JOSEF VEDRAL, odbor legislativy Ministerstva vnitra
Součástí novely zákona o obcích, související s ukončením činnosti okresních úřadů (zákon č. 313/2002 Sb.) se na základě pozměňovacího návrhu podaného ve druhém čtení v Poslanecké sněmovně stalo i ustanovení, které má umožnit delegování určitého rozsahu státní správy z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem (§ 66b odst. 3 a 4 zákona o obcích).
Zařazení tohoto ustanovení do zákona bylo motivováno jednak skutečností, že zákonem č. 320/2002 Sb. byl určitý rozsah státní správy odňat pověřeným obecním úřadům a přenesen na obecní úřady obcí s rozšířenou působností (konkrétně působnost živnostenských úřadů – viz Část šedesátá šestá zákona č. 320/2002 Sb.), a jednak tím, že ne všechny obce a města usilující během přípravy a projednávání návrhu zákona o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností (zák. č. 314/2002 Sb.) se svými požadavky být mezi ně zařazeny uspěly a měly tak dostat příležitost usilovat o svěření výkonu státní správy tímto způsobem.
Doplněné ustanovení však tak, jak bylo navrženo a schváleno, není formulováno příliš šťastně, což může mít, začne-li se podle něj postupovat, závažné důsledky. Ust. § 66b odst. 3 říká: „Ministerstvo vnitra na návrh obce s pověřeným obecním úřadem a s doporučením krajského úřadu a po projednání s příslušnou obcí s rozšířenou působností může rozhodnout o delegování určitého rozsahu výkonu státní správy obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem. Žádost podává obec nejpozději do 15. ledna kalendářního roku. Rozhodnutí Ministerstva vnitra může nabýt právní moci jen k 1. lednu kalendářního roku. Ministerstvo vnitra zároveň rozhodne o převodu příspěvků na výkon přenesené působnosti. Při vydání tohoto rozhodnutí se nepostupuje podle správního řádu.“ V § 66b odst․ 4 je upravena povinnost rozhodnutí stanoveným způsobem publikovat.
Ustanovení § 66b odst. 3 je zařazeno do hlavy III obecního zřízení, která nese označení „Přenesená působnost“; z obecného rámce této hlavy se však vymyká. Jeho účelem totiž není (na rozdíl od ustanovení o veřejnoprávních smlouvách o výkonu státní správy, resp. ustanovení o odnímání výkonu přenesené působnosti) přispět k zajištění řádného výkonu státní správy na celém území státu, ale umožnit adhoc a bez podrobnějších zákonných kritérií přesun části přenesené působnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem, tedy změnit nejen místní (jako v případě veřejnoprávních smluv), ale i věcnou příslušnost k výkonu státní správy, snad v zájmu širšího uplatnění zásady dekoncentrace státní správy, jistě však na úkor přehlednosti organizace veřejné správy již tak narušené jak velmi široce pojatou úpravou veřejnoprávních smluv, tak několika různými systémy územního členění státu pro výkon státní správy.
Ústavněprávní úskalí novely
Podle čl. 105 Ústavy lze orgánům (územní) samosprávy svěřit výkon státní správy jen tehdy, stanoví-li tak zákon. Na výklad tohoto ustanovení existují právní názory oscilující od jednoznačného závěru, že výkon státní správy lze na orgán územní samosprávy přenést pouze zákonem, resp. že z tohoto ustanovení Ústavy vyplývá právní síla předpisu, jímž lze toto svěření provést, až k výkladu připouštějícímu i možnost, že zákon má pouze stanovit, kdy lze výkon státní správy svěřit, aniž by však z cit. článku Ústavy bylo jasné, kdo má akt svěření učinit. Nutno uznat, že ustanovení čl. 105 Ústavy je mnohem méně kategorické než čl. 104 odst. 1, kde je druh právní normy, jíž má být stanovena (samostatná) působnost zastupitelstev územních samosprávných celků (zákon), určen zcela jednoznačně.
Ve prospěch závěru, že § 66b odst. 3 vyhovuje požadavkům Ústavy na výkon státní správy, by mohla svědčit další ustanovení hlavy III obecního zřízení upravující vydávání rozhodnutí orgánů veřejné správy (krajský úřad, Ministerstvo vnitra) k zabezpečení řádného výkonu přenesené působnosti, která jsou jakýmsi protipólem tohoto ustanovení. Podle § 65 odst. 1 zákona o obcích platí, že neplní-li orgán obce povinnost podle § 7 odst. 2, rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří, přičemž krajský úřad zároveň rozhodne o převodu příspěvku na výkon přenesené působnosti. Krajský úřad vydává toto rozhodnutí v přenesené působnosti a při jeho vydávání nepostupuje podle správního řádu. Obdobně je tomu v případě obecních úřadů obcí s rozšířenou působností (§ 66b odst. 1 a 2 zákona o obcích), jen s tím rozdílem, že tady rozhoduje Ministerstvo vnitra.
Mohlo by se tedy zdát, že připouští-li se na jedné straně možnost odejmout jednostranným aktem instančně nadřízeného orgánu veřejné správy výkon státní správy svěřený zákonem a svěřit ji orgánu jiné obce, není důvodu, proč by k přesunům výkonu státní správy nemohlo docházet prostřednictvím rozhodnutí Ministerstva vnitra i na základě § 66b odst. 3. Rozdíl je však v tom, že toto ustanovení předpokládá přesun výkonu státní správy z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem, čímž se má z obce s pověřeným obecním úřadem stát rozhodnutím Ministerstva vnitra defacto (byť jen částečně, pro výkon některých kompetencí) obec s rozšířenou působností, což popírá účel zákona č. 314/2002 Sb. Ministerstvo vnitra by tak mohlo prostřednictvím přesunu jednotlivých kompetencí materiálně rozšiřovat okruh obcí s rozšířenou působností (rozhodnutí se vydává na časově neomezenou dobu a je prakticky nezrušitelné – viz dále) nad rámec toho, co schválil Parlament, a zasahovat tak do sféry zákonodárné moci. Je proto velmi sporné, zda by aplikace tohoto ustanovení obstála v případném soudním sporu z hlediska ústavní zásady dělby moci, neboť na výkonnou moc nelze delegovat to, o čem rozhoduje Parlament.
Sporné momenty v oblasti výkonu státní správy
To však není zdaleka jediný sporný moment dotčeného ustanovení. Pravomoc rozhodnout o delegaci státní správy svěřuje zákon Ministerstvu vnitra pro jakýkoliv úsek státní správy, vykonávané na úrovni obce s rozšířenou působností. Ministerstvo vnitra je však ústředním správním úřadem jen pro některé úseky státní správy (srov. § 12 zák. č. 2/1969 Sb.) a jen za tuto státní správu vládě také odpovídá (§ 28 odst. 1 zák. č. 2/1969 Sb.). V § 66b odst. 3 chybí sebemenší zmínka o součinnosti Ministerstva vnitra s jinými ministerstvy a ústředními správními úřady při vydávání takových rozhodnutí. Obecně lze snad vycházet z § 27 věta první zákona č. 2/1969 Sb., podle které si ministerstva navzájem vyměňují potřebné informace a podklady, pokud však věcně příslušné ministerstvo své stanovisko k návrhu na delegaci výkonu státní správy Ministerstvu vnitra nesdělí, je otázkou, může-li Ministerstvo vnitra s přihlédnutím k principům zákona č. 2/1969 Sb. bez takového stanoviska vůbec rozhodnout a nést pak za toto rozhodnutí plnou odpovědnost.
Pokud by Ministerstvo vnitra rozhodnutí vydalo (ať již se stanoviskem, nebo bez stanoviska věcně příslušného ministerstva), je postaveno před další problém, neboť zákon nedává zcela jasnou odpověď na otázku, v jakém procesním režimu se má rozhodnutí podle § 66b odst. 3 vydávat. V poslední větě tohoto ustanovení je (ve vazbě na předchozí větu) stanoveno, že „při vydávání tohoto rozhodnutí se nepostupuje podle správního řádu“. Ministerstvo vnitra však má podle § 66b odst. 3 rozhodovat současně o dvou otázkách, a to jednak o delegování určitého rozsahu výkonu státní správy (věta první) a jednak o převodu příspěvků na výkon přenesené působnosti (věta čtvrtá). Otázkou zůstává, má-li být ve věci vydáno jediné rozhodnutí obsahující dva výroky nebo zda mají být vydána rozhodnutí dvě, tedy rozhodnutí o delegaci výkonu státní správy a rozhodnutí o převodu příspěvku (příspěvků) na její výkon.
Pokud by se vydávala rozhodnutí dvě (jakkoliv by bylo logičtější vydat jedno rozhodnutí se dvěma výroky), vztahovala by se výluka aplikace správního řádu podle znění poslední věty odst. 3 jen na rozhodování o převodu příspěvků na výkon státní správy, nikoliv na rozhodování o delegaci jejího výkonu. Svěření výkonu státní správy není veřejným subjektivním právem obce jako veřejnoprávní korporace (obec má právo na samosprávu, nikoli na státní správu – viz čl. 100 odst. 1 Ústavy), na druhou stranu však v případě veřejnoprávních smluv, jejichž předmětem je rovněž výkon státní správy, obecní zřízení jakési „právo na výkon státní správy“ konstruuje, a to právě prostřednictvím aplikace správního řádu (§ 66e odst. 1) a následného soudního přezkumu (§ 66e odst. 2). Pokud by se rozhodnutí o delegaci státní správy vydávalo ve správním řízení, není jasné, jak by se v praxi docílilo toho, aby toto rozhodnutí nabylo právní moci právě k 1. lednu kalendářního roku. Pokud by se naopak vydávalo jediné rozhodnutí mimo režim správního řádu, působí problémy pojem „právní moc“, neboť jde o pojem definovaný právě prostřednictvím správního řádu.
Další otázkou je určení okruhu účastníků této procedury, tzn. těch, s nimiž má být před vydáním rozhodnutí jednáno, resp. kteří se mají k věci vyjádřit (ať již půjde o správní řízení, či nikoliv). Zákon hovoří o “návrhu obce s pověřeným obecním úřadem“, dále o “doporučení krajského úřadu“ a konečně o “projednání s příslušnou obcí s rozšířenou působností“. O podání návrhu se bude v obci s pověřeným obecním úřadem rozhodovat v samostatné působnosti (viz § 8 zákona o obcích), příslušná k rozhodnutí bude tedy zásadně rada obce (§ 102 odst. 3 zákona o obcích), nesvěří-li tuto pravomoc starostovi [§ 103 odst. 4 písm. g)] nebo nevyhradí-li si toto rozhodování zastupitelstvo (§ 84 odst. 4). Podobně tomu bude na úrovni obce s rozšířenou působností, s níž Ministerstvo vnitra podaný návrh projednává. V případě doporučení krajského úřadu označuje zákon přímo příslušný orgán kraje, otázkou však zůstává, má-li být doporučení krajského úřadu vydáno v samostatné nebo přenesené působnosti, resp. co má být jeho obsahem. Podle § 66 zák. č. 129/2000 Sb., o krajích, plní krajský úřad v samostatné působnosti úkoly uložené mu zastupitelstvem, to však není případ § 66b odst. 3 zákona o obcích. V přenesené působnosti plní krajský úřad na základě § 67 odst. 1 písm. g) další působnosti svěřené mu zákonem, doporučení krajského úřadu by tedy bylo vydáno v přenesené působnosti. Stran obsahu tohoto doporučení zákon žádné požadavky nestanoví, je však otázkou, zda by bylo možné spokojit se v praxi s lakonickým konstatováním, že krajský úřad návrh obce s pověřeným obecním úřadem doporučuje.
Další, a to zcela zásadní otázkou, na níž zákon opět nedává odpověď, je to, zda má být rozhodnutí Ministerstva vnitra vydáno na dobu určitou nebo na dobu neurčitou. Pokud by bylo vydáno na dobu neurčitou (a bez možnosti jeho zrušení, o kterém zákon vůbec nehovoří, a s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a zásadu vázanosti výkonu státní moci jen na případy stanovené zákonem takový postup tedy Ministerstvu vnitra v případě jednou vydaného rozhodnutí neumožňuje), stala by se obec s pověřeným obecním úřadem rozhodnutím Ministerstva vnitra defacto obcí s rozšířenou působností (zákon nevylučuje, aby postupně docházelo k přenosu dalších a dalších kompetencí), čímž by byl rozhodnutím (rozhodnutími) Ministerstva vnitra nepřímo novelizován zákon č. 314/2002 Sb., což lze stěží označit za ústavně konformní řešení. Zákon neříká, že by Ministerstvo vnitra mohlo časovou platnost rozhodnutí omezit, a je otázkou, zda by stanovení takové podmínky (opět z hlediska zásady vázanosti výkonu státní moci zákonem – čl. 2 odst. 3 Ústavy) obstálo. Pokud by Ministerstvo vnitra vydalo rozhodnutí na dobu neurčitou, je postaveno před problém spojený s rozhodnutím o převodu příspěvku na výkon delegované státní správy. Příspěvek na výkon státní správy je každoročně stanovován zákonem o státním rozpočtu, a je proto otázkou, zda by Ministerstvo vnitra mělo výrok rozhodnutí o převodu tohoto příspěvku každoročně „aktualizovat“ podle parametrů zákona o státním rozpočtu, s čímž zákon opět vůbec nepočítá, nebo ponechat jednou stanovený příspěvek beze změny. Samostatnou otázkou je pak to, jak by Ministerstvo vnitra zajistilo, aby k naplnění takového rozhodnutí, tedy k vlastnímu převodu příspěvků z obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem, vůbec došlo, když ústředním orgánem pro státní rozpočet je Ministerstvo financí (viz § 4 odst. 1 zák. č. 2/1969 Sb.).
Závěr
Nejasné zůstává to, jak by se postupovalo v případě, že by obec s pověřeným obecním úřadem, resp. její orgány, delegovanou státní správu (z jakéhokoliv důvodu) vykonávat přestaly nebo ji nevykonávaly způsobem stanoveným zákonem, což je v případě obce s rozšířenou působností důvod k zásahu ze strany Ministerstva vnitra (§ 66b odst. 1 a 2 zákona o obcích). Zákon však Ministerstvu vnitra nedává pravomoc delegovanou státní správu obci s pověřeným obecním úřadem odejmout v případě, pokud by ji přestala z nějakého důvodu zajišťovat nebo tak nečinila řádně. Lze mít za to, že ustanovení § 65, resp. § 66b odst. 1 obecního zřízení by (opět s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy) nebylo možné použít ani peranalogiam. Obec s pověřeným obecním úřadem pověřená výkonem státní správy rozhodnutím Ministerstva vnitra by tak byla paradoxně v lepším postavení než obec s rozšířenou působností, která tuto působnost odvozuje ze zákona, neboť by o jednou svěřenou státní správu prakticky nemohla (až do novely zákona) přijít.
Lze proto uzavřít tím, že ustanovení § 66b odst. 3 a 4 zákona o obcích je s ohledem na výše popsaná rizika a možné ústavně právní spory neaplikovatelné a mělo by být z právního řádu co nejdříve odstraněno.
