STANISLAV KADEČKA, odborný asistent na Právnické fakultě MU v Brně, advokátní koncipient,

Advokátní kancelář JUDr. Buček – Mgr. Kadečka, Hradec Králové

Dne 1. ledna 2004 nabyla účinnosti v pořadí již devátá novela zákona o místních poplatcích, provedená zákonem č. 229/2003. Fakt, že nejde o zanedbatelnou oblast právní praxe, potvrzuje i značné množství nálezů Ústavního soudu ČR, ve kterém se tento vyjadřoval mj. k obecně závazným vyhláškám obcí o místních poplatcích.

V kontextu těchto širších souvislostí zaměřím pozornost na základní informace o změnách, které přináší nová právní úprava.

1. Obecně o místních poplatcích

Podle ust. čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona. Tímto zákonným základem v případě místních poplatků, tedy poplatků stanovovaných obcemi, je zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů,¹ který ve svém ust. § 14 obsahuje následující zmocnění: „Stanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, která je ve svém území zavedla. Poplatky zavede obec obecně závaznou vyhláškou, ve které upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, ohlašovací povinnost ke vzniku a zániku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. U poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.“

Jinak řečeno, obce jsou citovaným zákonným ustanovením zmocněny k tomu, aby vlastní obecně závaznou vyhláškou² autonomně (v samostatné působnosti) rozhodovaly o tom, zda stanoví pro své území místní poplatky, a v zákonem určených limitech určovaly jejich výši i podmínky vybírání či naopak osvobození od nich. Jak přitom vyplývá z aktuální právní úpravy i dosavadní judikatury Ústavního soudu, pokud jde o stanovení místních poplatků, jejich sazbu, režim jejich vybírání, osvobození od nich apod., je obec povinna respektovat platné znění zákona o místních poplatcích. Obce jsou tímto zákonem zmocněny k vydání obecně závazných vyhlášek upravujících místní poplatky, avšak pouze v případech v tomto zákoně taxativně vypočtených.³ Obce tudíž nemohou v žádném případě rozšiřovat nad zákon okruh činností, které lze zatížit místním poplatkem (stanovit jiné místní poplatky mimo zákonem vymezených)․⁴

Zákon o místních poplatcích v platném znění (v tomto směru ani novelou nedošlo ke změně) umožňuje obcím, aby obecně závaznou vyhláškou zavedly následující místní poplatky:

Platná zákonná úprava dále stanovila, že nebudou-li poplatky zaplaceny (odvedeny) včas nebo ve správné výši, vyměří obec poplatek platebním výměrem a může zvýšit včas nezaplacené (neodvedené) poplatky až o 50 %.⁵ Pokud poplatník nesplní svoji oznamovací (poplatkovou) povinnost určenou obecně závaznou vyhláškou obce, lze dlužné poplatky vyměřit do tří let od konce kalendářního roku, ve kterém oznamovací (poplatková) povinnost vznikla. Řízení o poplatcích vykonává obecní úřad v přenesené působnosti.

2. Kde a proč zasahuje novela

Za východiska novely zákona o místních poplatcích jsou předkladateli označeny zejména:

Zejména z těchto důvodů pak novela zákona o místních poplatcích provedená zákonem č. 229/2003 Sb. obsahuje následující okruhy změn:

Ačkoliv původní vládní návrh v předkládací zprávě výslovně uváděl, že předloha nepředpokládá zvýšení daňového zatížení, ani hospodářský dopad na veřejné rozpočty, hospodářské subjekty a sociální dopady, po zásazích Poslanecké sněmovny obsahuje zákon č. 229/2003 Sb. následující nezanedbatelné novinky:

Zákonem naopak zůstává nedotčen poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj, poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace.

2.1 Poplatek ze psů

Poplatníkem poplatku ze psů se nově stává „držitel psa“ (dosud to byl vlastník psa), který je zákonem definován jako „fyzická nebo právnická osoba, která má trvalý pobyt nebo sídlo na území ČR“ a který má povinnost platit tento poplatek obci příslušné podle místa trvalého pobytu nebo sídla.

Důvodem ke změně poplatníka je dosavadní praxe, kdy vlastníci psů často tuto svou povinnost neplní uvádějíce, že psa ve svém držení nevlastní, příp. tuto povinnost obcházejí, když psa přihlásí do evidence v obci, kde byla stanovena nižší sazba, než v obci, kde je pes skutečně chován. V tomto směru je novela návratem k osvědčené úpravě platné před rokem 1990.⁶ Zdá se však, že tato snaha zákonodárce o vylepšení právní úpravy nenašla odpovídající odraz ve schváleném textu. Zatímco totiž v důvodové zprávě vláda uvádí, že držitelem může být jednak vlastník a jednak osoba, která o psa pečuje stejně jako by jej vlastnila (s tím, že navíc je prokazatelné, že pes se u této osoby nachází), nově přijatá zákonná definice poplatníka uvádí toliko, že „držitelem je fyzická nebo právnická osoba, která má trvalý pobyt nebo sídlo na území ČR“, aniž by jakkoliv jinak specifikovala vztah této osoby k určitému psovi (např. uvedením toho, že jde o osobu, u níž se pes převážně nachází, či o osobu, která o psa pečuje jako o vlastního).⁷ S ohledem na tuto nevydařenou definici je tak otázkou, zda v tomto směru nepřinese novela více škody než užitku (nemluvě již o tom, že bez jakýchkoliv důvodů jsou z povinnosti platit tento poplatek vyňati např. cizinci, kteří v ČR pobývají jinak, než na základě povolení k trvalému pobytu). Nově se – po zásahu Poslanecké sněmovny do vládního návrhu – tento místní poplatek bude platit ze psů starších 3 měsíců (dosud ze psů starších 6 měsíců). Formulačně upraveno a zároveň zřetelně rozšířeno přitom bylo osvobození od tohoto poplatku, které je nyní přiznáno nejen držiteli psa, kterým je osoba nevidomá, bezmocná a osoba s těžkým zdravotním postižením, které byl přiznán III. stupeň mimořádných výhod podle § 86 zákona o sociálním zabezpečení, ale i držiteli psa, kterým je osoba provádějící výcvik psů určených k doprovodu těchto osob, osoba provozující útulek zřízený obcí pro ztracené nebo opuštěné psy nebo osoba, které stanoví povinnost držení a používání psa zvláštní právní předpis.

Sazba poplatku může nově činit až 1.500 Kč za kalendářní rok a jednoho psa (dosud to bylo 1.000 Kč). Formulačně zpřesněno a obsahově mírně rozšířeno je pak novelou pravidlo, podle kterého sazba poplatku ze psa, jehož držitelem je poživatel invalidního, starobního, vdovského nebo vdoveckého důchodu, který je jeho jediným zdrojem příjmu, anebo poživatel sirotčího důchodu, činí až 200 Kč za kalendářní rok. Nadále přitom platí, že u druhého a každého dalšího psa může obec horní hranici sazby vyhláškou zvýšit až o 50 %.

Pro jednoznačnou správu poplatku ze psů zákon nově výslovně upravuje situace, kdy je poplatník držitelem psa po dobu kratší než jeden rok, nebo když tento v průběhu kalendářního roku změní místo svého trvalého pobytu nebo své sídlo. V případě držení psa po dobu kratší než jeden rok se platí poplatek v poměrné výši, která odpovídá počtu i započatých kalendářních měsíců. Při změně místa trvalého pobytu nebo sídla platí držitel psa poplatek od počátku kalendářního měsíce následujícího po měsíci, ve kterém změna nastala, nově příslušné obci. Rovněž při změně místa trvalého pobytu nebo sídla platí, že poplatek se platí poplatek v poměrné výši, která odpovídá počtu i započatých kalendářních měsíců.

2.2. Poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt

Poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt platí fyzické osoby, které přechodně a za úplatu pobývají v lázeňských místech a v místech soustředěného turistického ruchu za účelem léčení nebo rekreace. Za plátce a zároveň ručitele poplatku za lázeňský nebo rekreační pobyt je nově výslovně označen „ubytovatel“, kterým je dle zákona „fyzická nebo právnická osoba, která přechodné ubytování poskytla“.

Ubytovatelům novela na základě požadavků ze strany obcí stanoví zcela novou povinnost, totiž vést v písemné podobě tzv. evidenční knihu, ve které budou zaznamenávány identifikační údaje osob, kterým ubytovatel poskytl přechodné ubytování za úplatu (zákon tak sice nevylučuje, aby ubytovatel vedl tyto údaje též v elektronické podobě, jak se dnes mnohdy děje, ale taková evidence by byla ve smyslu zákona nedostatečná; bylo by s ní tedy možno spojovat stejné důsledky, jako kdyby ubytovatel evidenci vůbec nevedl).

Konkrétně je stanoveno, že do evidenční knihy zapisuje ubytovatel dobu ubytování, účel pobytu, jméno, příjmení, adresu místa trvalého pobytu nebo místa trvalého bydliště v zahraničí a číslo občanského průkazu nebo cestovního dokladu fyzické osoby, které ubytování poskytl po (jako vhodný lze přitom hodnotit zásah Poslanecké sněmovny do vládní předlohy, kterým byla vypuštěna povinnost zapisovat do evidenční knihy též den, měsíc a rok narození ubytované osoby, neboť by šlo o nepřiměřené rozšíření sdělování osobních údajů, což by mohlo vyvolat zákonnou povinnost pro takovéhoto ubytovatele být veden jako správce osobních údajů podle zákona č. 101/2000 Sb.). Zápisy do evidenční knihy musí být vedeny přehledně a srozumitelně. Tyto zápisy musí být uspořádány postupně z časového hlediska. Evidenční knihu

ubytovatel uchovává po dobu 6 let od provedení posledního zápisu. Ohledně zpracování osobních údajů v evidenční knize zákon č. 229/2003 Sb. odkazuje pod čarou (bez dalších podrobností) na zákon o ochraně osobních údajů, což může v praxi vyvolávat interpretační potíže.

2.3. Poplatek za užívání veřejného prostranství

Poplatek za užívání veřejného prostranství se vybírá za zvláštní užívání veřejného prostranství, kterým se rozumí umístění zařízení sloužících k poskytování služeb, umístění stavebních, prodejních nebo reklamních zařízení, zařízení cirkusů, lunaparků a jiných obdobných atrakcí, umístění skládek, vyhrazení trvalého parkovacího místa a užívání tohoto prostranství pro kulturní a sportovní akce či potřeby tvorby filmových a televizních děl. S účinností od 1. 1. 2004 je tento taxativní výčet upřesněn a rozšířen o provádění výkopových prací, umístění dočasných staveb sloužících pro poskytování prodeje a služeb a užívání tohoto prostranství pro reklamní akce.

Poplatek za užívání veřejného prostranství se nově nebude platit toliko z akcí pořádaných na veřejném prostranství, jejichž výtěžek je určen na charitativní a veřejně prospěšné účely (do 31. 12. 2003 se poplatek neplatil též z akcí bez vstupného). Z důvodu jednotnosti právní úpravy novela zrušila definici pojmu „veřejné prostranství“ a nově (opět toliko v poznámce pod čarou, která není závazná pro interpretaci zákonného ustanovení) odkazuje na definici tohoto pojmu obsaženou v ust. § 34 obecního zřízení.

Konečně, s ohledem na dosavadní dvojí výklad ust. § 4 odst. 4 zákona a související soudní rozhodnutí, se legislativně technickou úpravou zpřesňuje, že sazba poplatku činí až 10 Kč za každý i započatý m² užívaného veřejného prostranství a každý i započatý den. I nadále přitom bude platit, že za užívání veřejného prostranství k umístění prodejních nebo reklamních zařízení, lunaparků a jiných atrakcí může obec zvýšit sazbu až na její desetinásobek. Obec může stanovit poplatek týdenní, měsíční nebo roční paušální částkou.

2.4. Poplatek ze vstupného

Novou formulací ust. § 6 odst. 1 zákon č. 229/2003 Sb. zpřesňuje, že poplatek se vybírá ze vstupného na kulturní, sportovní, prodejní nebo reklamní akce sníženého o daň z přidané hodnoty, jeli v ceně vstupného obsažena. Do taxativního výčtu akcí zpoplatněných poplatkem ze vstupného jsou tak nově zařazeny „reklamní akce“ a naopak vypuštěny z tohoto výčtu jsou „akce obdobného charakteru“. Výslovně je řešena i problematika stanovení základu pro výpočet poplatku s ohledem na DPH. Novela přináší i definici pojmu „vstupné“ (jelikož absence často způsobovala obcházení poplatkové povinnosti – např. „nahrazením“ vstupného povinnou konzumací či místenkou – a vyvolávalo tak spory mezi správcem poplatku a jeho plátcem), kterým se pro účely místních poplatků nově výslovně rozumí peněžitá částka, kterou účastník akce zaplatí za to, že se jí může zúčastnit.

2.5. Poplatek z ubytovací kapacity

Zákon č. 229/2003 Sb. dále novým způsobem určuje ubytovací zařízení, ve kterých může být zpoplatněna využitá lůžková kapacita, když ust. § 7 odst. 1 nově formuluje tak, že poplatek z ubytovací kapacity se vybírá v lázeňských místech nebo místech soustředěného turistického ruchu z ubytovací kapacity v zařízeních určených (stavebními předpisy) k přechodnému ubytování za úplatu. Tomuto poplatku tedy nově nepodléhá přechodné ubytování za úplatu v bytech nebo rodinných domech, což je odůvodňováno tím, že v těchto případech byla kontrola poplatkové povinnosti v praxi nereálná.

Naopak nezměněna zůstává výluka z tohoto poplatku vztahující se na ubytovací kapacity v zařízeních sloužících pro přechodné ubytování studentů a žáků, v zařízeních sloužících pro ubytování pracovníků fyzických a právnických osob, které tato zařízení vlastní nebo k nim mají právo hospodaření, ve zdravotnických nebo lázeňských zařízeních, pokud nejsou užívána jako hotelová zařízení, a v zařízeních sloužících sociálním a charitativním účelům. Novým způsobem je pak za účelem zjednodušení správy tohoto poplatku s účinností od 1. 1. 2004 vymezen poplatník místního poplatku z ubytovací kapacity, za kterého je označen „ubytovatel“, v ust. § 7 odst. 3 zákona legálně definovaný jako „fyzická nebo právnická osoba, která přechodné ubytování poskytla“ (čili rozdíl proti definici do 31. 12. 2003, podle které byla poplatníkem osoba, která tato zařízení vlastní, nebo které mají k těmto zařízením právo hospodaření). Nově jimi tedy budou i nájemci těchto zařízení, pokud sami poskytují přechodné ubytování. Obdobně jako v případě poplatku za lázeňský nebo rekreační pobyt je i zde ubytovateli nově stanovena povinnost vést evidenční knihu ve smyslu ust. § 3 odst. 4 zákona, toliko s výjimkou údaje o účelu pobytu.

Z poslanecké iniciativy pak přijatá novela umožňuje obcím stanovit sazbu poplatku až do výše 4 Kč za každé využité lůžko a den (předchozí maximum činilo 2 Kč za každé využité lůžko a den), přičemž i nadále platí, že obec může po dohodě s poplatníkem stanovit poplatek roční paušální částkou.

2.6. Sankce

Novela se dotýká i sankcí, které mohou být uloženy těm, kteří neplní své povinnosti uložené zákonem o místních poplatcích, a to včetně nové úpravy lhůt k vyměření nebo doměření místního poplatku v případě, že poplatník svou poplatkovou povinnost dobrovolně nesplní.

V prvé řadě je tak obci umožněno, aby v případě, kdy místní poplatky nebo jejich část nebudou zaplaceny (odvedeny) včas, zvýšila obec tyto – dle svého uvážení – až na trojnásobek (namísto předchozího maxima 50 % zvýšení). Touto změnou se zároveň odstraňují dosavadní pochybnosti o možnosti využití sankčního oprávnění i v případě, kdy byl poplatek zaplacen nesprávně v nižší výši.

Rozšířená úprava (prekluzivních) lhůt k vyměření nebo doměření místního poplatku v nově formulovaném ust. § 12 pak stanoví, že pokud poplatník nebo plátce nesplní svoji poplatkovou povinnost stanovenou obecně závaznou vyhláškou obce, lze dlužné částky vyměřit nebo doměřit do 3 let od konce kalendářního roku, ve kterém poplatková povinnost vznikla. Byl-li před uplynutím této lhůty učiněn úkon směřující k vyměření nebo doměření poplatku, běží tříletá lhůta znovu od konce roku, v němž byl poplatník nebo plátce o tomto úkonu písemně uvědoměn. Vyměřit a doměřit poplatek lze nejpozději do 10 let od konce kalendářního roku, ve kterém poplatková povinnost vznikla. Bez ohledu na vypuštění dosavadní druhé věty stávajícího ustanovení § 12 i nadále platí, že v případě ostatních (promlčecích) lhůt se postupuje podle zákona o správě daní a poplatků.

Konečně byla novelou odstraněna i dosavadní legislativní chyba, když obcím bylo sice umožněno ke zmírnění nebo odstranění tvrdosti v jednotlivých případech snížit nebo prominout spravované poplatky, avšak již jim nebylo umožněno rozhodovat o prominutí jejich příslušenství (kteroužto pravomocí disponovalo toliko Ministerstvo financí). Nově formulované ust. § 16 obsahuje proto následující pravidlo: Obec, která poplatky spravuje, může na žádost poplatníka z důvodu odstranění tvrdosti poplatek nebo jeho příslušenství zcela nebo částečně prominout. Avšak ani takto upravené ustanovení jednoznačně neřeší dosavadní interpretační nejasnosti o tom, zda k tomuto rozhodování je příslušný obecní úřad jako orgán obce jednající v přenesené působnosti, či rada obce (event. zastupitelstvo obce) jako orgán obce rozhodující v samostatné působnosti.⁸

3. Závěr

Obecně lze novelu spíše přivítat (až na výše uplatněné připomínky), neboť pro praxi může přinést větší míru právní jistoty, návazně jednoznačnější formulace v příslušných obecně závazných vyhláškách obcí, zpřesnění praxe obcí a konečně i méně (soudních) sporů. Dobré také je, že bude složitější poplatkovou povinnost obcházet.

Zvlášť chci zdůraznit, že zákonodárce (na rozdíl od jiných zákonů) poskytl dostatečnou legisvakanční lhůtu (novela byla publikována ve Sbírce zákonu 31. července 2003 v částce č. 79 Sbírky zákonů), což nabývá na významu za situace, kdy na ní změnami svých obecně závazných vyhlášek musí reagovat prakticky všechny obce v České republice.

Naopak kritiku si zasluhuje, že v Poslanecké sněmovně byla k vládnímu návrhu zcela nesystematicky a neorganicky přičleněna část druhá, měnící krajské zřízení (konkrétně doplněním nového ust. § 97a), kterým se pouze pro rok 2003 stanovil příspěvek krajům na úhradu nákladů spojených s převzetím výkonu státní správy v souvislosti s druhou fází reformy veřejné správy.