Název článku je shodný s tématem úkolu, který začal vznikat ve Výzkumném ústavu práce a sociálních věcí již počátkem roku 2002 (tedy v době, kdy ještě nebyla známa definitivní podoba úpravy správního soudnictví) a jenž se zaměřuje na systém opravných prostředků v sociálním zabezpečení v České republice.
Ke správním řízením
Povaha řízení. V sociálním zabezpečení můžeme rozlišovat několik základních sociálních subsystémů․ Předně jde o systémy, které fungují na principu pojištění – tj. pojištění důchodové a nemocenské. Jedná se o systémy, ve kterých spolu se solidaritou, jež je základním pilířem všech sociálních subsystémů, hraje důležitou roli pojistný princip, tedy zásluhovost. Stanovení nároku na dávky a jejich výše tak závisí kromě jiného na tom, zda žadatel o dávku platil po určitou dobu příspěvky do systému z vlastních zdrojů. Kromě toho jde o dávky, které mají nahradit plně nebo částečně zdroj obživy; při uznání nároku na důchod se jedná o dávku dlouhodobou a pravidelně se opakující.
Další systémy již nefungují na principu pojištění, ale výlučně na principu solidarity. V případě státní sociální podpory jde zejména o solidaritu s rodinami s dětmi, popř. s vícečlennými rodinami. Ve věcech sociální péče, přesně řečeno ve věcech dávek a služeb sociální péče, se jedná o solidaritu společnosti s lidmi, kteří se ocitli v sociální situaci, která vyžaduje pomoc společnosti. Může jít o zdravotní postižení, stáří nebo nepříznivou sociální situaci.
Ve všech uvedených sociálních subsystémech je značně důležité a současně poměrně citlivé zkoumání skutkové stránky věci. To je povinností správního úřadu, který má ve věci rozhodnout. Sociální události, které determinují podmínky pro přiznání dávek nebo služeb, jsou rozmanité, od ztráty pravidelného příjmu v důsledku stáří, nemoci či ztráty živitele přes zvýšené životní náklady v důsledku narození dítěte, zdravotního postižení či nemoci až po nedostatečnost příjmů či schopnosti se o sebe postarat. Je tedy vidět, že z hlediska skutkové stránky je v sociálním zabezpečení nutné zkoumat zejména sociální situaci a zdravotní stav.
Sociální události mohou být důkazně poměrně jednoduché a neponechávají žádnou možnost správního uvážení (dovršení důchodového věku, narození dítěte, smrt apod.). Mohou však být důkazně náročnější, avšak opět bez možnosti správního uvážení (testování příjmu u dávek státní sociální podpory); pokud však jde o sociální situaci v sociální péči, je zde dán značný prostor nejen pro správní uvážení při hodnocení situace žadatele o dávku, ale také při úvaze, zda a v jakém rozsahu bude požadovaná dávka nebo služba poskytnuta (některé dávky jsou tzv. fakultativní).
Pokud jde o zkoumání zdravotního stavu, je řada dávek a služeb napříč všemi sociálními subsystémy podmíněna nepříznivým zdravotním stavem. Platná právní úprava je taková, že lékaři okresních správ sociálního zabezpečení jsou povoláni zákonem č. 582/1991 Sb., o organizaci o provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, k podávání posudků v řadě dávkových řízení v různých sociálních subsystémech, a to bez ohledu na to, který úřad ve věci rozhoduje. Ve věcech pojišťovacích nečinila a ani nečiní tato úprava problémy, protože na základě posudku lékaře příslušné OSSZ rozhoduje buď stejná OSSZ, nebo ČSSZ. Komplikovanější jsou procesní vazby ve věcech státní sociální podpory a sociální péče, kde na základě posudku lékaře příslušné OSSZ rozhodují obecní úřady a odvolací orgán poté rozhoduje na základě posudku posudkové komise MPSV. Ministerstvo práce a sociálních věcí sice uvažuje o změně, která by měla spočívat ve vzniku posudkové služby při krajských úřadech, ale zatím nebyla realizována. Uvedený krok byl totiž předložen v souvislosti s navrhovanou transformací ČSSZ v Sociální pojišťovnu, která však byla Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR odmítnuta.
V některých případech naopak působnost lékařů OSSZ založena není a zde musíme odlišit alespoň dva směry právní úpravy. V nemocenském pojištění zákon svěřuje působnost uznávat dočasnou pracovní neschopnost ošetřujícím lékařům a lékařům OSSZ významnou kontrolní pravomoc, která ústí v kompetenci příslušné OSSZ ukončit vlastním rozhodnutím trvání dočasné pracovní neschopnosti. V některých věcech sociální péče naopak zákon výslovně nestanoví, z jakých podkladů má příslušný úřad vycházet, a nestanoví ani zvláštní kompetence k posuzování zdravotního stavu. Záleží tedy pouze na příslušném úřadu, jaké podklady pro své rozhodování shromáždí. Jedná se např. o přijetí do ústavů sociální péče. V praxi zpravidla příslušné úřady vycházejí z posudku svého smluvního lékaře nebo z vyjádření ošetřujícího lékaře.
Řízení a odvolání. Pokud jde o řízení, dopadá na většinu řízení obecná úprava správního řízení, tedy správní řád. Jednotlivé zákony řeší odchylky od obecné úpravy, které zejména souvisí se zjišťováním zmíněné skutkové stránky, upravují příslušnost správních úřadů, součinnost účastníka řízení a správního orgánu apod. Obecné předpisy o správním řízení buď nedopadají na řízení o některých dávkách, nebo se použijí v omezeném rozsahu, pokud je žádosti plně vyhověno nebo bylo-li řízení zahájeno z podnětu správního úřadu.
Kladně se obecně ve výše uvedeném výzkumném úkolu hodnotí zejména aplikace § 33 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, který ukládá povinnost správnímu orgánu umožnit účastníkům řízení ještě před rozhodnutím ve věci vyjádřit se ke všem podkladům vedoucím k vydání správního rozhodnutí. To vede k naplňování principů zjištění skutečného stavu věci, součinnosti s účastníkem řízení a zákonnosti.
Ve většině případů se rovněž konstatuje, že se daří dodržovat 30 denní lhůty k vydání rozhodnutí ve věci, popř. lhůty 60 denní, jde-li o případy zvláště složité. Zpomalení řízení je v některých případech způsobeno posouzením zdravotního stavu, kdy úřad, který ve věci rozhoduje, musí vyčkat posudku lékaře příslušné OSSZ, je-li stanovena posudková kompetence OSSZ.
Ve všech případech je přitom možné podat odvolání k vyššímu správnímu úřadu s výjimkou případů rozhodování v dávkových věcech důchodového pojištění a zabezpečení, kdy od 1. 1. 2003 připadá v úvahu přímo žaloba proti pravomocnému rozhodnutí (do 31. 12. 2002 to byl opravný prostředek k soudu proti nepravomocnému rozhodnutí).
Pokud jde o podaná odvolání, popř. opravné prostředky v poměru k celkovému počtu vydaných rozhodnutí, v zásadě lze říci, že počet podaných odvolání je vždy pouze malým procentem k počtu vydaných rozhodnutí. Např. v dávkových věcech nemocenského pojištění je ročně vydáno cca 19 000 rozhodnutí a podáno méně než 500 odvolání, tj. poměr je jen o něco vyšší než 2 %. V jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného bylo v roce 2001 vydáno téměř 150 000 rozhodnutí a podáno jen něco málo přes 2 000 odvolání, tj. jen 1,4 %. Ve věcech státní sociální podpory se počet rozhodnutí pohybuje v řádu milionů, protože např. jen přídavek na dítě pobírá měsíčně přes 2 000 000 osob. Počet podaných odvolání v roce 2001 byl přes 3 200. Obdobná situace je ve věcech sociální péče.
V rámci podaných odvolání, popř. opravných prostředků je přitom úspěšnost na straně odvolatelů v rozmezí cca 20–30 %.
Posudkové komise
Posudkové komise MPSV (dále také „PK MPSV“) jsou v evropském rozměru poměrně unikátními orgány. Jsou zřizovány a přímo vedeny ústředním orgánem státní správy, tj. MPSV, a jsou povolány k podávání posudků o zdravotním stavu jednak v odvolacích řízeních správních, v zásadě v těch řízeních, ve kterých podával pro účely prvoinstančního rozhodování posudek o zdravotním stavu lékař příslušné OSSZ, a dále pro účely přezkumných řízeních soudních, ovšem pouze ve věcech důchodového pojištění a zabezpečení. V jejich činnosti lze konstatovat následující stav:
| • | Více než polovinu posudků v současné době PK MPSV vydají pro účely přezkumných řízení soudních, tedy ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení (zejména invalidita a bezmocnost) – ročně cca 8 000 posudků; ostatní posudky podají pro účely odvolacích řízení správních, zejména pro krajské úřady – ročně cca 6 000. Konstantní odborné vedení těchto orgánů ze strany MPSV zaručuje jejich vysokou odbornou úroveň a zejména podávání posudků ve lhůtách, se kterými jsou lhůty potřebné k podání znaleckého posudku ve stejných věcech zcela nesouměřitelné. |
| • | Posudkové komise nemají kompetenci podávat posudky pro účely soudních řízení ve věcech nemocenského pojištění, státní sociální podpory, sociálně-právní ochrany dětí a ani v soudem přezkoumatelných věcech sociální péče. Změny ve správním soudnictví od 1. 1. 2003 (nahrazení přezkumu zákonnosti přezkumem v plné jurisdikci) znamenají výraznou asymetrii v soudním přezkumu věcí sociálního zabezpečení, ve kterých PK MPSV působí (pouze důchodové pojištění a důchodové zabezpečení), na rozdíl od těch, ve kterých nepůsobí, protože v těchto věcech budou soudy odkázány na znalce. |
| • | Existence posudkových komisí znamená, že žadatel o dávku musí komunikovat v jednom řízení se dvěma orgány – orgánem, jenž ve věci rozhoduje (správní úřad nebo soud), a posudkovou komisí. V případech, kdy ve věci rozhoduje soud, tak navíc dochází k prolínání správního a soudního řízení, což je pro účastníky řízení poměrně nepřehledné. |
| • | Existence posudkových komisí je stále častěji účastníky soudních řízení a jejich právními zástupci napadána z toho důvodu, že se jedná o orgány řízené stejným resortem, který řídí jednu stranu sporu (ČSSZ). Přestože Ústavní soud v roce 1995 vyslovil soulad § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. s ústavním pořádkem ČR, a to zejména pro možnou aplikovatelnost § 132 OSŘ v těchto případech (volné hodnocení důkazů), je konstrukce vstupu těchto orgánů do nezávislého soudního řízení přinejmenším unikátní. |
Závěr
Právní úprava obsažená v soudním řádu správním odstranila dva základní nedostatky správního soudnictví podle občanského soudního řádu – přináší přezkum v plné jurisdikci a zavádí možnost jednotného opravného prostředku (kasační stížnost).
Na druhé straně autor (resp. autoři výzkumného projektu MPSV) spatřují dvě velká rizika nové právní úpravy. Prvým je stále přetrvávající značné množství výluk ze soudního přezkumu ve věcech sociální péče. (Nesporným pozitivem je umožnění přezkumu v některých věcech sociální péče, tedy výslovně v případech, kdy se jedná o věci sociální potřebnosti podle zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, a dále v případech rozhodnutí ve věcech služeb sociální péče, kterými byla žádost o poskytnutí služby sociální péče zamítnuta.)
Druhé riziko nové právní úpravy je v jejím reálném rychlém a efektivním fungování. Vzhledem ke složitosti skutkových otázek, se kterými se od 1. 1. 2003 musí soudy vypořádat, a vzhledem k právní konstrukci posudkových komisí Ministerstva práce a sociálních věcí i asymetrii v jejich působnosti v soudním přezkumu v jednotlivých sociálních subsystémech, zůstává podle názoru autorů otevřena možnost konstrukce specializovaných nezávislých a nestranných orgánů (tribunálů), které by zajišťovaly přezkum v plné jurisdikci s tím, že kontrola zákonnosti by byla následně svěřena ještě soudům (pravděpodobně pouze Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o kasační stížnosti). Relativně nejméně potřebná je přitom tato úprava ve věcech státní sociální podpory, nabízí se však otázka jednotnosti systému. Otevřená je rovněž možnost využití stávajících PK MPSV, resp. jejich odborného potenciálu.
Možnost zřizování takových tribunálů připouštěl vládní materiál – „Koncepce reformy správního soudnictví“, který byl Poslanecké sněmovně předložen před tím, než vláda začala pracovat na současné koncepci, tedy zřízení Nejvyššího správního soudu (NSS) a specializovaných senátů krajských soudů. Další nabízené varianty byly dvě – jednak nezřizování NSS a svěření správního soudnictví obecným soudům, jednak naopak plná specializace, tedy zřízení NSS a správních soudů. Všechny tři varianty počítaly s možnosti zřizování zmíněných tribunálů, Poslanecká sněmovna se k této otázce přímo nevyjádřila.
Fungování přijatého řešení od 1. 1. 2003 bude nezbytné bedlivě sledovat a vyhodnocovat s tím, že lze předpokládat určitou diferenciaci podle jednotlivých oborů správní činnosti.
