FRANTIŠEK BALÁK, soudce Nejvyššího soudu

Právní věta vytvořená k tomuto rozhodnutí zní: „Oprávněná osoba, jejíž nemovitost převzal stát v rozhodném období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990 bez právního důvodu, se nemůže domáhat ochrany vlastnického práva podle obecných předpisů (zejména podle § 126 odst. 1 ObčZ), a to ani formou určení vlastnického práva podle § 80 písm. c) OSŘ“⁴. Z doby po vydání citovaného rozhodnutí velkého senátu a po bezvýsledném pokusu o zaujetí stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu „k otázce vztahu právní úpravy podle restitučních předpisů k právní úpravě obsažené v obecných předpisech“ v prosinci 2003 lze z hlediska předmětu sporu považovat za zaznamenání hodnou skutečnost snad jen to, že na zasedání uvedených kolegií konaném dne 5. května 2004 nedošlo ke schválení návrhu na publikaci uvedeného rozhodnutí velkého senátu ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek. K tomu si dovoluji poznamenat, že při rozdílných názorech na správnost tohoto rozhodnutí k jeho zařazení do Sbírky rozhodnutí a stanovisek nedošlo jen s ohledem na nahodilou větší nepřítomnost soudců. Zákon o soudech a soudcích je bohužel „nastaven“ tak, že i o tom, zda rozhodnutí velkého senátu (od jehož právního názoru se tříčlenné senáty Nejvyššího soudu bez dalšího nemohou odchýlit) bude zařazeno do Sbírky rozhodnutí a stanovisek, se hlasuje na zasedání kolegia Nejvyššího soudu, přičemž je zapotřebí, aby pro jeho zveřejnění hlasovala nadpoloviční většina všech soudců kolegia (kolegií) ⁵.

Protože mám za to, že v odborné diskusi by měl odeznít i profilovaný názor, který je odchylný od názoru prezentovaného rozhodnutím velkého senátu Nejvyššího soudu, rozhodl jsem se právnické veřejnosti v tomto příspěvku předestřít výhrady, které vůči tomuto rozhodnutí sdílím․ Podotýkám, že s ohledem na zmíněný výsledek hlasování kolegií Nejvyššího soudu nemohly být tyto výhrady zveřejněny ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek⁶. Takto připravené výhrady jsem s ohledem na další promýšlení problému v časovém odstupu od diskuse, jež u Nejvyššího soudu proběhla, poněkud upravil a přizpůsobil danému účelu – časopisecké publikaci. Čtenářům ještě připomínám, že podstatná část odůvodnění rozhodnutí velkého senátu sp. zn. 31 Cdo 1222/2001 je obsažena v posledním ze dvou připomenutých příspěvků J. Spáčila a uvedené rozhodnutí lze nalézt v Právních rozhledech č. 12/2003, v právním informačním systému LexData a na internetových stránkách Nejvyššího soudu.

Východiska pro posouzení správnosti rozhodnutí velkého senátu NS

Jednou ze stěžejních otázek pro posuzování správnosti rozhodnutí velkého senátu je otázka poměru restitučního zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“), označovaného za zákon zvláštní, k zákonu obecnému, tj. k občanskému zákoníku. Zákon o půdě se svou úpravou občanskoprávních vztahů vymezených v části druhé (§ 4 až § 16) do značné míry liší od úpravy právních vztahů zakotvené v obecném zákoně, tj. v občanském zákoníku. Ve vztahu k této části zákona o půdě lze uvažovat o uplatnění zásady lex speciali derogat generali jen ve vztahu mezi dvěma ustanoveními, a to § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě a § 126 odst. 1 ObčZ. Podle prvého ustanovení oprávněným osobám budou vydány nemovitosti, které přešly na stát nebo na jinou právnickou osobu v důsledku převzetí nemovitostí bez právního důvodu. Podle druhého ustanovení vlastník má právo na ochranu proti tomu, kdo do jeho vlastnického práva neoprávněně zasahuje; zejména se může domáhat vydání věci na tom, kdo mu ji neprávem zadržuje. U ostatních devatenácti tzv. restitučních skutkových podstat uvedených v zákoně o půdě především v ustanoveních § 6 odst. 1 písm. a) až o) a § 6 odst. 1 písm. r) až u) tuto zásadu nelze uplatnit, neboť hypotézy i dispozice těchto norem se s platnými ustanoveními ObčZ nepřekrývají. Týkají se totiž majetku, který oprávněné osoby podle dřívějších předpisů legálně pozbyly (nebo je takto pozbyli jejich právní předchůdci) a chtějí, aby vlastnictví k němu za pomoci restituce bylo obnoveno. V uvedených ostatních případech restitučních skutkových podstat nejsou tedy oprávněné osoby vlastníky, zatímco ustanovení § 126 odst. 1 ObčZ upravuje ochranu osob, jež vlastníky jsou. Uplatní-li přesto oprávněná osoba svůj nárok podle § 126 odst. 1 ObčZ, ačkoliv by jej měla či mohla právem uplatnit podle některého z uvedených restitučních důvodů, soudy takovou žalobu pro nedostatek věcné legitimace žalobce zcela správně zamítají. Skutková podstata restitučního důvodu podle § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě je jiná, výjimečná a liší se zásadně od všech ostatních tím, že na základě tohoto důvodu stát vlastnictví nenabyl a ani nabýt nemohl a také tím, že kdyby nebyla tato podstata pojata do zákona, vlastník by se beztak mohl s odkazem na zákon domáhat, aby mu věc byla vrácena.

Poměr restitučního a obecného právního předpisu v jiném světle

V této souvislosti lze zmínit přirozené vysvětlení, proč někteří žalobci, kteří byli neúspěšní se svými nároky v restitučním řízení, uplatňují svůj nárok podle obecného předpisu – § 126 odst. 1 ObčZ. Podle mého názoru v době posledních let nejde o projev jakési tendence majetkově neuspokojených osob využít široce pojaté nápravy křivd k získání dávno pozbytého majetku všemi v úvahu přicházejícími způsoby, ale často o logický důsledek toho, že až od soudu, který rozhodoval jejich restituční kauzu, se dozvěděli, že z různých důvodů k přechodu věci na stát způsobem uvedeným (v případech nároku uplatněného podle zákona o půdě) v ustanoveních § 6 odst. 1 písm. a) až o) a § 6 odst. 1 písm. r) až u) tohoto zákona nedošlo např. proto, že kupní smlouva, jež měla být uzavřena v tísni za nápadně nevýhodných podmínek, byla absolutně neplatná pro nedostatek formy, nebo že příslušný správní akt, na jehož základě nabyl vlastnictví k věci stát, byl nicotný apod. Z toho správně dovozují, že restituční důvod nebyl v jejich případě vůbec dán a správně měli svá práva uplatňovat nikoli jako osoby oprávněné k restituci, ale jako vlastníci, popřípadě jako jejich právní nástupci.

K otázce poměru obou srovnávaných norem lze dále uvést, že relativně konkrétní hypotéza ustanovení § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě (existence nemovitosti, která přešla v blíže vymezené době na stát nebo na jinou právnickou osobu v důsledku převzetí nemovitosti bez právního důvodu) je zcela překryta relativně abstraktní hypotézou ustanovení § 126 odst. 1 ObčZ (existence jakéhokoli neoprávněného zásahu do vlastnictví jakékoliv věci, k němuž došlo v době nijak neomezené). Obě normy tak svými hypotézami poskytují vlastníku ochranu vůči tomu, kdo do jeho vlastnického práva neoprávněně zasahuje, tj. vůči detentorovi, který bez právního důvodu zadržuje věc, resp. nemovitost, patřící vlastníku. Dispozice těchto norem se však podstatně liší úpravou práv a povinností pro případ naplnění jejich společné hypotézy. Pokud by se nelišily ani svými dispozicemi, úvaha o dopadu zásady o zrušení zákona (jeho části) obecného zákonem zvláštním a pozdějším na daný případ by měla své opodstatnění. Rozdíl v dispozicích obou norem spočívá v odlišné úpravě práv či nároků, které lze na jejich základě uplatnit.

Podle zákona o půdě může vlastník věci, jež byla státem převzata bez právního důvodu, uplatnit nárok u pozemkového úřadu, aby buď schválil dohodu o vydání věci uzavřenou vlastníkem s povinnou osobou anebo aby rozhodl o vlastnictví věci. U soudu může tento vlastník uplatnit především nárok vůči fyzické osobě podle § 8 odst. 1 zákona o půdě a domáhat se rozhodnutí, že na něj přechází vlastnické právo. Tento restituční zákon však neumožňuje (ani vlastníkovi) žalovat na určení vlastnictví ani jiné žalobní návrhy, které lze podle § 126 odst. 1 ObčZ uplatnit. Na základě tohoto ustanovení občanského zákoníka může uplatnit, a to jen u soudu, zejména podstatně odlišný nárok na vydání věci jiné povahy (k tomu srov. Stanovisko občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu z 19. 12. 1995, zn. Cpjn 36/95, publikované pod č. 16 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek v roce 1996, str. 126, kde se praví, že „vydání nemovitosti podle ustanovení § 6 zákona č. 229/1991 Sb. je novým právním institutem, který není totožným s vydáním věci … podle ustanovení § 126 odst. 1 o. z.“) anebo nárok na určení vlastnického práva ve smyslu § 80 písm. c) občanského soudního řádu.

Podle toho, jaký nárok oprávněná osoba v uvedených případech zvolí, tj. zda restituční nebo vlastnický, nastávají rozdílné důsledky či možnosti v postavení účastníků právního vztahu. Uplatnění nároku u soudu v řízení podle zákona o půdě je pro osobu k tomu legitimovanou výhodnější též proto, že je ze zákona osvobozena od placení soudních poplatků [viz § 11 odst. 2 písm. i) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích]. Snazší je i uplatnění restitučního nároku pro právní nástupce původního vlastníka, neboť se nemusejí domáhat nejprve určení, že tato věc byla ve vlastnictví původního vlastníka ke dni jeho smrti nebo dodatečného projednání dědictví. Ustanovení restitučních zákonů také subjektům hospodařícím s majetkem státu (povinným osobám) umožňují jednodušší cestu nápravy křivd s ohledem na princip, že tento majetek mohou zcizovat jen v případě, že jim to právní předpis dovoluje – jistě lépe odůvodní svůj postup odkazem na ustanovení restitučního zákona než odkazem na příliš obecná ustanovení občanského zákoníku. Také z četných nálezů Ústavního soudu ČR vyplývá výhodnější postavení žalobce v restitučním sporu s osobou povinnou (srov. např. nález Ústavního soudu z 18. 1. 1996 sp. zn. I ÚS 154/95, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 5 pod č. 7, ke správné interpretaci restitučních zákonů)⁷. Ze všech těchto důvodů logicky vyplývá, že záleží jen na oprávněné osobě, která může uplatnit restituční nárok z důvodu uvedeného v § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě, zda tak učiní za podmínek pro ni výhodnějších, ovšem ve lhůtách pro to stanovených podle tohoto zákona anebo uplatní nárok jiné povahy podle obecného předpisu kdykoli jindy, jak jí to zákon při nepromlčitelnosti vlastnického práva podle § 100 odst. 2 ObčZ umožňuje, avšak za podmínek méně příznivých. Z toho lze také dovodit, že zařazení ustanovení § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě do restitučního zákona lze přisuzovat jen podpůrné (subsidiární) opodstatnění a že jím bylo sledováno usnadnění nápravy křivd určité kategorii oprávněných osob (vlastníků). Právě rozdílné dispozice obou souvisejících norem zpochybňují závěr, že je mezi nimi vylučující vztah obecného a zvláštního předpisu. Jde o poměr jiný, a to poměr subsidiarity, pro který platí, že oprávněný subjekt může postupovat nejen podle předpisu obecného, ale uspokojení svých práv může dosáhnout i podle předpisu zvláštního, který mu to umožňuje.

Při řešení tohoto dílčího problému pak považuji za potřebné zdůraznit, že obecně platí, že k derogaci právní normy v souvislosti s použitím zásady lex specialis derogat generalis mlčky dochází, pokud obě normy nemohou v tomtéž právním řádu platit zároveň⁸. Podle mého názoru z výše uvedených důvodů pro daný případ platí, že nestanovil-li restituční zákon jinak, může se osoba podle něho oprávněná rozhodnout, podle jakého z více použitelných předpisů uplatní svůj nárok. Nároky umožněné jen restitučním zákonem (zákonem o půdě) může uplatnit pouze za podmínek tímto zákonem stanovených. Uplatní-li nepromlčitelné a ústavním pořádkem chráněné vlastnické nároky upravené obecným předpisem – občanským zákoníkem, nemůže být existence zákona o půdě překážkou uspokojení takového nároku.

K již řečenému ještě dodávám, že pod ustanovení § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě nelze subsumovat případy, kdy věc v rozhodném období přešla na stát na základě absolutně neplatného právního úkonu. Podle rozsudku Nejvyššího soudu, s jehož argumentací se rozhodnutí velkého senátu nezaobírá (ani nemuselo) z 28. 1. 1997, sp. zn. 3 Cdon 503/1996, publikovaného pod č. 9 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek v roce 1998, o převzetí věci státem bez právního důvodu jde jen tehdy, jestliže stát převzal věc, aniž k tomu existoval právní důvod a citované ustanovení nedopadá na případy, kdy stát převzal věc na základě existujícího právního úkonu. Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyjímám: „Výklad pojmu převzetí věci bez právního důvodu je třeba hledat v občanském zákoníku. Zde v ustanovení § 452 ve znění platném do 31. 12. 1992 vymezoval pojem neoprávněného majetkového prospěchu (po novele provedené zákonem č. 509/1991 Sb. v § 451 odst. 2 je pojem bezdůvodného obohacení vymezen shodně) tak, že jde o majetkový prospěch získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, jakož i majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů. Občanský zákoník tedy rozlišuje plnění bez právního důvodu a plnění z neplatného právního úkonu, přičemž za plnění bez právního důvodu považuje teorie občanského práva případy, kdy právní důvod neexistoval již od počátku. O plnění z neplatného právního úkonu jde tehdy, kdy právní důvod sice z formálního hlediska vznikl, ale byl od počátku neplatný. Aplikace ustanovení § 6 odst. 2 restitučního zákona připadá tedy v úvahu jen tehdy, jestliže stát převzal věc, aniž k tomu existoval právní důvod. To znamená, že naopak ho nelze použít na případy, kdy stát převzal věc na základě formálně existujícího právního úkonu.“ Dodávám, že není důvodu, aby se pojem obsažený jak v pozdějším zákoně zvláštním, tak v platném zákoně obecném a dřívějším vykládal nejednotně. Jistě je třeba vycházet spíše ze zavedeného pojmosloví obecného předpisu – kodexu, k němuž legislativa musí přihlížet, než shodným pojmům, užívaným v různých právních předpisech, přisuzovat rozdílný význam.

K další argumentaci, na níž je rozhodnutí velkého senátu postaveno

V tomto rozhodnutí se poukazuje na ustanovení § 5 odst. 3 zákona o půdě, které povinné osobě ode dne účinnosti tohoto zákona zakazuje převod majetku v jejím držení do vlastnictví jiného s argumentem, že uplynutím doby, v níž bylo možno uplatnit právo na restituci, skončil zákaz převodu takového majetku. Takovéto argumentaci lze oponovat tím, že citované ustanovení se týká všech restitučních titulů s jedinou (interpretační) výjimkou: nemůže se dotýkat věcí, jež povinná osoba drží neoprávněně – bez titulu, přesněji bez právního důvodu. Zatímco u ostatních důvodů či skutkových podstat restituce zákonodárce vychází z presumpce legálního nabytí předmětu restituce povinnými osobami a měl tedy logický zájem na blokaci převodu restitucí dotčených věcí, u důvodu uvedeného v § 6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě (a § 6 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.) nebylo a není tohoto zákazu převodu třeba, neboť by byl (na rozdíl od ostatních restitučních případů) stejně neplatný podle zásady nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet.

Totéž platí ve vztahu k argumentaci ustanovením § 3 odst. 2 zákona č. 91/1992 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, podle kterého majetku, na jehož vydání může vzniknout nárok fyzické osobě podle zvláštních (restitučních) předpisů, může být použito podle tohoto zákona pouze v případě, že tyto nároky nebyly uplatněny ve stanovené lhůtě nebo byly zamítnuty. Uvedené ustanovení se týká pouze nároků podle restitučních předpisů, nedotýká se nároků jiných, upravených obecným předpisem. Uvedený argument, použitý v rozhodnutí velkého senátu, lze vyvrátit jednoduše také tím, se uvedený zákon se týká majetku státu, přičemž v době, kdy tento zákon nabyl účinnosti ani v době trvání zmíněných lhůt pro uplatnění práva, nemohlo o majetek státu jít, jestliže jeho vlastníkem podle práva nesporně byla osoba jiná!

Konečně závěr kritizovaného rozhodnutí, že uplynutím prekluzivních lhůt uvedených v restitučních zákonech pro uplatnění restitučního nároku se legalizuje okupace věci státem v rozhodném období (od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990) a že ten, kdo je stále vlastníkem věci, o ni bez náhrady přichází, nemá oporu v zákonu a je nepřijatelný i z pohledu práva ústavního. I v době nesvobody⁹ se mohl vlastník věci domáhat u soudu, aby mu stát vydal věc, kterou mu okupoval či zadržoval bez právního důvodu. Umožňovalo mu to ustanovení § 132 či § 489 odst. 1 ObčZ ve znění před novelou provedenou zákonem č. 509/1991 Sb. Bylo by paradoxní až protismyslné, aby tuto možnost ochrany vlastnického práva nepodléhající promlčení odňal vlastníkům již v poměrech demokratického režimu zákon, jehož účelem má být zmírnění majetkových (a jiných) křivd. Podle mého názoru nelze akceptovat, že by někdo mohl nabýt vlastnictví k věci, jíž se zmocnil okupací. Tvrzení, že vlastníkem takové věcí se stává jako uchvatitel stát jen proto, že věc nebyla vydána v restitučním řízení, nemá oporu v žádném ustanovení zákona. Přirozeným a právním řešením je vydržení nebo vrácení věci.

Rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu a judikatura Ústavního soudu

Právní názor prezentovaný v rozsudku velkého senátu je také v rozporu s judikaturou Ústavního soudu; v tomto ohledu snad postačí odkázat na judikaturu tohoto soudu citovanou v článku označeném v poznámce 2). Právní závěr o zániku vlastnického práva žalobkyně je také v rozporu s Mezinárodní chartou lidských práv – Všeobecné deklarace lidských práv, neboť podle jejího článku 17 odst. 2 nikdo nesmí být svévolně zbaven majetku, a zejména pak je v rozporu s čl. 1 větou druhou Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv, podle něhož nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.¹⁰ Rozhodnutím akcentovaný požadavek právní jistoty je z pohledu řešené právní otázky garantován institutem vydržení, jehož úprava je v rukou zákonodárce, jemuž nic nebránilo pro uvedené případy stanovit vydržecí lhůtu kratší nebo upravit držbu mimořádnou. Proto by v ústavním pořádku blíže nespecifikovaný požadavek právní jistoty neměl převážit nad zásadou ochrany vlastnického práva jednoznačně vyjádřené v mezinárodních úmluvách a Listině základních práv a svobod, jako ochrany jednoho ze základních lidských práv¹¹.

Jestliže ze dvou presentovaných právních názorů není jeden ústavně korektní či konformní, nemůže jej Nejvyšší soud upřednostňovat. Domnívám se, že rozsudek velkého senátu neobstojí ani z hlediska tzv. legitimního očekávání žalobkyně. V daném případě mohla mít „legitimní naději“, že jí bude umožněn výkon vlastnických práv, o která ani podle žádných změn v právním řádu nepřišla, a že tedy rozhodnutím soudu bude rozpor mezi stavem právním a faktickým odstraněn v její prospěch.

Závěrem jen citace nedávného nálezu Ústavního soudu:¹² „Imanentní součástí jakéhokoliv základního práva je také postulát, jenž soudům a jiným orgánům veřejné moci, které rozhodují o právech a povinnostech jednotlivce, ukládá povinnost zastávat takový výklad jednoduchého práva, které sám o sobě nezasahuje do takových základních práv a svobod jednotlivce a je v souladu s hodnotami demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky). Jinými slovy, rozhodnutí založené na výkladu jednoduchého práva, který by takový požadavek nesplňoval, představuje zásah do toho kterého základního práva. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených v Listině upraveny pouze zákonem, přičemž při používání těchto ustanovení musí být šetřeno podstaty a smyslu základních práv a svobod a taková ustanovení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena“.