JOSEF VEDRAL, odbor legislativy Ministerstva vnitra

Dne 1. 1. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, který mj. přináší v krátké době již druhou zásadní systémovou změnu ve způsobu organizace výkonu státní správy v této oblasti, již stojí za to krátce okomentovat z hlediska obecných principů organizace veřejné správy.

Od počátku účinnosti zákona o státní sociální podpoře (1. 10. 1995) rozhodovaly o dávkách státní sociální podpory okresní úřady. V souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů (předznamenaným ust. § 44 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech) bylo třeba rozhodnout, na které orgány veřejné správy tato agenda přejde. Vládní návrh zákona o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů předpokládal přesun této působnosti na obecní úřady obcí s rozšířenou působností.¹

Parlament však nakonec zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů (na základě pozměňovacího návrhu Senátu vypracovaného z iniciativy Ministerstva práce a sociálních věcí) stanovil, že (v přechodném období) od 1․ 1. 2003 do 1. 4. 2004 budou státní správu v oblasti státní sociální podpory vykonávat obecní úřady nikoliv všech 205 obcí s rozšířenou působností, ale jen těch, které byly sídly okresních úřadů, a to ve správních obvodech okresních úřadů existujících k 31. 12. 2002 s tím, že od 1. 4. 2004 začnou výkon této státní správy zajišťovat ve svých správních obvodech všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Jako důvod se v rozpravě v Senátu uváděla nutnost „odložit přechod správy této agendy na obce třetího stupně o rok a čtvrt, a tím vytvořit prostor, aby se technicky, organizačně i administrativně tato agenda zvládla“.

Zákonem č. 453/2003 Sb. byl však výkon státní správy v oblasti státní sociální podpory s účinností od 1. 4. 2004 ve své podstatné části přenesen z oněch vybraných obecních úřadů obcí s rozšířenou působností zpět na stát, konkrétně na úřady práce, tedy na správní úřady jako orgány státu.² Podle § 2a zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 453/2003 Sb. vykonávají tedy od 1. 4. 2004 státní správu podle zákona o státní sociální podpoře tzv. úřady státní sociální podpory, jimiž jsou úřady práce, v hlavním městě Praze úřady městských částí určené Statutem hlavního města Prahy, dále krajské úřady a Magistrát hlavního města Prahy (státní správu podle tohoto zákona vykonává rovněž Ministerstvo práce a sociálních věcí). Současně s tím, na základě čl. II zákona č. 453/2003 Sb., přešly práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců zařazených k výkonu práce do obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, které ke dni 31. 3. 2004 vykonávaly působnost v oblasti státní sociální podpory, z těchto obecních úřadů na stát (s výjimkou hl. města Prahy).

Nový systém výkonu státní správy po 1. 4. 2004

O dávkách státní sociální podpory tak rozhodují od 1. 4. 2004 v první instanci úřady práce, pouze v hlavním městě Praze úřady městských částí určené Statutem hlavního města Prahy (viz § 66 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 453/2003 Sb.); odvolacími orgány jsou ve vztahu k úřadům práce krajské úřady a ve vztahu k úřadům městských částí hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy (§ 71 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 453/2003 Sb.). Nový systém výkonu státní správy v oblasti státní sociální podpory tak vytváří zcela specifický model vymykající se obecnému uspořádání organizace veřejné správy, kdy krajské úřady jako orgány územní samosprávy vykonávají působnost instančně nadřízených orgánů vůči úřadům práce jako orgánům státu a kdy tedy stejná státní správa (rozhodování o dávkách státní sociální podpory a jejich vyplácení) je vykonávána současně orgány státu (úřady práce) jako přímá státní správa i orgány územních samosprávných celků (úřady městských částí a hlavního města Prahy, resp. krajské úřady) jako nepřímá státní správa (přenesená působnost). Asymetrii nového modelu doplňuje to, že v rámci hlavního města Prahy bude státní správa v oblasti státní sociální podpory na rozdíl od ostatního území státu vykonávána v plném rozsahu i nadále orgány územní samosprávy, a to v první i druhé instanci, ačkoliv i na území hlavního města Prahy působí úřad práce (viz § 2 odst. 2 věta druhá zákona č. 9/1991 Sb.).

Nutno dodat, že model, kdy krajské úřady byly odvolacími orgány proti rozhodnutím okresních úřadů, se ve vztahu okresních a krajských úřadů uplatňoval na základě původního znění § 67 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, již v období od 1. 1. 2001 až do 31. 12. 2002; to však nic nemění na tom, že již tehdy byl pokládán za anomálii, která nemá ve standardních systémech uspořádání veřejné správy obdoby. Je totiž obecným pravidlem, že rozhoduje-li v první instanci územní orgán státu a neexistuje-li na regionální (krajské) úrovni orgán státu se všeobecnou nebo speciální působností, plní funkci odvolací instance příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad. Z tohoto hlediska a z hlediska obecného modelu organizace veřejné správy, vytvořeného s účinností od 1. 1. 2003 druhou etapou reformy veřejné správy, by proto byl systémovým řešením návrat do stavu před 1. 1. 2001, kdy o odvoláních proti rozhodnutím okresních úřadů na úseku státní sociální podpory rozhodovalo Ministerstvo práce a sociálních věcí.

Výkon kontroly a dozoru krajských úřadů

Podle § 73b odst. 2 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 453/2003 Sb. poskytují krajské úřady na úseku státní sociální podpory úřadům práce odbornou a metodickou pomoc a vykonávají kontrolu a dozor nad jejich činností ve státní sociální podpoře, přičemž pro tuto kontrolu a dozor se přiměřeně použijí ustanovení zákona o krajích o kontrole přenesené působnosti obcí a o dozoru nad výkonem přenesené působnosti obcí. Podle čl. 41 odst. 2 Legislativních pravidel vlády³ lze slova „přiměřeně“ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu použít výjimečně a vyjadřuje volnější vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy (na rozdíl od slova „obdobně“, které ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu). Pojmu „přiměřeně“ je proto na místě užívat v oblasti soukromého práva, nikoliv však v oblasti práva veřejného, jde-li nadto o právní regulaci výkonu státní moci (tou je i přenesená působnost krajských úřadů), kdy platí striktní vázanost zákonem (viz čl. 2 odst. 3 Ústavy). Takto definovaný vztah mezi krajskými úřady jakožto orgány územního samosprávného celku a úřady práce jakožto orgány státu je dalším projevem nestandardního modelu nové organizace veřejné správy v této oblasti.

Pomineme-li z hlediska pozitivní právní úpravy velmi obtížně uchopitelný vztah mezi pojmy „kontrola“ a „dozor“,⁴ zákon o krajích upravuje toliko kontrolu výkonu přenesené působnosti obcí ze strany krajských úřadů (hlava VIII zákona o krajích), zatímco dozor vykonávaný krajskými úřady nad přenesenou působností obcí je upraven v zákoně o obcích (hlava VI zákona o obcích). Jedinou výjimkou v zákoně o krajích je ust. § 69a, podle něhož zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu, kteří se podílejí na výkonu dozoru nad samostatnou a přenesenou působností obcí, musí mít vysokoškolské vzdělání v oblasti práva nebo v oblasti, která se vztahuje k předmětu dozoru. Zdá se proto, že dozor nad činností úřadů práce ve státní sociální podpoře budou ze strany krajských úřadů moci vykonávat jen ti, kdo mají vysokoškolské vzdělání v oblasti práva nebo v oblasti, která se vztahuje k předmětu dozoru (jak se ovšem z hlediska požadavku vysokoškolského vzdělání vyloží pojem „přiměřeně“, je velmi sporné).

Obdobně sporným se jeví „přiměřené“ použití ustanovení zákona o krajích o kontrole přenesené působnosti obcí pro kontrolu úřadů práce, a to pokud jde o práva a povinnosti kontrolujících a kontrolovaných, náležitosti protokolu o kontrole, námitkové řízení a v neposlední řadě ukládání pokut za neplnění povinností v souvislosti s kontrolou podle § 93i zákona o krajích, kdy má krajský úřad na základě § 73b odst. 2 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 453/2003 Sb.“přiměřenou“ pravomoc ukládat takové pokuty úřadu práce. Pro výkon dozoru nad činností úřadů práce naopak nebude možné použít ust. § 126 a 127 zákona o obcích, která upravují dozor krajských úřadů nad přenesenou působností obce, neboť zákon o státní sociální podpoře odkazuje jen na přiměřené použití ustanovení zákona o krajích, nikoliv zákona o obcích.

Podle § 2a zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 453/2003 Sb. je výkon působnosti orgánů hlavního města Prahy a krajských úřadů výkonem přenesené působnosti. Toto ustanovení však není terminologicky úplné, neboť nepostihuje úřady městských částí určené Statutem hlavního města Prahy, které vykonávají jako úřady státní sociální podpory prvoinstanční působnost v oblasti státní sociální podpory, nejsou však orgány hlavního města Prahy, jak to plyne z § 1 odst. 4 a § 4 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, který jednoznačně vypočítává a odděluje orgány hlavního města Prahy a orgány městských částí (orgán městské části tudíž není orgánem hlavního města Prahy).

Při striktní interpretaci dotčeného ustanovení by se v kontextu s § 33 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze,⁵ mohlo dojít k paradoxnímu závěru, že výkon působnosti podle zákona o státní sociální podpoře je na úrovni městských částí hlavního města Prahy výkonem samostatné působnosti. Rovněž v novelizovaném znění § 73b odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. je stanoveno, že zákon o hlavním městě Praze platí pro výkon přenesené působnosti na orgány hlavního města Prahy na úseku státní sociální podpory (a orgánem hlavního města Prahy na úseku státní sociální podpory je pouze Magistrát hlavního města Prahy, nikoliv úřady městských částí). Takový závěr je ovšem v kontradikci s pojmem „státní sociální podpora“.

Přechodná ustanovení zákona

Pojmová nejednotnost se promítá i do přechodných ustanovení zákona č. 453/2003 Sb., kde se v čl. II bod 5 v souvislosti s výjimkou ze spisové rozluky mluví o “případech, kdy pro provádění státní sociální podpory bude příslušné hlavní město Praha“, čímž se zatemňuje rozdíl mezi výkonem státní správy, který se přenáší na orgány územních samosprávných celků a výkonem samosprávy, který je veřejným subjektivním právem územního společenství občanů jako veřejnoprávní korporace. K provádění státní sociální podpory není příslušné hlavní město Praha jako veřejnoprávní korporace, leč příslušný orgán hlavního města Prahy (Magistrát hl. m. Prahy) a příslušné orgány městských částí.

Dosavadní dikce ust. § 73b byla jednoznačná a nepřipouštěla žádné pochybnosti, když bylo stanoveno, že působnost stanovená krajskému úřadu nebo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti. To v kontextu s § 32 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze⁶ znamenalo, že působnost svěřená Statutem hlavního města Prahy orgánům městských částí podle původního znění § 73b zákona o státní sociální podpoře byla jednoznačně výkonem přenesené působnosti. Pro nové znění tohoto ustanovení, resp. § 2a zákona, však nezbude než zvolit extensivní interpretaci § 33 odst. 2 zákona o hl. m. Praze a skutečnost, že jde o přenesenou působnost orgánů městských částí dovozovat z pojmu „státní sociální podpora“, nemáme-li čistě gramatickým výkladem dotčených ustanovení dojít k závěru, že výkon působnosti v této oblasti se s účinností od 1. 4. 2004 stává na úrovni úřadů městských částí hlavního města Prahy výkonem samostatné působnosti, což účelem zákona jistě nebylo.