PETR HAVLAN, docent na Právnické fakultě MU v Brně
Je veřejným tajemstvím, že k novele zákona č. 201/2002 Sb. došlo na bezprostřední politickou objednávku. Ta byla v podstatě reakcí na některá rozhodnutí českých soudů, kterými bylo (v ojedinělých případech) vyhověno účelovým žalobám na vydání majetku v tzv. kauze Kinský. Není divu, že onen akutní politický podtext ovlivnil jak přípravu a odůvodnění vládního návrhu novely, tak jeho projednávání v Parlamentu.
Důvodová zpráva k návrhu předmětné novely především konstatuje, že jejím prvořadým účelem je rozšířit ve vybraných případech okruh možných příjemců právní pomoci zajišťované Úřadem o obce. Souvisí to podle zprávy s okolností, že obce se stávají často účastníky složitých soudních sporů ohledně majetku, který původně přešel do vlastnictví státu, např. podle tzv. Benešových dekretů, a následně se stal na základě zákona nebo smlouvy majetkem obce. Přitom se předpokládá, že ve většině případů nejsou obce odborně vybaveny na vedení takových sporů.
Již v Poslanecké sněmovně, kde byl zákon schválen v prvém čtení podle § 90 odst. 2 zákona o jednacím řádu PS, zaznělo (třebaže větší diskuse byla o “problému“ dálkového přístupu ÚZSVM k údajům katastru nemovitostí), že bezplatná právní pomoc obcím je v rozporu s ústavním pořádkem, poněvadž ostatní právní subjekty tuto výhodu dostat nemají․ Přesto byl návrh novely zákona v Poslanecké sněmovně vcelku přesvědčivě přijat.
Ústředním tématem se výše uvedené stalo v Senátu. Ve zpravodajské zprávě k návrhu zákona zaznělo, že „kritici této novely poukazují zejména na skutečnost, že obce získají v soudních sporech z veřejných prostředků kvalifikovanou právní pomoc, na kterou však nebude mít nárok protistrana ve sporu. Podle názorů kritiků tak dochází k narušení principu rovnosti účastníků řízení zakotveném v článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.“ Zpravodajská zpráva ovšem také připomněla, „že o oprávněnosti této kritiky může meritorně rozhodnout svým nálezem pouze Ústavní soud“, což označil za nejzávažnější legislativně-právní výtku též ústavně právní výbor Senátu. I když byly vzneseny ještě některé další námitky k návrhu novely (např. k tzv. vnitřní nerovnosti, jež prý spočívá v principu správního uvážení, které obci právní pomoc poskytnout a které nikoliv) rovněž senátní rozprava se týkala především onoho hlavního problému. Jejím výsledkem však – na rozdíl od Poslanecké sněmovny – bylo zamítnutí návrhu novely zákona č. 201/2002 Sb.
V rámci opětovného hlasování o návrhu novely v Poslanecké sněmovně bylo prezentováno stanovisko Parlamentního institutu, které uvažovaný rozpor návrhu zákona s čl. 37 odst. 3 Listiny dále rozšířilo o možný rozpor s čl. 26 mezinárodního paktu o občanských a politických právech a rovněž o rozpor s čl. 11 odst. 1 Listiny, a kvalifikovalo daný návrh jako diskriminační. Současně ale stanovisko poznamenalo, že „nelze vyloučit existenci okolností, za kterých by taková diskriminace mohla být Ústavním soudem považována za odůvodněnou“. Poslanecká sněmovna ovšem setrvala na svém původním rozhodnutí a návrh novely zákona č. 201/2000 Sb. schválila.
Změny provedené novelou č. 120/2004 Sb.
Stěžejní změnu zákona představují ustanovení upravující i mechanismus eventuálního poskytnutí odborné právní pomoci obcím při vedení vybraných soudních sporů. Za tím účelem je do zákona č. 201/2000 Sb. vložena nová hlava „VII“, která v úvodu stanovuje, že Úřad v případech a za podmínek (tzn. jen v případech a za podmínek) stanovených tímto zákonem může (ale nemusí!) poskytovat obcím právní pomoc spočívající v jejich zastupování v řízení před (tuzemským) soudem (nikoli tedy před jiným orgánem). Tato právní pomoc je přitom omezena pouze na řízení, ve kterém je proti obci uplatněn nárok na určení vlastnického práva k nemovitosti nebo jejímu příslušenství, které obec nabyla od státu, nebo nárok na vyklizení této nemovitosti. Případná právní pomoc se poskytuje obci bezplatně.
Formálně právně se dále vyžaduje, aby dohoda o právní pomoci byla uzavřena písemně a byl v ní označen majetek obce, k němuž je v řízení před soudem uplatněn nárok. Reálné uskutečnění právní pomoci pak předpokládá procesní plnou moc, kterou obec udělí státu (potažmo Úřadu coby jeho organizační složce) jako právnické osobě. Není pochopitelně vyloučeno, aby k dohodě o právní pomoci došlo též v průběhu už dříve zahájeného řízení.
V hlavě VII je pak proveden výčet případů, kdy právní pomoc obci nelze poskytnout. Jde předně o situaci, kdy žalobcem je sám stát nebo státní organizace, popř. Pozemkový fond, dále jedná-li Úřad v řízení již podle jiného ustanovení daného zákona anebo vystupuje-li v řízení za stát jako příslušná organizační složka ve smyslu § 18 a 19 cit. zákona. Cíl takové úpravy, tj. předcházení kolizím se zájmy státu u konkrétního majetku, je nasnadě.
Konečně hlava VII upravuje ještě jednu svébytnou formu právní pomoci obcím. Tou je možnost Úřadu vystupovat v řízení o určení vlastnického práva k majetku obce za stát jako vedlejšího účastníka vedle obce (včetně případů, kde bude obec sama žalobcem), a to zásadně tehdy, bude-li mít stát právní zájem na výsledku takového řízení. Vedlejší účastenství však logicky nepřipadá v úvahu tam, kde bude stát sám, popř. státní organizace nebo Pozemkový fond, účastníkem řízení, anebo kde již bude Úřad v řízení jednat podle jiného ustanovení zákona č. 201/2002 Sb.
Další, spíše legislativně technické změny již přímo nesouvisejí s výše uvedeným zastupováním obcí; např. některá formulační zpřesnění textu zákona (§ 6 odst. 2 úvod věty první a § 27 in fine), ustanovení, která nahrazují dosud platné označení „ředitel“ Úřadu označením „generální ředitel“ Úřadu, a to s poněkud úsměvným cílem, odlišit ho od četných dalších ředitelů fungujících na různých úrovních uvnitř této organizační složky státu § 14 odst. 3, § 16 odst. 4, § 17 odst. 1 písm. a) a § 19 odst. 4. O generálním řediteli se pak mluví také v § 24 odst. 5. Zde však jde o dost podstatnou obsahovou změnu, spočívající v tom, že oprávnění určit v jednotlivém případě pro výkon činnosti v oblasti právního zastupování a právního poradenství jiné než obecně stanovené územní pracoviště bude mít (stejně jako v oblasti hospodaření s majetkem státu) napříště právě generální ředitel a nikoli, jak tomu bylo doposud, Ministerstvo financí.
Vedle těchto změn obsahuje zákon i nová ustanovení, která ukládají obci povinnost včas a v úplnosti poskytnout Úřadu informace, údaje, podklady a součinnost, nezbytné pro řízení, v němž Úřad danou obec zastupuje (§ 25a odst. 1), a pak stanovují Úřadu, aby včas a v úplnosti informoval obec o průběhu řízení, ve kterém zajišťuje její zastupování (§ 25a odst. 2).
K důležitým změnám patří novela občanského soudního řádu, kde nový § 26a, který formuluje, že v případech a za podmínek uvedených v zákoně může být obec v řízení zastoupena státem, za nějž před soudem vystupuje Úřad, lze při zastupování státu udělit pouze procesní plnou moc (viz § 28 OSŘ) a že převezme-li stát zastoupení, jedná jménem státu za zastoupenou obec zaměstnanec zařazený v Úřadu, pověřený jeho generálním ředitelem. Opomenout nelze ani ze stejného důvodu vyvolanou změnu zákona o Ústavním soudu, kde se ve větě druhé § 30 odst. 2 nyní zhruba praví, že vystupuje-li za stát Úřad, jedná v řízení jménem státu jeho zaměstnanec pověřený ředitelem (správně „generálním ředitelem“ – pozn. P.H.) Úřadu; to platí i v případě, kdy za podmínek uvedených v zákoně č. 201/2002 Sb., v platném znění, je obec v řízení zastoupena státem, za nějž před Ústavním soudem vystupuje ÚZSVM.
Stručné zhodnocení novely a názorů na ni
Není pochyb o tom, že uspěchaný a medializovaný způsob politického zadání (byť jde v legislativním procesu v zásadě vždy o určité politikum), na jehož základě došlo k přijetí předmětné novely, nemohl vytvořit příznivé klima pro vznik (zejména koncepčně) bezrozporné právní úpravy. Na druhé straně nebylo k otázkám, které má s sebou nést nový právní stav (tj. stav vyvolaný zákonem č. 120/2004 Sb.), řečeno zdaleka všechno. Jestliže právě v Parlamentu zaznělo od předkladatele návrhu zákona víceméně jen nesmělé, že obce jsou z právního hlediska (ale nejen z něho) subjekty svého druhu, je to málo. Např. v reakci zmíňované stanovisko Parlamentního institutu, které asi v nejucelenější podobě vyjádřilo obavy z rozporu novely s tzv. ústavním pořádkem a proto mohlo a mělo být adekvátně argumentováno.
Předně není tak neobvyklé, aby instituce plnící obdobné funkce jako ÚZSVM zastupovaly i jiné právní (a to obvykle tzv. veřejnoprávní) subjekty než samotný stát. Aniž by bylo třeba dělat nějakou zjednodušenou paralelu mezi právním postavením současného Úřadu a právním postavením našich prvorepublikových finančních prokuratur, lze připomenout, že právě ony mohly zastupovat také tehdejší země a též okresy, byly-li o to jimi požádány (viz § 1 odst. 2 zákona č. 97/1933 Sb., ale třeba i odst. 3 cit. ustanovení, kde se uvažovalo o případném zastupování dalších subjektů ve veřejném zájmu). Rovněž např. současná rakouská finanční prokuratura neomezuje svou roli právního zástupce a konzultanta pouze na rakouský stát a jeho instituce, ale zastupuje a konzultuje i jiné právní subjekty.
Vše pak má také obecnější teoretický právní základ, kterým je vědecky nevyvrácená (třebaže ideologicky mnohdy zpochybňovaná) a praxí v zásadě potvrzovaná pravda o hierarchii zájmů. Mám tady na mysli hlavně zásadní konstatování našeho významného administrativisty první poloviny 20. století J. Hoetzela, „že zájmy svazů územní samosprávy jsou vyšší zájmů kolektivů (lze mít za to, že i jiných osob, než kolektivů – pozn. P.H.) soukromých“, a dále že „zájmy nižších svazů územní samosprávy musí ustoupit zájmům svazů vyšších; nejvyšším svazem je stát“ Soudím přitom, že uvedená hierarchie v principu platí i pro současnou společnost (dokonce v ní můžeme jít se „zájmy“ ještě dále, resp. výše), nicméně ji nelze (a nečinil to ani citovaný klasik) absolutizovat, tzn. prosazovat tak, aby se dostávala do zásadního rozporu především právě s oprávněnými zájmy soukromých osob. Ve výše uváděných vztazích však, zdá se, něco takového nehrozí. Na závěr je nutno poznamenat, že při praktické aplikaci nových ustanovení zákona č. 201/2002 Sb. o poskytování právní pomoci obcím nelze pochopitelně vyloučit některé dílčí problémy (např. pramenící i z určité nepružnosti vnitřní struktury ÚZSVM). Celkově se však – už s ohledem na poměrně „střízlivé“ nastavení rozsahu možného zastupování obcí státem – můžeme v jednotlivých kauzách, spíše než čehokoli jiného, obávat jejich případné necitlivé medializace.
