. NSS). V případě jeho zrušení nedostatek této podmínky nelze v rámci řízení podle § 101a s. ř. s. odstranit (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010 - 98). I kdyby tato podmínka řízení neexistovala, neposkytovaly by právní předpisy žádný způsob, jak o návrhu na zrušení již zrušeného opatření obecné povahy rozhodnout. Zrušit již zrušené opatření obecné povahy pojmově nelze. Jak dále výslovně uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, bodu 71, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy soud nemůže ani deklarovat nezákonnost napadených opatření obecné povahy. |
50. | Uvedené závěry byly potvrzeny rovněž v rozhodnutích správních soudů vydaných ve vztahu k jiným mimořádným opatřením přijatým v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020 - 44, bod 44, či rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020 - 111, body 99 - 104, a ze dne 7. 5. 2020, čj. 10 A 35/2020 - 264, body 26 a 32). |
51. | V souladu s dříve uvedeným tedy platí, že pokud bylo návrhem napadené opatření obecné povahy zrušeno k tomu příslušným orgánem, nelze návrh na jeho zrušení v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. pro nedostatek podmínek řízení meritorně projednat. |
52. | Jak však uvedl Nejvyšší správní soud ve shora připomínaném recentním rozsudku týkajícím se jiných mimořádných opatření přijatých v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, je „zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně uvedeném případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané opatření obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020 - 44). Nejvyšší správní soud přitom v naposledy označeném rozsudku popsal v bodech 46 – 63 podrobně důvody, pro které uzavřel, že v případě, kdy není návrhem napadené opatření obecné povahy zrušeno bez náhrady, nýbrž je nahrazeno jiným opatřením obecné povahy upravujícím stejný okruh problematiky, nadto, navzdory případným dílčím formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě shodným způsobem, přičemž nové opatření vyvolává v zásadě shodný zásah do veřejných subjektivních práv dotčených osob a je vydáno v rychlém časovém sledu, je třeba i přes některá specifika řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. připustit s přiměřeným použitím ustanovení o. s. ř. změnu takového návrhu. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku uzavřel, že „z výše uvedeného je zřejmé, že první mimořádné opatření odpůrce bylo nahrazeno obsahově obdobným druhým opatřením, a to v časovém intervalu, který reálně bránil možnosti soudního přezkumu prvního opatření. Nepřipuštění změny původního návrhu stěžovatelů a jeho odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci napadeného prvního mimořádného opatření představuje za této situace porušení práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu práv stěžovatelů ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny…“. |
53. | Shodný závěr připouštějící za určitých okolností změnu podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. pak plyne rovněž z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020 - 111. Osmnáctý senát se přitom se závěry vyslovenými čtrnáctým senátem zdejšího soudu v bodech 73 – 97 uvedeného rozsudku zcela ztotožňuje, neshledává důvodu se od nich jakkoli odchylovat a pro větší stručnost na ně na tomto místě v plném rozsahu odkazuje. |
54. | Soud neměl pochybnosti o tom, že pokud by Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020, resp. Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020, proti nimž navrhovatelka svými změnami návrhu brojila, bylo ke dni rozhodování soudu platné a účinné, resp. pokud by nebylo zrušeno (srov. rovněž bod 98 rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020 - 111), bylo by na místě změnu návrhu dle podání navrhovatelky ze dne 31. 5. 2020, resp. dle podání navrhovatelky ze dne 4. 6. 2020 připustit, neboť pro připuštění takové změny by byly dány faktické důvody odpovídající těm, které byly zohledněny Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020 - 44. Z porovnání původně Napadeného ochranného opatření, Ochranného opatření ze dne 26. 5. 2020 a Ochranného opatření ze dne 3. 6. 2020 je zřejmé, že dosavadní argumentace navrhovatelky nebyla ke dni podání ze dne 31. 5. 2020, resp. ke dni učinění podání ze dne 4. 6. 2020 vydáním nových opatření popřena. Naopak veškerá její původní argumentace zůstala platná i pro posouzení později vydaných ochranných opatření. Nová ochranná opatření zasahovala do základních práv a svobod navrhovatelky v obdobné míře a restrikce základních práv navrhovatelky tedy ani vydáním Ochranného opatření ze dne 26. 5. 2020, resp. vydáním Ochranného opatření ze dne 3. 6. 2020 nedoznala zásadních změn. Za této situace by tedy byly z pohledu soudu (za shora uvedených podmínek) zcela jistě dány důvody pro připuštění povolení změny návrhu v souladu s podáními navrhovatelky ze dne 31. 5. 2020, resp. ze dne 4. 6. 2020. |
55. | Soud nicméně nemohl v souladu s výše popsaným východisky uvedeným procesním návrhům vyhovět za situace, kdy uvedená ochranná opatření, jejichž zrušení se navrhovatelka ve svých podáních ze dne 31. 5. 2020 a 4. 6. 2020 domáhala, nebylo ke dni rozhodování soudu platné a účinné, resp. kdy tato ochranná opatření (včetně těch, jejichž zrušení se navrhovatelka domáhala podáními ze dne 31. 5. 2020 a ze dne 4. 6. 2020), byla ke dni rozhodování soudu odpůrcem zrušena, aniž by přitom byla nahrazena novými obsahově obdobnými ochrannými opatřeními, jež by v právní sféře navrhovatelky vyvolávala srovnatelné účinky (srov. dále). |
56. | Soud nemohl v tomto směru přehlédnout, že Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020, jehož zrušení se navrhovatelka domáhala svým návrhem ve znění změny návrhu ze dne 31. 5. 2020, bylo v souladu s dříve uvedeným nejprve zrušeno s účinností od 15. 6. 2020 Ochranným opatřením ze dne 2. 6. 2020 a posléze bylo zrušeno s účinností od 4. 6. 2020 Ochranným opatřením ze dne 3. 6. 2020. |
57. | Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020, jehož zrušení se navrhovatelka domáhala svým návrhem ve znění změny návrhu ze dne 4. 6. 2020, pak bylo v souladu s dříve uvedeným zrušeno s účinky od 5. 6. 2020 od 12:00 Ochranným opatřením ze dne 5. 6. 2020. |
58. | Soud přitom pro úplnost podotýká, že Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020 vyvolalo účinky zrušení Ochranného opatření ze dne 26. 5. 2020, přestože bylo následně s účinky ex nunc, resp. s účinky od 5. 6. 2020 od 12:00 hodin zrušeno vydáním Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020. |
59. | Ke dni rozhodování soudu tak již Ochranné opatření ze dne 15. 5. 2020, Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020, ani Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020 právně neexistovala, neboť všechna tato ochranná opatření byla v mezidobí zrušena. |
60. | Za této situace tak soud nemohl s přihlédnutím ke shora popsaným judikatorním východiskům k podmínkám řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. vyhovět návrhům na připuštění změny návrhu obsaženým v podáních navrhovatelky ze dne 31. 5. 2020 a ze dne 4. 6. 2020, neboť Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020 a Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020, proti nimž navrhovatelka svými změnami návrhu brojila, byla ke dni rozhodování soudu k tomu příslušným orgánem zrušena a nevyvolávala právní účinky. |
61. | Se zřetelem k uvedenému tedy soudu nezbylo než uzavřít, že ač by v teoretické rovině byly dány důvody pro povolení změny návrhu v souladu s podáními navrhovatelky ze dne 31. 5. 2020, resp. ze dne 4. 6. 2020, soud těmto návrhům nemohl vyhovět, protože ke dni rozhodování soudu byla všechny navrhovatelkou označená ochranná opatření odpůrcem zrušena. |
62. | Soud nad rámec uvedeného podotýká, že se zřetelem k nutnosti umožnit odpůrci vyjádření k obsahu podání navrhovatelky ze dne 31. 5. 2020 nebylo možno zajistit, aby soud o připuštění změny návrhu a o samotném takto upraveném návrhu rozhodl již před vydáním dalších ochranných opatření, kterými odpůrce Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020 zrušil. Takový postup by totiž nepřípustným způsobem odhlížel od toho, že v souladu s principem rovnosti zbraní je třeba odpůrci zajistit právo vyjádřit se k obsahu podání, kterým se navrhovatelka domáhala připuštění změny jejího původního návrhu, a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. |
63. | Přitom platí, že dříve než mohl o tomto procesním návrhu (po obstarání procesního vyjádření odpůrce, tj. nejdříve dne 4. 6. 2020) rozhodnout, soud zjistil, že Ochranné opatření ze dne 26. 5. 2020 bylo Ochranným opatřením ze dne 3. 6. 2020 s účinky od 4. 6. 2020 zrušeno, na což sama navrhovatelka soud posléze v podání ze dne 4. 6. 2020 upozornila. |
64. | Ani o procesním návrhu navrhovatelky ze dne 4. 6. 2020 přitom nebylo možno formálně rozhodnout předtím, než by soud umožnil odpůrci se k obsahu tohoto podání vyjádřit. Jak bylo naznačeno výše, dříve než soud mohl o tomto procesním návrhu rozhodnout, zjistil již dne 5. 6. 2020, že Ochranné opatření ze dne 3. 6. 2020 bylo zrušeno s účinností od 5. 6. 2020 od 12:00 Ochranným opatřením ze dne 5. 6. 2020, a proto v reakci na uvedené zjištění umožnil oběma účastníkům se k těmto otázkám před vydáním rozhodnutí vyjádřit (srov. k tomu přípisy soudu ze dne 8. 6. 2020). |
65. | Soud podotýká, že v posuzované věci nespatřoval v postupu odpůrce úmysl vyhnout se prostřednictvím zvoleného systému postupného rušení dříve vydaných ochranných opatření a vydávání nových ochranných opatření soudnímu přezkumu. Je třeba zdůraznit, že pokud by soud takovou skutkovou okolnost zjistil, odpovídajícím procesním způsobem by reagoval. V souvislosti s vydáváním ochranných opatření upravujících problematiku překračování hranic v režimu § 68 odst. 1 zákona o ochraně zdraví v období od 15. 5. 2020, resp. od 25. 5. 2020, však soud žádné takové okolnosti neidentifikoval. Z pohledu soudu odpůrce při vydávání následných ochranných opatření průběžně reagoval na aktuální vývoj a postupné uvolňování režimu se zřetelem k měnícím se podmínkám, přičemž nikoli nevýznamným faktorem podle všeho byl vývoj v přístupu příslušných orgánů jiných, především pak sousedních států k obdobným otázkám. Soud je proto přesvědčen, že v posuzovaném případě nemohlo dojít v důsledku shora popsaného postupu k nepřípustnému odnětí práva navrhovatelky na přístup soudu v rozporu s obecnými zásadami spravedlnosti (zvláště pak tehdy, kdy soud z dále rozvedených důvodů obecně připustil změnu návrhu v souladu s obsahem podání navrhovatelky ze dne 9. 6. 2020 a ze dne 14. 6. 2020). |
66. | Soud přitom pro úplnost uvádí, že v době rozhodování soudu nebylo platné a účinné ani jiné, další ochranné opatření, kterým by odpůrce v režimu § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví nadále v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2 reguloval problematiku překračování hranic pendlery do Spolkové republiky Německo. Ke dni rozhodnutí soudu je totiž s účinností od 15. 6. 2020 uvedená problematika regulována toliko Ochranným opatřením ze dne 12. 6. 2020, které však není způsobilé navrhovatelku na jejích právech v návrhu popsaným způsobem zasáhnout, neboť navrhovatelce se zřetelem k dikci bodu I.3 písm. e), bodu II a bodu III.4 neukládá právní povinnosti, proti nimž se navrhovatelka v původním návrhu vymezovala. I proto soud neuvažoval o tom, že by navrhovatelce bylo třeba poskytnout možnost změnit návrh jiným způsobem, než způsobem vyplývajícím z jejích podání ze dne 9. 6. 2020 a 14. 6. 2020. |
67. | Soud zároveň zvažoval, zda je na místě v takové situaci, jaká nastala v nyní posuzovaném případě, umožnit navrhovatelce domáhat se ochrany svých práv prostřednictvím jiného návrhového typu, a to žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s., a to při vědomí toho, že tento žalobní typ je subsidiární vůči všem ostatním návrhům, které lze podat ve správním soudnictví, a slouží tedy jako určitá pojistka pro případ, kdy je někdo dotčen na svých veřejných subjektivních právech postupem správního orgánu, ale nemá k dispozici žádný jiný procesní nástroj k účinné ochraně svých práv (v podrobnostech soud poukazuje na závěry vyslovené v rozsudku desátého senátu zdejšího soudu ze dne 7. 5. 2020, čj. 10 A 35/2020 - 264, včetně v něm odkazovaných judikatorních východisek). Rovněž osmnáctý senát zdejšího soudu se kloní k závěru, že nelze a priori vyloučit přípustnost takové změny návrhu, zvláště pak v případech, nebyla-li by adresátu veřejné moci k dispozici jiná procesní alternativa, jak se ochrany svých veřejných subjektivních práv domoci. |
68. | Soud však v tomto ohledu nemohl ponechat bez povšimnutí závěry vyslovené (po vydání uvedeného rozsudku desátého senátu zdejšího soudu) v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2020, čj. 5 As 138/2020 - 80, v nichž Nejvyšší správní soud korigoval úvahu vyslovenou v usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2020, čj. 10 A 50/2020 - 25, kdy podle desátého senátu zdejšího soudu je obecně možné návrh na zrušení opatření obecné povahy, které bylo v průběhu řízení před soudem zrušeno, změnit na deklaratorní zásahovou žalobu, jíž se žalobce domáhá určení, že vydání již zrušeného opatření obecné povahy bylo nezákonným zásahem správního orgánu. |
69. | Nejvyšší správní soud v označeném rozsudku jednoznačně uzavřel, že „jakkoliv je totiž žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. subsidiárním žalobním typem, v jehož rámci se lze domáhat ochrany před tvrzeným zkrácením na právech jiným aktem správního orgánu, než je rozhodnutí, rozhodně nemá sloužit k nahrazení ostatních typů žalob, resp. návrhů stanovených soudním řádem správním v okamžiku, kdy je napadený akt zrušen, resp. přestane existovat. V nálezu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, Ústavní soud aproboval závěr vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, č. j. 3 As 121/2017 – 51, byť některé výroky tohoto rozsudku zároveň zrušil (avšak z jiných důvodů), že opatření obecné povahy nemůže být zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. a že proti jeho vydání či jeho důsledkům se nelze bránit zásahovou žalobou. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „Správní soud může výrokem rozsudku určit nezákonnost jen u zásahu (§ 87 odst. 2 s. ř. s.), případně zakázat správnímu orgánu, aby pokračoval v porušování žalobcova práva, a přikázat obnovit stav před zásahem, je-li to možné. Nezákonnost nemůže výrokem rozsudku určit u rozhodnutí správního orgánu, jelikož rozhodnutí v případě důvodnosti žaloby ruší (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), vyslovuje jeho nicotnost (§ 76 odst. 2 s. ř. s.), případně moderuje trest za správní delikt (přestupek). Ani u opatření obecné povahy nemůže soud ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost, ale v případě důvodnosti návrhu opatření obecné povahy nebo jeho část ruší dnem, který v rozsudku určí (§ 101d odst. 2 s. ř. s.). Výrokem rozsudku správní soud nemůže určovat nezákonnost ani u žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu, kde v případě důvodnosti žaloby ukládá správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení ve lhůtě, kterou stanoví (§ 81 odst. 2 s. ř. s.). Lze tedy shrnout, že správní soud může ve výroku rozsudku určit nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, nečinnosti či opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný podklad, který ke své činnosti potřebuje dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.“ Na těchto závěrech nemůže nic změnit ani zrušení opatření obecné povahy v průběhu soudního řízení, byť má taková skutečnost za následek, že v řízení o návrhu nadále směřujícímu proti tomuto již neexistujícímu aktu nelze pokračovat. Pokud by správní soudy považovaly vydání opatření obecné povahy od okamžiku jeho zrušení či obdobně původní nečinnost správního orgánu při vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (§ 79 odst. 1 s. ř. s.) od okamžiku, kdy tato nečinnost byla ukončena a příslušné rozhodnutí nebo osvědčení bylo vydáno, za nezákonný zásah a přisvojovaly by si oprávnění deklarovat nezákonnost takového „zásahu“, obcházely by tím zmiňovaný nedostatek pravomoci k takovému deklaratornímu rozhodnutí, jak o něm hovoří v citovaném nálezu Ústavní soud“. |
70. | Z uvedených závěrů je zjevné, že Nejvyšší správní soud připuštění takové uvažované změny návrhu vylučuje. |
71. | Soud tak za této situace s přihlédnutím k citovaným závěrům pátého senátu Nejvyššího správního soudu nepřistoupil k tomu, aby navrhovatelku ex officio vyzýval ke změně návrhu na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Považoval přitom v tomto ohledu za významné, že navrhovatelce ničeho nebrání, aby takovou zásahovou žalobu, kterou by se případně proti důsledkům vydání Napadeného ochranného opatření, resp. důsledkům později vydaných a posléze zrušených opatření obecné povahy, cítí-li se jimi být přímo zkrácena na svých právech, podala i po rozhodnutí soudu v této věci; navrhovatelce v tomto směru nadále běží (subjektivní) lhůta pro podání takové případné žaloby a není jí tak podle přesvědčení Městského soudu v Praze v rozporu se zásadou zákazu denegatio iustitiae nepřípustně odjímáno právo na přístup soudu. |
D) Důvody pro připuštění zm ěny ná vrhu (podá ní navrhovatelky ze dne 9. 6. 2020 a ze dne 14. 6. 2020)
72. | Soud však musel z dále popsaných důvodů připustit změnu návrhu v souladu s obsahem podání navrhovatelky ze dne 9. 6. 2020 a podání ze dne 14. 6. 2020. |
73. | Jak bylo připomenuto výše, navrhovatelka v uvedených podáních s poukazem na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2020, sp. zn. 5 As 138/2020 navrhla změnu návrhu tak, aby bylo namísto zrušených opatření, které již soud podle stávající judikatury zrušit nemůže, zrušeno Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020, resp. Ochranné opatření ze dne 12. 6. 2020, přičemž namítala, že i tato ochranná opatření stále významným způsobem zasahují do práv navrhovatelky, jež jako přeshraniční pracovník prakticky každodenně překračuje hranice mezi ČR a Německem. |
74. | Soud podotýká, že Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020 bylo rovněž vydáno v režimu § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví a je jej třeba v souladu se závěry vyloženými výše v bodech 32 – 35 považovat za opatření obecné povahy, proti němuž je obecně možné brojit návrhem podle § 101a odst. 1 s. ř. s. |
75. | Předmětné ochranné opatření bylo vydáno dne 5. 6. 2020, přičemž s účinností ode dne 5. 6. 2020 od 12:00 hod. do dne 14. 6. 2020 do 23:59 hod. regulovalo problematiku překračování hranic k ochraně před zavlečením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS- CoV-2. Ochranné opatření nabylo platnosti dnem jeho vydání. Jak bylo naznačeno výše, s účinností od 15. 6. 2020 je předmětná problematika nadále regulována toliko Ochranným opatřením ze dne 12. 6. 2020. |
76. | Obdobně i Ochranné opatření ze dne 12. 6. 2020 bylo vydáno v režimu § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví a i toto je třeba v souladu s výše vyloženými závěry považovat za opatření obecné povahy, proti němuž je obecně možné brojit návrhem podle § 101a odst. 1 s. ř. s. |
77. | Naposledy uvedené ochranné opatření bylo vydáno dne 12. 6. 2020, přičemž s účinností ode dne 15. 6. 2020 reguluje problematiku překračování hranic k ochraně před zavlečením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2. Ochranné opatření nabylo platnosti dnem jeho vydání. S účinností od 15. 6. 2020 je tedy předmětná problematika nadále regulována toliko Ochranným opatřením ze dne 12. 6. 2020. |
78. | Soud výše v části V.C) tohoto usnesení detailně vyložil zákonná a především navazující judikatorní východiska k problematice podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. S poukazem na shora uvedené na tomto místě již jen stručněji shrnuje, že soudní řád správní neumožňuje projednání návrhu na zrušení již zrušeného opatření obecné povahy, neboť v takovém případě je pro jeho zrušení dán nedostatek podmínky řízení, jenž nelze v rámci řízení podle § 101a s. ř. s. odstranit, přičemž nadto není k dispozici žádný způsob, jak o návrhu na zrušení již zrušeného opatření obecné povahy rozhodnout (podle shora označené judikatury Ústavního soudu přitom není možno v tomto řízení toliko deklarovat nezákonnost vydaného opatření obecné povahy). |
79. | Soud však výše vyložil, že podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. není trvání účinků opatření obecné povahy. Soud je v tomto ohledu v souladu se závěry vyslovenými čtrnáctým a desátým senátem zdejšího soudu (rozsudky ze dne 23. 4. 2020, čj. 14 A 41/2020 - 111, a ze dne 7. 5. 2020, čj. 10 A 35/2020 - 264) přesvědčen, že v případě, kdy účinky opatření obecné povahy vyprší, neboť jsou časově omezeny, aniž je takové opatření obecné povahy formálně zrušeno, jeho přezkumu v řízení podle § 101a s. ř. s. nic nebrání, když takové opatření i nadále existuje a lze je proto i zrušit, a to i se zpětnou účinností v souladu se závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017, čj. 3 As 157/2016 - 63, č. 3610/2017 Sb. NSS |
80. | Soud v tomto ohledu podpůrně poukazuje na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2013, čj. 8 Ao 3/2011 - 252, který řešil otázku, zda přezkoumat opatření obecné povahy, které samo o sobě mělo omezenou účinnost (platnost návštěvního řádu), jež byla prodloužena, přičemž z faktických důvodů (roční období) byla věcná regulace neaplikovatelná. Napadené opatření obecné povahy řešilo otázku splouvání řeky pouze v určitém období, ale soud rozhodoval o návrhu v době, kdy už bylo po tomto období, ačkoliv účinnost napadeného opatření ještě nebyla ukončena. Nejvyšší správní soud přitom v bodu 69 tohoto rozhodnutí výslovně konstatoval: „zdejší soud nemohl přisvědčit návrhu odpůrkyně, aby bylo řízení zastaveno „pro věcnou zbytečnost“. Odpůrkyně svůj návrh zdůvodnila tím, že OOP č. 1/2012 se netýká splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský most – most u Pěkné, tedy napadené části OOP č. 1/2011. Přestože lze v tomto ohledu s odpůrkyní souhlasit [splouvání bylo a je umožněno v daném úseku pouze v období od 1. 5. do 31. 10., a tedy se neuskutečňuje během období, po které byla prodloužena účinnost předmětného OOP (od 1. 1. 2013 do 30. 4. 2013)], soud neshledal, že by tato skutečnost způsobila odpadnutí předmětu řízení. Účinnost byla prodloužena ve vztahu k OOP č. 1/2011 jako celku. Byť si je soud vědom, že jeho rozhodnutí bude za souča sné situa ce zřejm ě pouze a ka dem ické, nem ohl navrhovateli z tohoto důvodu odepřít prá vo na věcný přezkum jeho ná vrhu“ (pozn. zvýraznění doplněno). |
81. | Se zřetelem k výše vyloženým důvodům tak soud v souladu s § 64 s. ř. s. ve spojení s § 95 o. s. ř. návrhu navrhovatelky na změnu návrhu obsaženému v jejím podání ze dne 9. 6. 2020 vyhověl. Učinil tak i při vědomí toho, že ani tento návrh nemohl pro zjevný nedostatek aktivní věcné legitimace navrhovatelky věcně projednat (srov. dále). |
82. | Obdobně pak soud vyhověl (a to i při vědomí shodné překážky meritorního posouzení) rovněž návrhu navrhovatelky na změnu návrhu obsaženému v jejím podání ze dne 14. 6. 2020, který v daném směru z materiálního pohledu (s cílem zajistit navrhovatelce maximální možnou ochranu jejího procesního postavení) jako podání, kterým se domáhá, aby soud vedle Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 přezkoumal rovněž zákonnost Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020. Jak bylo popsáno výše, obě ochranná opatření se do časové působnosti nepřekrývají – zatímco Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020 regulovalo předmětné právní vztahy do 14. 6. 2020 (a zůstalo formálně nezrušeno i po 15. 6. 2020), Ochranné opatření ze dne 12. 6. 2020 reguluje danou problematiku s účinností od 15. 6. 2020. Soud tedy, aplikujíce s přihlédnutím k § 64 s. ř. s. přiměřeně ustanovení § 95 o. s. ř. změnu návrhu tak, že rozhodoval o návrzích navrhovatelky na zrušení Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 i Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020. |
E) Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020 a Ochra nné opa tření ze dne 12. 6. 2020 – zjevný nedosta tek a ktivní věcné leg itim a ce navrhovatelky
83. | Soud tedy se zřetelem k připuštění změny návrhu z důvodů popsaných podrobněji v části V.D. tohoto rozsudku dále posuzoval, zda bylo možno přistoupit k meritornímu posouzení návrhu na zrušení Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 a Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020. Soud se přitom v první řadě zaměřil na posouzení otázky, zda mohla být navrhovatelka předmětnými ochrannými opatřeními vůbec jí tvrzeným způsobem dotčena na svých právech. |
84. | Soud připomíná, že podle ustálené rozhodovací praxe platí, že pokud soud nepovažuje navrhovatele za procesně legitimovaného, tj. z návrhu není vůbec zřejmé, jak se opatření obecné povahy mohlo dotknout navrhovatele na jeho hmotných právech, a taková vada není odstraněna ani k výzvě soudu, musí soud návrh usnesením odmítnout jako podaný osobou zjevně neoprávněnou podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120). V případě, že navrhovatel podle soudu není věcně legitimován, tj. navzdory svému tvrzení nemohl být ve skutečnosti napadeným opatřením na svých hmotných právech nijak dotčen, pak soud zpravidla návrh věcně projedná a zamítne. Platí však, že pokud je nedostatek věcné legitimace zcela zjevný a tvrzení o zásahu do navrhovatelových hmotných práv je na první pohled nedůvodné, může soud návrh usnesením odmítnout. |
85. | Nejvyšší správní soud v tomto směru v rozsudku ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 As 126/2016 - 38 shrnul, že „ve své judikatuře rozlišuje aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu, a aktivní věcnou legitimaci, jejíž zkoumání je pravidelně součástí posouzení důvodnosti návrhu (srov. rozsudek ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 218/2014 - 77, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS). Ve vztahu k aktivní procesní legitimaci se má za to, že „[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Podmínkou aktivní procesní legitimace není podání námitek či připomínek navrhovatelem v průběhu přípravy napadeného opatření obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS). Podle konstantní judikatury je pak postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, vyhrazen pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samého. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004-59). Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se pak zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením zkrácen. Navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena a těmto tvrzením musí soud následně přisvědčit. Tyto závěry jsou alfou a omegou posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14). Věcná legitimace chybí nejen tehdy, jsou-li konkrétní tvrzení navrhovatele nedůvodná, ale i v případech, kdy mezi namítaným porušením procesních předpisů při vydání opatření obecné povahy a dotčením na subjektivních hmotných právech navrhovatele nelze nalézt žádnou souvislost“. |
86. | V nyní posuzovaném případě navrhovatelka ve svém podání ze dne 9. 6. 2020 tvrdila, že znovu reaguje na postup odpůrce a navrhuje změnu návrhu tak, aby bylo namísto zrušených opatření, které již soud podle stávající judikatury zrušit nemůže, zrušeno aktuálně platné Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020, neboť i toto ochranné opatření dle ní stále významným způsobem zasahuje do práv navrhovatelky, jež jako přeshraniční pracovník prakticky každodenně překračuje hranice mezi ČR a Německem. |
87. | Navrhovatelka přitom uvedla, že podle bodu 3. tohoto opatření se ukládá „všem občanům České republiky a cizincům s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, kteří při vstupu na území České republiky nepředloží lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III./1., bezprostředně po vstupu na území České republiky oznámit tuto skutečnost, a to telefonicky nebo jiným vzdáleným přístupem, krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu to neplatí pro osoby, které odpovídajícím dokumentem doloží, že a) za účelem výkonu práce nebo vzdělávání v sousedním státě pravidelně překračují státní hranici, pokud předloží lékařské potvrzení o absolvování testu, které splňuje podmínky uvedené v bodě 9“. |
88. | Navrhovatelka byla přesvědčena, že je jí nadále ukládána povinnost obdobně, jako tomu bylo v rámci Napadeného ochranného opatření. Nadále je podle ní platná její argumentace, že opatření vůči ní působí diskriminačně, protože zatímco kdyby jezdila za prací po území ČR, nemusela by předkládat žádné potvrzení o absolvování testu na koronavirus. Z dalšího textu opatření je přitom podle navrhovatelky zřejmé, že si musí nadále test opatřovat na vlastní náklady, čímž je značným způsobem zasahováno do jejích práv. Doplnila, že i ve vztahu k Ochrannému opatření ze dne 5. 6. 2020 je relevantní argumentace k nezákonnosti Napadeného ochranného opatření, jak ji navrhovatelka rozvedla zejm. v části V., VI., VII. a VIII. původního návrhu a následně doplnila. |
89. | Soud ověřil, že Ochranné opatření ze dne 5. 6. 2020 skutečně v bodě I.3 s účinností ode dne 5. 6. 2020 od 12:00 hod. do dne 14. 6. 2020 do 23:59 hod. nařizovalo všem občanům České republiky a cizincům s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, kteří při vstupu na území České republiky nepředloží lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III./1., bezprostředně po vstupu na území České republiky oznámit tuto skutečnost, a to telefonicky nebo jiným vzdáleným přístupem, krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu. Navrhovatelka rovněž správně poukazuje na to, že uvedená povinnost neplatila podle písm. a) tohoto ustanovení pro osoby, které odpovídajícím dokumentem doloží, že „za účelem výkonu práce nebo vzdělávání v sousedním státě pravidelně překračují státní hranici, pokud předloží lékařské potvrzení o absolvování testu, které splňuje podmínky uvedené v bodě 9; toto potvrzení nemusí předkládat pracovníci ve zdravotních a sociálních službách, základních složkách integrovaného záchranného systému, nebo pracovníci subjektu kritické infrastruktury, kteří předloží nótu zastupitelského úřadu cílové země, že jde o zdravotní, sociální služby, základní složky integrovaného záchranného systému, nebo subjekt kritické infrastruktury, a že v místě výkonu práce byla přijata opatření k zabránění šíření koronaviru SARS CoV-2, zejména povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest, pokud doba vycestování nebyla delší než 14 dnů“. |
90. | Navrhovatelka však ve svém podání ze dne 9. 6. 2020 zcela odhlíží od toho, že uvedené ustanovení předpokládalo celou řadu dalších výjimek z povinnosti předkládat při vstupu na území České republiky lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III.1, resp. povinnosti notifikovat vstup na území krajské hygienické stanici, jíž bylo následně v bodě I.4 uloženo rozhodnout v takovém případě o nezbytných karanténních opatřeních. Mezi těmito výjimkami byl přitom pod bodem I. 3 písm. f) zařazen případ osob, které vstupují na území České republiky po návratu z Maďarské republiky, ze Spolkové republiky Německo, z Rakouské republiky nebo ze Slovenské republiky (přes státní hranici mezi Českou republikou a Spolkovou republikou Německo, Rakouskou republikou nebo Slovenskou republikou). |
91. | Jinak řečeno, navrhovatelkou označená povinnost předložit lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III.1, případně pro případ pendlerů připuštěné lékařské potvrzení podle bodu I.9, resp. povinnost notifikovat vstup na území ČR krajské hygienické stanici, jež mohla následně rozhodnout o karanténních opatřeních, se v souladu s ustanovením I.3 písm. f) Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 neuplatnila (mj.) v případě, kdy se občan ČR vracel z pobytu ve Spolkové republiky Německo. |
92. I z obsahu odůvodnění Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 se v tomto ohledu podává, že „vzhledem k příznivé a sta bilizova né epidem iolog ické situa ci v M a ď a rsku, v Německu, v Rakousku a na Slovensku, na rozdíl od ostatních okolních zemí, se od 5. června 2020 um ožňuje občanům Evropské unie s vydaným potvrzením o přechodném pobytu nebo s trvalým pobytem v Maďarsku, v Německu, v Rakousku nebo na Slovensku a cizincům s přiznaným postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta Maďarskem, Německem, Rakouskem nebo Slovenskem, kteří překročí státní hranici mezi Českem a Německem, Rakouskem nebo Slovenskem, vstoupit na území České republiky bez povinnosti doložit negativní výsledek testu na SARS-CoV-2.
93. | Obdobně soud ověřil, že i Ochranné opatření ze dne 12. 6. 2020, jímž odpůrce reguluje danou problematiku s účinností od 15. 6. 2020, předpokládá, že se navrhovatelkou naříkané povinnosti neuplatní v případě, kdy se občan ČR vrací z pobytu ve Spolkové republice Německo. Pokud navrhovatelka v podání ze dne 14. 6. 2020 bez dalšího dovozovala, že i nové ochranné opatření dopadá do její právní sféry podobně, jako předchozí opatření, když je stále nucena platit za testy, prokazovat se jimi apod., přičemž je stále diskriminována z toho důvodu, že je zahraničním pracovníkem a překračuje hranice, soud poukazuje na to, že navrhovatelkou akcentované povinnosti se nevztahují na občany, kteří se vrátili z pobytu pouze v členských státech Evropské unie a další státech schengenského prostoru nebo v jejich částech s nízkým rizikem a středním rizikem nákazy onemocnění COVID-19, uvedených v bodu III.4 ochranného opatření. |
94. | Přestože tedy i Ochranné opatření ze dne 12. 6. 2020 formálně v bodě I.3 nařizuje „všem občanům České republiky a cizincům s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, kteří při vstupu na území České republiky nepředloží lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III./1., bezprostředně po vstupu na území České republiky oznámit tuto skutečnost, a to telefonicky nebo jiným vzdáleným přístupem, krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu“, přičemž pod písm. a) tohoto ustanovení normuje, že „to neplatí pro osoby, které odpovídajícím dokumentem doloží, že za účelem výkonu práce nebo vzdělávání v sousedním státě pravidelně překračují státní hranici, pokud předloží lékařské potvrzení o absolvování testu, které splňuje podmínky uvedené v bodě 9; toto potvrzení nemusí předkládat pracovníci ve zdravotních a sociálních službách, základních složkách integrovaného záchranného systému, nebo pracovníci subjektu kritické infrastruktury, kteří předloží nótu zastupitelského úřadu cílové země, že jde o zdravotní, sociální služby, základní složky integrovaného záchranného systému, nebo subjekt kritické infrastruktury, a že v místě výkonu práce byla přijata opatření k zabránění šíření koronaviru SARS CoV-2, zejména povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest, pokud doba vycestování nebyla delší než 14 dnů“, navrhovatelka opět ve svém podání ze dne 14. 6. 2020 zcela odhlíží od toho, že odpůrce stanovil další výjimky, v nichž se povinnosti související s prokazováním potvrzení o absolvování testů, notifikací či karanténními opatřeními neuplatní. Soud v tomto směru poukazuje na to, že s přihlédnutím k bodu I.3 písm. e) tohoto ochranného opatření se klíčová, navrhovatelkou zpochybňovaná omezení neuplatní pro „osoby, které odpovídajícím dokumentem doloží, že jsou občané České republiky a cizinci s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky, kteří se vrátili z pobytu pouze v členských státech Evropské unie a další státech schengenské prostoru nebo v jejich částech s nízkým rizikem a středním rizikem nákazy onemocnění COVID-19, uvedených v bodu III./4“. |
95. | I v tomto případě je přitom v odůvodnění předmětného ochranného opatření uvedeno, že „vzhledem k příznivé a stabilizované epidemiologické situaci v mnoha členských státech Evropské unie se od 15. června 2020 umožňuje občanům států Evropské unie s vydaným potvrzením o přechodném pobytu nebo s trvalým pobytem ve vyjmenovaných členských státech Evropské unie a cizincům s přiznaným postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta ve vyjmenovaných členských státech Evropské unie s nízkým rizikem nákazy onemocněním COVID-19, vstoupit na území České republiky bez povinnosti doložit negativní výsledek testu na SARS-CoV-2. Obdobně se pak umožňuje občanům České republiky, občanům Evropské unie s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky a cizincům s přiznaným postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta Českou republikou, kteří se vrátili z pobytu ve vyjmenovaných členských státech Evropské unie s nízkým nebo středním rizikem nákazy onemocněním COVID-19, také vstoupit na území České republiky bez povinnosti doložit negativní výsledek testu na SARS-CoV-2, resp. bez povinnosti karantény“. |
96. | Se zřetelem k dikci bodu I.3 písm. e), bodu II a bodu III.4 ve spojení se Sdělením Ministerstva zdravotnictví, kterým se vydává seznam členských států Evropské unie nebo jejich částí a dalších států schengenského prostoru nebo jejich částí s nízkým rizikem a se středním rizikem nákazy onemocnění COVID-19 ze dne 12. 6. 2020, čj. MZDR 20599/2020-9/MIN/KAN (dále jen „Sdělení ze dne 12. 6. 2020“), je přitom na první pohled zjevné, že ani Ochranným opatřením ze dne 12. 6. 2020 nejsou navrhovatelce ukládány právní povinnosti, proti nimž se v původním návrhu a v dalších podáních vymezovala. |
97. | Z obsahu návrhu i podání navrhovatelky ze dne 9. 6. 2020, resp. ze dne 14. 6. 2020 je zjevné, že se navrhovatelka cítila být ochrannými opatřeními dotčena na svých právech a diskriminována právě uložením povinnosti prokazovat se lékařským potvrzením o absolvování testů, resp. povinností notifikovat vstup na území krajské hygienické stanici a s tím související povinností podrobit se karanténním opatřením (případně dříve rovněž navrhovatelkou namítanou povinností zdržovat se značnou dobu na území jiného státu a povinností častého opakování lékařských vyšetření; v tomto ohledu však navrhovatelka odhlížela od toho, že již Napadené ochranné opatření se v tomto směru zásadním způsobem regulativně odlišovalo od dřívějších opatření týkajících se omezení při překračování hranic vydávaných v souvislosti s epidemií viru SARS-CoV-2). Ostatně už v návrhu fakticky vymezovala rozsah přezkumu tím, že pendleři jsou ze strany ČR podle jejího přesvědčení diskriminováni, a to s ohledem na likvidační systém karantény a povinnost setrvávat po značnou dobu na území cizího státu, resp. povinnost prokazovat se testem na koronavirus, přičemž poukazovala na to, že zatímco jí je v části II. Napadeného ochranného opatření zakázán volný pohyb na území ČR, jiné osoby, které vykonávají stejné povolání jako ona, se volně pohybovat mohou. |
98. | Navrhovatelka však v podáních ze dne 9. 6. 2020 a 14. 6. 2020 zcela odhlédla od toho, že klíčové ustanovení I.3 obou ochranných opatření v souladu s výše uvedeným předpokládá celou řadu dalších výjimek z povinnosti předkládat při vstupu na území České republiky lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III.1, resp. povinnosti notifikovat vstup na území krajské hygienické stanici a související povinnosti podrobit se karanténním opatřením. Jak soud upozornil shora, výjimka týkající se pendlerů, která obecný režim zmírňuje, avšak stále počítá s dokládáním potvrzení o absolvování testu splňujícího požadavky dle bodu I.9 Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 a Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020, není výjimkou jedinou. |
99. | Krom uvedené výjimky výslovně dopadající na pendlery je třeba počítat rovněž s výjimkou upravenou pod bodem I. 3 písm. f) Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020, jež dopadala na všechny občany České republiky (tedy i na pendlery), kteří vstupovali na území České republiky po návratu z Maďarské republiky, ze Spolkové republiky Německo, z Rakouské republiky nebo ze Slovenské republiky (přes státní hranici mezi Českou republikou a Spolkovou republikou Německo, Rakouskou republikou nebo Slovenskou republikou). Z ustanovení I.3, I.4 a I.5 je dle přesvědčení soudu zjevné, že Ochranným opatřením ze dne 5. 6. 2020 již navrhovatelce jí zpochybňovaná omezení fakticky uložena nebyla, neboť na ni se zřetelem k jejím skutkovým tvrzením, jimiž doprovodila jí předestřené závěry ke své procesní a věcné legitimaci, dopadala výjimka upravená v bodu I.3 písm. f) předmětného ochranného opatření. |
100. | Obdobně v případě Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020 navrhovatelka ve svém podání ze dne 14. 6. 2020 zcela odhlédla od toho, že jí v důsledku úpravy obsažené v bodě I.3 písm. e), bodě II a bodě III.4 ve spojení s obsahem Sdělení ze dne 12. 6. 2020 nejsou uložena naříkaná omezení, neboť i v případě tohoto, dosud účinného ochranného opatření na ni se zřetelem k jejím skutkovým tvrzením, jimiž doprovodila jí předestřené závěry ke své procesní a věcné legitimaci, dopadá výjimka upravená v bodu I.3 písm. e) předmětného ochranného opatření. |
101. | Pokud tedy navrhovatelka svým návrhem a podáními ze dne 9. 6. 2020, resp. ze dne 14. 6. 2020 brojila proti Ochrannému opatření ze dne 5. 6. 2020, resp. Ochrannému opatření ze dne 12. 6. 2020, s tím, že jí ukládají povinnost předložit lékařské potvrzení o absolvování testu podle bodu III.1, případně pro případ pendlerů připuštěné lékařské potvrzení podle bodu I.9, resp. povinnost notifikovat vstup na území ČR krajské hygienické stanici, jež může následně rozhodnout o karanténních opatřeních, nezbylo soudu, než zdůraznit, že se v souladu s ustanovením I.3 písm. f) Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020, resp. ustanovením I.3 písm. e) Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020 tyto povinnosti v případě navrhovatelky, jež se dle svých skutkových tvrzení vrací jako tzv. pendler z pobytu na území Spolkové republiky Německo, neuplatnily, resp. neuplatní a navrhovatelka tak jimi pojmově na první pohled nemohla (nemůže) být dotčena na svých právech jí tvrzeným způsobem. |
102. | Vycházeje ze shora popsaných judikatorních východisek, nemohl proto soud za této situace postupovat jinak, než návrh navrhovatelky na zrušení Ochranného opatření ze dne 5. 6. 2020 a na zrušení Ochranného opatření ze dne 12. 6. 2020 v souladu s § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítnout jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou, neboť již ze samotného návrhu navrhovatelky byl nade vši pochybnost zjevný nedostatek aktivní věcné legitimace navrhovatelky (dotčení na jejích právech nebylo z povahy věci se zřetelem k obsahu regulace prováděné těmito opatřeními obecné povahy vůbec myslitelné). VI. Závěr a náklady řízení |
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.