PETR PRŮCHA, soudce Nejvyššího správního soudu v Brně

V souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, jakožto orgánů státní správy, a přechodem jejich působnosti na obce a kraje, jako územní samosprávné korporace (tzv. druhá fáze reformy územní veřejné správy), se veškerý výkon územní státní správy s tzv. všeobecnou působností „posunul“ na územní samosprávu, a to ve formě již dříve diferencované tzv. přenesené působnosti obcí a krajů, což přirozeně vedlo k jejímu dalšímu členění.

Tyto změny se přitom nejvýrazněji dotkly právě obcí, u nichž se přistoupilo, a to s ohledem na potřeby diferencovaného zabezpečování výkonu přenesené působnosti, k jejich specifikovanější kategorizaci. Vedle tzv. běžných obcí a obcí s pověřenými obecními úřady byla zavedena nová kategorie obcí s rozšířenou působností,¹ přičemž rozsah této tzv. rozšířené působnosti byl ze zákona přiznán i všem statutárním městům.²

Je nesporné, že v důsledku těchto změn se strukturovanost obecní veřejné správy stala objektivně složitější a tím i méně přehlednější․ Proto není divu, a dosavadní poznatky i zkušenosti z činnosti (jíž více než půl roku) reorganizované územní správy to potvrzují, že zdaleka ne všechno se v nové koncepci výkonu přenesené působnosti obcí jeví jednoznačné, že se adresáti veřejnosprávního působení (a mezi nimi ponejvíce občané) v daných změnách poměrně obtížně orientují a že v některých případech dokonce ani územně správní či jiná úřední praxe nepostupuje vždy zcela adekvátně.³

V tomto příspěvku chci poukázat na vybrané, dle mého názoru nejvýznamnější projevy nastalých změn v působnosti obcí, popř. jejich dopady, a to zejména z hlediska toho, co se nejeví v praxi vždy zcela jasné a co by mělo jednoznačněji vejít do obecnějšího právního povědomí.

První je otázka vlastního vymezení či dovození toho, co spadá do tzv. přenesené působnosti obcí. To je přirozeně problém obecnější, který má primárně význam pro vlastní výkon působnosti obcí. Zde připomeňme, že po zkušenostech s právní úpravou, obsaženou v tzv. prvním historicky novodobém zákoně o obcích (zák. č. 367/1990 Sb.), zvolil platný zákon o obcích (zák. č. 128/2000 Sb.) poměrně jednoznačné řešení, když v § 8 stanovil: „Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví ,že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnost patřící do samostatné působnosti obcí.“ Nabytí účinnosti tohoto ustanovení bylo sice ve vztahu ke zvláštním zákonům, platným ke dni účinnosti zák. č. 128/2000 Sb., odloženo až k 1. 1. 2003 (to proto, aby mohly být tyto zákony příslušným způsobem upraveny), nicméně po tomto datu zmíněné ustanovení nabízelo naprosto spolehlivé východisko.

V souvislosti s předmětnými změnami v územní správě byl zákonem č. 313/2002 Sb. cit. § 8 zákona o obcích textově upřesněn do dikce: „Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost.“ Na této úpravě je zajímavé zejména to, že posílila spojení „přenesené působnosti“ s „obcí“, neboť výslovně mluví o „přenesené působnosti obcí“. Daná novelizace však na jiném místě, a to jmenovitě v ust. § 7 odst. 2 zákona o obcích, hovoří o „přenesené působnosti orgánu obce“. V návaznosti na to pak související či navazující zákony (zejm. zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, který novelizoval celkem 116 zvláštních zákonů) na řadě míst výslovně svěřují působnost „obecním úřadům“, přičemž ne vždy je jmenovitě zdůrazněno, o jakou působnost jde. Tím, že je v takových případech daná působnost svěřována nikoliv „obcím“, ale „obecním úřadům“, přirozeně zřejmě neumožňuje využít postup podle § 8 zákona o obcích, podle něhož by u „obcí“ mělo jít o působnost samostatnou, ale je patrně nutno hledat příslušné řešení ve spojení s jinými ustanoveními zákona o obcích. Tím spíše, že se v těchto případech zpravidla vždy jedná o „obecní úřady obcí s rozšířenou působností“, jejichž jmenovité označení či postavení zákon o obcích spojuje právě s „přenesenou působností“ (§ 61 a násl.). To však nevylučuje, aby zvláštní právní úprava popř. svěřovala obecním úřadům i tzv. samostatnou působnost.

Zvláštní zákony tedy při vymezování působnosti obcí nepostupují vždy způsobem, který by umožnil vyjít toliko z diferenčního řešení obsaženého pro rozlišení v působnosti obcí v ust. § 8 zákona o obcích. Je tomu tak vždy, hovoří-li taková úprava o působnosti „obecních úřadů“ a nezmiňuje, o jakou působnost se jedná, přičemž právě tady je třeba dovození „povahy“ působnosti věnovat zvýšenou pozornost, a to za využití dalších zákonných ustanovení.

Návaznou je potom otázka orientace v rozdílech postavení mezi kategorizovanými obcemi.

Jak bylo již uvedeno, obce jsou nyní, výslovně pro potřeby diferenciace při výkonu státní správy (resp. přenesené působnosti), rozděleny do tří kategorií,⁴a to na obce tzv. běžné, resp. s běžnými obecními úřady, dále na obce s pověřenými obecními úřady a na obce s rozšířenou působností. Již sama terminologie, která nevychází z jednotného slovního základu (kombinuje „typ“ obce s „typem“ obecního úřadu), v praxi ztěžuje orientaci v takto rozdílně disponovaných obcích; zejména v médiích (z čehož zpravidla vychází i veřejnost) se někdy uvádí nesprávné a také zavádějící označení obcí. Častým pochybením je, že pro obce s rozšířenou působností se používá označení „pověřené obce“, popř. pro obecní úřady obcí s rozšířenou působností se používá označení „pověřený úřad“,⁵ což může svádět k záměně s „obcemi s pověřeným obecním úřadem“, resp. přímo s „pověřenými obecními úřady“.

V praxi se jeví jako vhodnější jiné, také již užívané zjednodušené označování obcí, kdy se hovoří o obcích „I“, obcích „II“ a obcích „III“, které samo (a vcelku seznatelně) nabízí představu o zřejmé diferenciaci působnosti těchto obcí, a to i s případným vědomím „odstupňovanosti“ správních obvodů pro výkon této jejich působnosti.

S tím souvisí i skutečnost, že je vždy nutno rozlišovat nejen mezi jednotlivými kategoriemi obcí (podle rozdílného obsahu a rozsahu přenesené působnosti), ale také podle rozdílně disponovaných správních obvodů, přičemž je stejně tak u řady obcí nutno diferencovat tzv. i v „rámci obcí samotných“.

Obce „III“, kterých je u nás 205, jsou současně obcemi „II“, jichž je nyní 383, zároveň jsou tyto obce také obcemi „I“, kterých je cca 6 300. To znamená, že každá obec „III“, kromě agendy takto disponované obce v příslušném správním obvodu vykonává, avšak v jiném (přirozeně menším) obvodu působnosti, agendu obce „II“ a současně pro svůj vlastní správní obvod vykonává ještě agendu obce „I“. Stejně tak obec „II“, která není současně obcí „III“, vykonává, vedle agendy obce „II“ v příslušném správním obvodu, také agendu obce „I“ ve vlastním správním obvodu. Obce „I“, jimž potom přísluší vykonávat toliko „základní“ agendu přenesené působnosti, se mohou lišit tím, že některé spadají do správního obvodu obce „II“, která je současně obcí „III“, zatímco jiné obce spadají do správního obvodu obce „II“, jež není obcí „III“, a působnost obce „III“ ve vztahu k občanům a území takové obce „I“ vykonává jiná obec s postavením obce „III“. Platí přitom, že pokud by tato diferenciace nebyla v praxi respektována, potom by takovýto případný výkon „domnělé“ působnosti realizovala obec nepříslušná.

Uvedená konstrukce klade značné nároky zejména na obce „III“, v jejichž rámci, resp. v rámci jejich rozhodování je vždy nutno bedlivě rozlišovat, v jaké působnosti, tj. „I“, „II“ či „III“, je v jednotlivém případě právě rozhodováno, neboť takto lze rozhodovat vždy jen v příslušném správním obvodu („I“, „II“ nebo „III“). To je v praxi o to náročnější, že v takové obci je zákonitě jeden obecní úřad, pro danou agendu je vždy jen „jeden“ odbor a danou věcnou agendu „I“, „II“, „III“ (např. přestupky, činnost stavebního úřadu apod.) vykonávají stejní úředníci. Současně je třeba brát v úvahu, že kromě výchozího vymezení správních obvodů působností obcí „III“ a „II“ může být ještě v některých případech proveden transfer přenesené působnosti na „jiné“ obce, a to za podmínek stanovených zákonem (cestou tzv. veřejnoprávní smlouvy, popř. autoritativního rozhodnutí příslušného orgánu – v určitých případech krajského úřadu, v jiných pak Ministerstva vnitra).

A konečně třetí otázkou, která v jistém smyslu navazuje na předchozí, je otázka vztahů mezi daným způsobem kategorizovanými obcemi, zejména pokud jde o tzv. vertikální vztahy.

Ve spojení s prakticky již vžitým „číselným“ označováním rozdílných kategorií obcí je třeba zdůraznit, že je možné vnímat je jako adekvátní pouze tehdy (resp., že si praxe tímto označením pomohla), pokud je vnímáno „jen“ pro rozdílné kategorie či druhy obcí. Jakmile však (což také nebývá ojedinělý jev) se hovoří při tomto označení o „stupních“ obcí, může to svádět k nesprávné interpretaci, že obce „I“, „II“ a „III“ jsou si tzv. nadřízeny a podřízeny, a to včetně instanční nadřízenosti a podřízenosti ve správním řízení. Stávající konstrukce této kategorizace obcí však takto obecně koncipována není, což platí beze zbytku právě pro správní řízení (odvolací instancí pro správní rozhodnutí obcí, bez ohledu na jejich kategorii, je vždy – není-li zvláštním zákonem založena příslušnost specializovaného správního úřadu – příslušný daný krajský úřad).

Prvky obecněji vnímané nadřízenosti a podřízenosti mezi takto kategorizovanými obcemi mohou přicházet v právní úpravě v úvahu pouze výjimečně, přičemž i v takových případech jde spíše jen o oprávnění směřující ke koordinaci správních činností v příslušném správním obvodu,⁶ nikoliv o oprávnění ke klasickému „nařizování“.

V praxi to znamená, že tzv. „vyšší“ kategorie či „úrovně“ obcí by neměly ani být zprostředkovatelem „přenosu“ přímých řídících či kontrolních pravomocí kraje, resp. krajského úřadu na úseku přenesené působnosti obcí. Praxe však v některých případech, a to v rozporu se zákonem nebo přinejmenším v rozporu s principy tzv. dobré správy, takovýto „přenos“ pravomocí či informací signalizuje, což může vyvolat i přímý řídící či kontrolní efekt ze strany tzv. „výše“ postavené obce, aniž to zákon předpokládá (např. krajský úřad svolává porady a ukládá úkoly tajemníkům obcí „III“, ti pak svolávají porady a „přenášejí“ dále obecně úkoly na představitele obcí „II“, příp. „I“, tj. i tam, kde jim to nepřísluší).

Ze zákona o obcích a dalších souvisejících zákonů vyplývá, že příslušné řídící pravomoci na úseku přenesené působnosti může vůči obcím bez rozdílu obecně vykonávat pouze krajský úřad, a to včetně odborné a metodické pomoci, stejně jako krajskému úřadu přísluší vůči obcím bez rozdílu přímý výkon kontroly na úseku přenesené působnosti (kontrola se vykonává tzv. průběžně). Je však třeba odlišovat výkon tzv. dozoru na úseku přenesené působnosti (dozor se vykonává tzv. následně), který přísluší vykonávat taktéž krajskému úřadu (s výjimkou dozoru nad tzv. nařízeními obcí, kde je příslušné Ministerstvo vnitra).

Pokud by se tato „vztahová“ praxe obcí ubírala cestou někdy či někde se nabízejícího přesvědčení o obecné „vertikalitě“ vztahů mezi obcemi, je zřejmé, že by šlo nejen o nežádoucí zásahy do vlastní činnosti „pomyslně níže“ stojících obcí při výkonu přenesené působnosti, ale v konečném důsledku by to mohlo mít i negativní vliv na konkrétní výstupní rozhodnutí či opatření vůči adresátům veřejnosprávního působení obcí.

* * *

Uvedené otázky, související se změnami v působnosti obcí po ukončení činnosti okresních úřadů, které dle mého názoru patří v praxi k nesložitějším či nejproblémovějším, vyvolávají potřebu zvýšené pozornosti, a to od všech zainteresovaných subjektů. Pokud jde o obce samotné, je jejich nezastupitelnou povinností náležitě informovat veřejnost, podle jakých právních předpisů rozhodují, tj. fakticky o tom, jakou působnost vykonávají. Pravidla pro „informovanost“ v tomto směru stanoví zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, přičemž tyto informace patří k tzv. povinně zveřejňovaným informacím. Většina obcí takto nepochybně postupuje a mnohé z nich činí v tomto směru dokonce více, než jim zákon ukládá. Přesto bude ještě určitou dobu trvat, než se nový systém „vžije“.