JOSEF VEDRAL, odbor legislativy Ministerstva vnitra
Nová zákonná úprava lidového hlasování na místní úrovni, která byla vyhlášená ve Sbírce zákonů dne 23. ledna 2004, přináší ve srovnání s tou dosavadní změny zejména pokud jde o způsob rozhodování o vyhlášení místního referenda v orgánech obce (ten byl zákonem z roku 1992 upraven jen velmi rámcově), a to jak pokud jde o vyhlášení místního referenda na základě návrhu přípravného výboru tak i vyhlášení referenda z iniciativy samotného zastupitelstva obce.
Rozhodování v místním referendu
Nový zákon o místním referendu rozšiřuje ve srovnání se stávající úpravou okruh otázek, o kterých nelze místní referendum konat. Zcela nově je upravena soudní ochrana veřejných subjektivních práv osob souvisejících s konáním místního referenda, která musela být dosud jen dovozována z obecné úpravy soudní kontroly veřejné správy v rámci správního a ústavního soudnictví. Jde zejména o právo na soudní ochranu před postupem orgánů obce při podání návrhu na vyhlášení místního referenda, o kterém mají navrhovatelé zato, že neodporuje zákonu (případy, kdy se příslušný orgán obce, kterému je návrh na konání místního referenda podán, resp. do jehož pravomoci náleží o vyhlášení místního referenda rozhodnout, tímto návrhem nebude buď vůbec zabývat nebo místní referendum nevyhlásí, ačkoliv budou splněny všechny zákonné podmínky). Zákon dále upravuje podmínky závaznosti rozhodnutí přijatého v místním referendu.
Nový zákon upravuje konání lidového hlasování jen na úrovni obcí, resp․ městských částí a městských obvodů statutárních měst a hlavního města Prahy a jeho městských částí, nikoliv na úrovni krajů, což vyplývá především ze zákona č. 231/2002 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších p2edpisů a jímž bylo na základě pozměňovacího návrhu podaného a schváleného v Poslanecké sněmovně ze zákona o krajích s účinností od 1. 1. 2003 vypuštěno ustanovení o právu občanů kraje hlasovat v krajském referendu za podmínek stanovených zvláštním zákonem, jímž byl míněn zákon upravující konání (mimo jiné) krajského referenda. Nicméně s ohledem na to, že Poslanecká sněmovna vyjádřila vypuštěním tohoto ustanovení jednoznačnou vůli institut krajského referenda do právního řádu nezařazovat, setrvala i nová zákonná úprava předložená vládou Parlamentu jen u modelu obsaženého v zákoně z roku 1992, tedy úpravy referenda na obecní a nikoliv též krajské úrovni (jedinou výjimkou tak zůstává hlavní město Praha, které je krajem i obcí zároveň a ve kterém lze konat místní referendum jak o záležitostech patřících do samostatné působnosti hlavního města Prahy jako obce, tak o věcech patřících do samostatné působnosti hlavního města Prahy jako kraje – srov. § 16 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze).
V místním referendu se podle § 6 zákona rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce (zákon odkazuje na vymezení samostatné působnosti obce v § 35 zákona o obcích). Stejně jako v dosavadní právní úpravě se tak připouští jak referendum ratifikační (tedy referendum, ve které se o určité otázce patřící do samostatné obce, o které přísluší obci podle zákona přijmout konečné rozhodnutí, rozhoduje s konečnou platností) tak i referendum konzultativní, jehož výsledkem je zformulování stanoviska obce k určité otázce, k níž má obec v rámci své samostatné působnosti právo se jako dotčený subjekt vyjádřit, nikoliv však o ní sama rozhodovat (např. nedávná referenda o stanoviscích dotčených obcí ke zřízení úložiště jaderného odpadu na jejich území).
Nová zákonná úprava rozšiřuje okruh otázek, o nichž nelze místní referendum konat. Místní referendum již nelze konat o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti podle zákona o obcích (to při doslovném výkladu zřejmě nevylučuje konání referenda o uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 3a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, která takovým typem veřejnoprávní smlouvy není). Dále bude vyloučeno rozhodovat místním referendem v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve „zvláštním řízení“. Dosavadní úprava vylučovala rozhodovat jen o věcech, o nichž se rozhoduje ve správním řízení. Pojem „zvláštní řízení“ je však obsahově širší než pojem „správní řízení“ a může zahrnovat např. i řízení podle zákona o zadávání veřejných zakázek.
Místní referendum nebude možné konat ani o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky (vládní návrh toto omezení nepředpokládal, doplněno bylo až během projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně). Možnost schválení obecně závazné vyhlášky v místním referendu byla doposud rozebírána jen právní teorií a není známo, že by k takovéto formě obecné normotvorby skutečně ve větším rozsahu docházelo. Byla-li však obecně závazná vyhláška přijata v místním referendu, vzniká při změně zákonné úpravy otázka, kdo a jakým způsobem může po účinnosti nového zákona takovou vyhlášku změnit nebo zrušit, vylučuje-li nový zákon konat o obecně závazných vyhláškách místní referendum a je-li současně každé rozhodnutí přijaté v místním referendu pro orgány obce pod sankcí rozpuštění zastupitelstva obce závazné.
Hlasování v místním referendu
Okruh osob oprávněných hlasovat v místním referendu je definován odkazem na osoby, které mají právo volit do zastupitelstva obce (§ 2 zákona o místním referendu ve spojení s § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí). Tyto osoby mají kromě hlasovacího práva právo iniciovat konání místního referenda prostřednictvím přípravného výboru tvořeného nejméně třemi osobami oprávněnými hlasovat v místním referendu (§ 9 zákona o místním referendu). Návrh podaný přípravným výborem musí jako přílohu obsahovat podpisové listiny podepsané příslušným počtem osob oprávněných hlasovat (minimální požadovaný počet těchto osob je stanoven zákonem v závislosti na počtu obyvatel obce). Pro určení počtu oprávněných osob je rozhodující počet obyvatel obce, resp. počet oprávněných osob v obci k 1. lednu kalendářního roku, v němž je návrh na konání referenda podáván (§ 8 a § 55 zákona o místním referendu).
Návrh přípravného výboru se podává obecnímu úřadu, který přezkoumává, zda splňuje zákonem stanovené formální náležitosti (§ 10 a 11 zákona). Pokud je nesplňuje, obecní úřad vyzve přípravný výbor, aby je ve stanovené lhůtě odstranil. Bude-li mít přípravný výbor zato, že návrh všechny stanovené náležitosti má, může se u soudu domáhat toho, aby soud rozhodl, že návrh na konání referenda nemá nedostatky [viz § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu a § 91a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní]. Pokud soud určí, že návrh na konání referenda nedostatky nemá (a také v případě, že žádné nedostatky návrhu neshledá obecní úřad a k soudnímu sporu tedy nedojde), je rada obce povinna předložit návrh na vyhlášení referenda zastupitelstvu obce na jeho nejbližším zasedání. To platí i tehdy, pokud obecní úřad ve lhůtě 30 dnů od podání návrhu nevyrozumí zmocněnce o tom, že návrh nemá nedostatky, nebo ho nevyzve k jejich odstranění – v takovém případě se návrh považuje uplynutím této lhůty za bezvadný. Zákon tak stanovením mezní lhůty pro přezkoumání formálních náležitostí návrhu obecním úřadem a právní fikce pro případ marného uplynutí lhůty chrání navrhovatele před nečinností orgánů obce (zároveň by ale zastupitelstvo obce muselo při rozhodování o vyhlášení místního referenda úlohu obecního úřadu při kontrole formálních náležitostí návrhu suplovat).
Pokud by rada obce návrh na vyhlášení místního referenda zastupitelstvu obce nepředložila nebo pokud by zastupitelstvo o vyhlášení místního referenda nerozhodlo, popř. rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí, má přípravný výbor právo domáhat se u soudu, aby o vyhlášení místního referenda rozhodl on. Rozhodnutí soudu, kterým se takovému návrhu přípravného výboru vyhoví, nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce o vyhlášení místního referenda (viz § 57 odst. 3 zákona). Soud může rozhodnout jen o tom, že místní referendum má být vyhlášeno, nikoliv též určit den jeho konání, což je nezbytná náležitost rozhodnutí zastupitelstva o vyhlášení referenda [viz § 13 odst. 1 písm. a) zákona]. Pokud soud rozhodne, že místní referendum mělo být vyhlášeno, je zastupitelstvo na základě tohoto rozhodnutí povinno stanovit den konání místního referenda podle pravidel stanovených v § 15 zákona.
Zastupitelstvo obce má rovněž možnost samo rozhodnout o otázce, která má být podle návrhu předmětem referenda a návrhu tak vyhovět. V takovém případě bude záležet na přípravném výboru, zda bude na konání místního referenda i nadále trvat nebo zda se spokojí s rozhodnutím přijatým zastupitelstvem. Bude-li na vyhlášení referenda trvat, je zastupitelstvo povinno je vyhlásit (§ 13 odst. 3 zákona).
Průběh místního referenda
Vlastní průběh místního referenda, které následuje po rozhodnutí zastupitelstva obce o jeho vyhlášení a zahrnuje především ustavení a činnost komisí pro hlasování, informování osob oprávněných hlasovat o všech podstatných skutečnostech souvisejících s konáním referenda, vybavení hlasovacích místností a průběh hlasování, sčítání hlasů a vyhlášení výsledků, je upraven obdobně jako konání voleb podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Právní úprava přípravy a průběhu hlasování v místním referendu je ovšem ve vztahu k volebním zákonům zcela autonomní, neboť konání místního referenda a zajišťování činností s tím spojených je výkonem samostatné působnosti obce (§ 50 zákona o místním referendu), zatímco organizace a provádění voleb je výkonem státní správy (např. § 19 zákona č. 491/2001 Sb.).
Jedinou styčnou plochou tak zůstává možnost konat místní referendum současně s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu (§ 5 odst. 1 zákona) a z povahy věci rovněž současně s hlasováním v celostátním referendu. Pro hlasování v místním referendu platí obecně, že se koná v jednom dni (na rozdíl od voleb), probíhá-li však současně s volbami, koná se „ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb“. Ustanovení § 5 odst. 1 zákona o místním referendu o konání hlasování v místním referendu „ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb“, lze interpretovat buď tak, že se místní referendum koná stejně jako volby ve dvou dnech (a jde tedy o zákonnou výjimku z pravidla, že se hlasování v místním referendu koná v jednom dni) nebo tak, že se hlasování v místním referendu koná sice v jednom dni, musí však proběhnout ve stejném časovém rozpětí, jaké je stanovené pro hlasování ve volbách. Především s ohledem na praktickou stránku (hlasování v místním referendu bude zřejmě probíhat ve stejných volebních místnostech, byť před různými komisemi) je zřejmě vhodnější přiklonit se k tomu, že hlasování v místním referendu se v těchto případech bude konat ve dvou dnech a ve stejném čase jako hlasování v souběžně probíhajících volbách.
Závaznost rozhodnutí přijatého v místním referendu
Zákon výslovně stanoví, že rozhodnutí přijaté v místním referendu je pro orgány obce závazné (§ 49 zákona), když dosud tato závaznost implicitně vyplývala z § 89 odst. 2 zákona o obcích, který obsahuje sankci v podobě rozpuštění zastupitelstva obce Ministerstvem vnitra v případě, že zastupitelstvo nebo jiný orgán obce nebude postupovat v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu. Rozhodnutí přijaté v místním referendu tak bude změnitelné jen novým referendem, které bude možné navrhnout nejdříve po uplynutí 24 měsíců od rozhodnutí. Zákon v rámci soudní kontroly průběhu místního referenda podle soudního řádu správního předpokládá i možnost vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, a to v případě porušení zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek, nebo v případě, že místní referendum proběhlo ve věci, o níž místní referendum nelze konat.
