JAN FILIP, profesor na Právnické fakultě MU v Brně

Ústavní soudnictví nebylo v roce 1993 pro náš právní systém něčím zcela novým. Přesto teprve přijetím Ústavy ČR a zejména zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen „ÚS“) byla vytvořena instituce, která si toto označení plně zaslouží jak z hlediska kompetencí, tak z hlediska jejich faktického naplňování.

Nedostatky v úpravě a fungování Ústavního soudu předmnichovské ČSR, problematická fiktivní existence Ústavního soudu ČSSR v úst. zákoně o čs. federaci z roku 1968 a konečně jen krátké období činnosti Ústavního soudu ČSFR v roce 1992, to vše bylo významným zdrojem inspirace pro přijetí takové právní úpravy, která zajistila fungování plnohodnotného ústavního soudnictví, poučeného jak z vlastní ústavní historie, tak z vývoje jiných demokratických států. Proto je namístě připomenout si dvě desátá výročí těchto dnů.

Dne 16. června 1993 byl Poslaneckou sněmovnou schválen ÚS¹ a následně 15. července 1993 bylo prezidentem republiky jmenováno prvních dvanáct soudců² Ústavního soudu, čímž byla podle § 149 ÚS splněna podmínka jeho ustavení a Ústavní soud mohl zahájit svou činnost.

Praktické zkušenosti v té době byly minimální,³ zato úkoly byly před Ústavním soudem velmi složité. Tato skutečnost byla podmíněna řadou historických okolností našeho státoprávního vývoje, který se nutně v rozhodovací činnosti Ústavního soudu bezprostředně odráží. Souviselo to s přechodem do zcela nové podoby organizace a fungování státu ve srovnání s obdobím 1948 až 1989. Celá situace byla navíc zkomplikována důsledky rozpadu bývalé československé federace. Ústavní soud nemohl pochopitelně stát stranou řešení problémů, se kterými se ČSFR a Česká republika musely postupně vypořádat. Jednalo se zejména o následující úkoly transformace:

Všechny tyto problémy rovněž výrazně vymezily konkrétní obsah činnosti nově vzniklého Ústavního soudu. K jejich řešení si Ústavní soud dokázal vypracovat řadu postupů a doktrín, které výrazně ovlivnily vývoj právního systému v ČR po roce 1992. Je třeba zmínit zejména rozhodování na základě principů materiálního právního státu, zákazu svévole, právní jistoty, ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity, principu přiměřenosti a racionality zásahu, rovnosti, ústavně konformního výkladu, principu minimalizace zásahu do činnosti jiných orgánů veřejné moci a sebeomezení Ústavního soudu, kde si zejména stanovil standardy přezkumu rozhodnutí obecných soudů a pravidla řešení vzájemných kolizí základních práv a svobod. Kromě vyjasnění procesních postupů tak Ústavní soud přispěl i k dotváření řady ústavních institutů jak v oblasti základních práv a svobod, tak ve vztazích mezi ústavními orgány a jeho judikatura se postupně stala „živým“ ústavním právem. V této souvislosti a s ohledem na vymezený prostor považuji za nutné připomenout alespoň základní kvantitativní údaje o činnosti Ústavního soudu a určité trendy v jeho judikatuře, které z těchto údajů vyplývají (sub 2), základní oblasti, ve kterých Ústavní soud rozhodoval (sub 3) a dosti opomíjený systémový prvek koexistence Ústavního soudu s jinými státními orgány a občanskou společností (sub 4) a konečně základní poselství prvních deseti let (sub 5) jeho činnosti.

Jmenováním prvních dvanácti soudců nastala nová, zatím nejvýznamnější, kapitola historie našeho ústavního soudnictví, která nemá srovnání jak z hlediska významu Ústavního soudu, tak z hlediska rozsahu jeho činnosti. Je pochopitelné, že rozsah tohoto příspěvku neumožňuje podrobněji sledovat všechny aspekty prvního desetiletého období fungování plnohodnotného ústavního soudnictví v našem státě. Přesto se pokusím uvést alespoň základní data z jeho desetileté činnosti. Svou činnost Ústavní soud zahájil 26. července 1993 svým prvním pracovním plenárním jednáním. Na nápad však nemusel čekat, neboť se hned mohl začít zabývat rozhodováním (pouze) ústavních stížností, které zůstaly nedořešeny⁴ z doby federálního Ústavního soudu. S tím výslovně počítal ÚS v § 145 až 148.⁵

Výsledky činnosti Ústavního soudu jsou dosud obsaženy ve 27 svazcích Sbírky jeho nálezů a usnesení, ve kterých bylo zveřejněno 1 308 nálezů (z toho 175 plenárních) a 388 významnějších usnesení pléna a senátů. Další dva svazky se připravují do tisku. Již tyto svazky dokumentují nárůst rozhodovací činnosti. Období 1993–1994 je zahrnuto ve dvou svazcích, rok 1995 a rok 1996 zahrnul rovněž vždy po dvou svazcích. Od roku 1997 však již byla Sbírka nálezů a usnesení vydávána po třech svazcích a konečně od roku 1999 se již pro každý rok vydávají čtyři svazky. Od šestého svazku jsou součástí Sbírky nálezů a usnesení i věcné rejstříky, které však zdaleka nedosahují úrovně rejstříků bývalého Nejvyššího správního soudu, které již zřejmě zůstanou jen nedostižným vzorem, stejně jako věcné a pramenné rejstříky německé a rakouské. Orientace ve Sbírce je však zajišťována rovněž prostřednictvím její elektronické podoby v počítačové síti, takže zkušenější právník s hledáním zvolené otázky problémy nemá.

Statistika nápadu a rozhodnutí Ústavního soudu⁶ názorně ukazuje dvě významné skutečnosti. Ústavní soud si rychle získal pověst ochránce základních práv a přitahoval proto stále větší počet stěžovatelů. Stejně tak se k ústavní stížnosti naučili postupně sahat advokáti v zájmu svých klientů (sub 4). V roce 1993 obdržel Ústavní soud celkem 523 podání, z toho 49 plenárních věcí, tj. v průměru 52,6 případu na jednoho soudce (byly jen tři senáty). V následujících letech však nápad pravidelně rostl zhruba o 300 až 400 případů ročně, takže v roce 1994 to bylo již 862 podání, v roce 1995 – 1 277, v roce 1996 – 1 511, v roce 1997 – 2 021, v roce 1998 – 2 221, v roce 1999 – 2 576, v roce 2000 již 3 140, v roce 2001 se nárůst poprvé zastavil – 3 049 a v roce 2002 – 3 194 – opět mírný vzestup. To platí i pro rok 2003, kdy za první čtyři měsíce došlo Ústavnímu soudu 969 podání. Na jednoho soudce připadlo v roce 2002 již 274 podání, tedy zhruba pětkrát tolik co v prvém roce činnosti. Celkem tak bylo k 30. dubnu 2003 evidováno 21 346 podání. Plenárních podání je z toho 422, přičemž jejich počet kolísá v závislosti zejména na aktivitě přednostů bývalých okresních úřadů, kteří měli oprávnění napadat obecně závazné vyhlášky obcí pro jejich neústavnost a nezákonnost.⁷ Nejnižší počet plenárních věcí byl přitom v hodnoceném období zaznamenán v roce 1999 – pouze 24, zatímco hned následující rok došlo ke skoku na 59 návrhů, což souviselo nejen s končící platností zákona o obcích, nýbrž i se zvýšenou aktivitou poslanců a senátorů a některými legislativními důsledky tzv. opoziční smlouvy.

Dosud (k 30. dubnu 2003) vydal Ústavní soud celkem 1 415 nálezů. Od roku 1995 se vede jejich evidence z hlediska výsledku (poměr je 1 033 z 1 299 hodnocených nálezů), tj. zhruba 79,5 %. To prokazuje obecně známý fakt, že Ústavní soud se od roku 1993 stále více přiklání k praxi, kdy nález používá především pro vyhovění ve věci samé. Pouze v prvním svazku Sbírky nálezů a usnesení jsem našel poměr 18 : 20, tedy ve více věcech bylo rozhodnuto zamítnutím návrhu. Stejně tak pouze v tomto svazku je stejně poměr plenárních a senátních nálezů (19 : 19). Následně již výrazně převažovaly nálezy senátní. Objevil se i další výrazný trend. Postupně začali soudci zpravodajové⁸ a senáty stále více prosazovat praxi vyhovujících nálezů a odmítání návrhů pro jejich zjevnou neopodstatněnost. Např. ve svazku 9 Sbírky nálezů (1997) je již poměr 50 : 15 ve prospěch vyhovění, ve svazku 15 (1999) 31 : 7 a v posledním 26. svazku 34 : 5. V celoročních ukazatelích to je např. poměr 129 nálezů celkem k 78 vyhovujícím nálezům (60 %) v roce 1995 a 70 (celkem) : 60 (vyhovění) (85 %) v roce 2002.⁹

Rovněž tak je patrná tendence poklesu rozhodnutí ve formě nálezu. Z počátku sice tento počet stoupal z 7,8 % v roce 1993 až na 12,3 % v roce 1996 (nejvyšší procentní podíl nálezů). Od té doby však neustále klesá, což lze jen zčásti vysvětlit celkově rostoucím počtem podání. V roce 2001 to již bylo jen 4,8 % nálezů a v roce 2002 jen 2,1 %. Jde ovšem o neuzavřené roky, kde lze očekávat, že složitější věci dosud nejsou k rozhodnutí připraveny a podíl nálezů ještě stoupne. Ústavní soud k formě nálezu sahá přirozeně v případě porušení ústavnosti, popř. zákonnosti. K zamítavému nálezu přitom častěji sahá plénum. Je evidentní, že forma zamítavého nálezu se volí spíše tam, kde má nález sehrát roli zejména prostředku vyjádření právního názoru Ústavního soudu, který již nebude možno změnit jinak než cestou stanoviska pléna Ústavního soudu podle § 13 ÚS. Tento poměr nálezů a odmítavých usnesení proto významně souvisí s tvorbou právního názoru a ustálením se judikatury Ústavního soudu. Jestliže např. v prvním roce činnosti (1993) byl podíl odmítnutí návrhu z důvodu jeho zjevné neopodstatněnosti pouze 8,6 % (!), od roku 1999 to je již vždy více než 50 %. To dokazuje oprávněnost kritiky judikatury Ústavního soudu z hlediska pevnějšího vymezení, co je třeba zejména v případě ústavních stížností rozhodovat nálezem a co odmítnout jako zjevně neopodstatněné.¹⁰ Přitom i ve Sbírce nálezů a usnesení najdeme usnesení, která mohla být bez pochyb vyhlášena formou nálezu.¹¹ Nejde přitom jen o rozsah a možný dopad. V praxi se setkáme s usneseními přes 20 normostran, takže ani rozsah odůvodnění při volbě formy nehraje roli.

Jiné formy vyřízení návrhu lze obtížně hodnotit, neboť to již nezávisí na přístupu Ústavního soudu, nýbrž důvod je na straně navrhovatele. Skutečnost, že navrhovatel např. neodstraní vady svého podání, že je podá opožděně nebo že je zjevně neoprávněn k podání návrhu, nemůže pochopitelně Ústavní soud nijak ovlivnit,¹² a proto se v těchto číslech neodráží nějaký trend vývoje judikatury. To již zcela neplatí o dalším způsobu vyřizování podání, kterým je odložení podání podle § 42 písm. a) ÚS.¹³ Zde jsou již přístupy různých soudců zpravodajů odlišné. Zatímco někteří tento postup užívají zcela výjimečně, jiní k němu sahají relativně často. Současně se zde projevuje rostoucí znalost problematiky ústavního soudnictví, zejména podávání ústavních stížností, na straně veřejnosti. Zatímco v prvních pěti letech funkčního období se odkládalo od 16,6 % (1997) do 22,3 % (1994) podání, ve druhé polovině je zřetelný pokles zhruba k 8 % ročně v průměru (v roce 1998 to ještě bylo 13,8 %, ale v roce 2001 již jen 7,8 % a v roce 2002 jen 6,6 % z celkového počtu podání).

Není možné ani jen zmínit všechna významná rozhodnutí Ústavního soudu. Stejně tak je obtížné hledat kritéria pro určení, které rozhodnutí vlastně významné je. Nálezy v restitučních věcech se často týkaly jen jednotlivce, nicméně fungovaly jako Kahn-Keynesův investiční multiplikátor v ekonomice a ovlivnily stovky dalších rozhodnutí obecných soudů a pozemkových úřadů. To je třeba uvést i přesto, že restituční judikatura Ústavního soudu nebyla bez problémů z hlediska Ústavním soudem opakované teze, že není další soudní instancí.¹⁴ Ústavní soud se zde vždy nedokázal vypořádat s pojmem „některé křivdy“ a odlišit jej od „kolektivního osudu“. Někdy činilo problémy uznat, že přehrady, rodinné domky, mateřské školky atd. jsou potřeba v každém režimu.¹⁵ Pokud by takto rozhodoval Ústavní soud ČSFR v době, kdy ještě neuplynuly lhůty podle restitučních předpisů, rozsah skutečně vráceného majetku by byl značně větší. Jestliže Ústavní soud vykládal restituční předpisy tímto způsobem, bylo spíš namístě, aby jeho senáty přerušovaly řízení a podávaly návrhy na zrušení příslušných ustanovení, místo aby byla vykládána nad rámec toho, co zákonodárce v letech 1990–1992 sledoval.¹⁶ Nicméně uznávám, že by měla i zde platit zásada vigilantibusiura. Je možno uvést celou řadu rozhodnutí, která měla zásadní dopad pro další vývoj našeho práva. Nalézáme je v oblasti trestního práva (podmínky vzetí do vazby, zajištění a zadržení, anonymní svědek, rekognice,¹⁷ podávání vysvětlení, domovní prohlídky, nebisinidem, vyzvědačství a vlastizrada v bývalém režimu), kde byla rozhodnutí Ústavního soudu zpravidla akceptována.¹⁸ Ústavní soud však zasahoval i do dalších oblastí, jako je státní občanství, volební právo (kauce, uzavírací klauzule, volební formule), parlamentní právo (pojetí rozpočtového zákona, nepřípustnost opakovaného hlasování, volební výbor), právo daňové a celní,¹⁹ správní řízení a zejména soudní řízení z hlediska práva na spravedlivý (přesněji férový) proces. Nezanedbatelná je role Ústavního soudu v diskusích kolem povahy ekonomiky a sociálních věcí (transformace ekonomiky, velká privatizace, regulace nájemného, regulace cen, kvóty mléka a cukru, zdravotní pomůcky a platby, postavení ČNB a jejích funkcionářů), popř. místa samosprávy (zejména vydávání právních předpisů).

Na druhé straně třeba poznamenat, že rozhodnutí, která byla všeobecně považována za zásadní, v podstatě větší ohlas v literatuře²⁰ a nějaký multiplikační efekt v praxi nevyvolala. To platí o zcela zásadních nálezech č. 64/2001 Sb. a č. 98/2001 Sb., kterými byly z velké části eleminovány důsledky tzv. opoziční smlouvy a tzv. tolerančního patentu v oblasti volebního systému a státního financování politických stran. To by bylo možno tvrdit i o nálezu č. 55/1995 Sb., ve kterém konstatoval „vyhaslost“ a ztrátu právní funkce dekretů.²¹

Ústavní soud nerozhoduje pro sebe a nerozhoduje sám ve vzduchoprázdnu. Především svá rozhodnutí někomu adresuje. Pouze výjimečně nebyla jeho rozhodnutí Parlamentem respektována (platy soudců, financování politických stran). Totéž platí pro obecné soudy, byť se po určitou dobu psalo o tzv. válce soudů.²² Nicméně nelze jednoznačně vyvrátit, že někdy Ústavní soud plní jen roli „papírového tygra“. Souvisí to s doktrínou minimalizace zásahu do rozhodování obecných soudů, kdy zpravidla rozhoduje jen o porušení procesních pravidel a dává tak příležitost k novému posouzení věci. Procesní porušení může být napraveno, aniž se hmotněprávní situace stěžovatele následně zlepší.

Poznámku si zaslouží podle mého názoru ještě další okolnost. Sdělovací prostředky (často neinformovaně) líčí Ústavní soud a jeho soudce jako hlavního aktéra hry.²³ Rád bych proto připomenul, že velký význam pro úroveň jeho rozhodování má součinnost dalších účastníků řízení. Je podstatný rozdíl, jestliže se účastník (orgán veřejné moci) fundovaně vyjádří²⁴ nebo sdělí, že svůj názor vyjádřil v odůvodnění rozsudku nebo že se ztotožňuje se závěry soudu. Řada předsedů senátů a státních zástupců ani po deseti letech nedospěla k závěru, že u Ústavního soudu řízení nepokračuje a že je třeba argumentovat ústavněprávně. Stoupající úroveň mají zpravidla podání advokátů, kteří sice sledují egoistické cíle, nicméně působením jakési „neviditelné ruky“ ústavního procesu (parafrázuji A.Smithe) přispívají k rozvoji ústavní kultury. Jde o vzájemnou interakci a Ústavní soud si je vědom, že i on je pod kontrolou nejen sebe sama, nýbrž i účastníků řízení, sdělovacích prostředků, odborné veřejnosti, nemluvně o možnosti obrátit se na Evropský soud pro lidská práva.²⁵

Ústava ČR definuje v čl. 83 Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti. Této role se rázně ujal od samého počátku. První nález byl vyhlášen na veřejném zasedání 21. prosince 1993 ve věci ústavnosti zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Tento nález (zpravodaj prof. V. Klokočka) v podstatě předurčil hlavní směry, kterými se měla judikatura Ústavního soudu vyvíjet, a postoje, které Ústavní soud v klíčových otázkách zaujímal, stejně jako hlavní námitky, které jeho rozhodování začalo vyvolávat. Při jeho vydání se vlastní diskuse nesla ke konkrétnímu obsahu tohoto nálezu (vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.), to, co jej však přesahovalo a vymezilo celých deset let judikování Ústavního soudu, mělo obecný dosah.

Ústavní soud po desetiletích, ne-li staletích, pozitivismu provedl téměř koperníkovský obrat v praxi výkladu práva. Jeho poselství zní tak, že právo je třeba vykládat směrem od ústavního pořádku k zákonům, a nikoli ústavní pořádek cestou obyčejného zákona (výslovně nález č. 285/2001 Sb.). Staré a jednoduché právo nutno vykládat ne podle jeho slov a písmen, nýbrž jako součást konstitutivních hodnot demokratického ústavního pořádku, jak je zakotvují (ale nevyčerpávají) Listina a Ústava ČR. Je třeba oprostit se od nadměrného formalismu, který se nesnáší s koncepcí materiálního právního státu a opuštěním hodnotové neutrality ústavních institutů. Hodnotová diskontinuita se starým režimem se proto musí projevit i při výkladu práva starého režimu. Z úst politiků něco podobného soudci, prokurátoři, úředníci tehdy slýchali často. Nyní se však objevil na scéně státní orgán, který to začal vymáhat. Proto možno zakončit konstatováním – dne 15. července 1993 skončila éra nezávazných deklarací. ČR vykročila směrem k modernímu ústavnímu a demokratickému právnímu státu.