VLADIMÍR MIKULE, docent na Právnické fakultě UK v Praze

Správní řad jakožto právní předpis upravující řízení před orgány veřejné správy má v demokratickém právním státě obdobně význačnou úlohu jako procesní řády soudní: upravuje určité způsoby výkonu veřejné moci (podle ust. čl. 2 odst. 3 Ústavy státní moc lze uplatňovat jen způsoby, které stanoví zákon) a jeho význam je o to větší, že vzhledem k růstu složitosti společenského života a s tím související četnosti veřejnoprávních regulací s ním lidé v praktickém životě přicházejí stále častěji do styku. Ve správním řízení je správní orgán účastníkům řízení procesně nadřazen: rozhoduje autoritativně, jednostranně, protože jeho úkolem je také chránit veřejný zájem (zvláštní zástupce veřejného zájmu ve správním řízení zpravidla nevystupuje). Toto jeho postavení se zásadně mění teprve ve správním soudnictví, kde je žalobci (předtím účastníku řízení správního) procesně postaven naroveň a musí zákonnost svého rozhodnutí a řízení mu předcházejícího obhajovat. I když soudní řád správní (zákon č. 150/2002 Sb.) ochrannou funkci soudu vůči veřejné správě prohloubil, nelze z toho vyvozovat, že ve správním řízení samotném nemusí být ochraně subjektivních – hmotných i procesních – práv osob a stejně tak i ochraně veřejného zájmu věnována co nejširší pozornost․ Je-li veřejná správa ve své podstatě nazírána jako „veřejná služba“, musí být celkově důvěryhodná a „dobrá“, nesmí své „klienty“ bezdůvodně zatěžovat (neřku-li šikanovat), musí být ve svém počínání rychlá, hospodárná a celkově efektivní. I veřejnou správu ovšem vykonávají pouzí lidé (různé odborné i morální úrovně), procesní pravidla by však k dosažení takového ideálního stavu měla směřovat. Ke správním soudům by se proto měly dostávat jen věci po právní stránce skutečně sporné, jinak by se celkové řízení zbytečně protahovalo a správní soudy by byly přetěžovány.

1. Příprava a legislativní projednávání nového správního řádu

Dosud platný správní řád, i když pochází z osvícenějšího období minulého režimu (zákon č. 71/1967 Sb.), sice přežil jen s drobnějšími změnami až dosud, to však ještě neznamená, že i dnes nastíněným požadavkům celkově vyhovuje. Relativní stručnost a někdy pouhá rámcovost jeho obsahu může být sice pro činitele veřejné správy lákavá, protože umožňuje postupovat „pružně“ (leckdo si na to již zvykl a „okovy“ podrobnějších a přesnějších pravidel jsou mu proto nepříjemné), nelze však nevidět, že dosavadní správní řád je koneckonců (navzdory svým některým kladům) šit na míru autokratickému režimu, který soudní ochranu (správní soudnictví) nepřipouštěl, protože státní správa byla páteří jeho existence a nemohla být proto vázána jen na zákon (různé politické a interní direktivy měly v praxi před ním často přednost).

1.1 Nevyužitá příležitost – návrh nového správního řádu v roce 2001

Bylo proto možno očekávat, že po roce 1989 bude navržena nová zákonná úprava, odpovídající novým politickým, hospodářským a právním poměrům (zvláště když od 1. 1. 1992 bylo svým způsobem obnoveno správní soudnictví). Nové situaci, vyvolané možností soukromého podnikání, byla sice přizpůsobena úprava správního řízení ve věcech daní a poplatků (zákon č. 337/1992 Sb., tzv. daňový řád, který však byl pojat jako procesní úprava zcela samostatná, vůči níž správní řád nemohl být subsidiárně použit), správní řád samotný však dlouho zůstával v původní podobě (drobné změny souvisely s přijetím jiných zákonů, např. zákona o poštovních službách a zákona o elektronickém podpisu). Teprve vláda vytvořená po volbách v roce 1998 vystoupila radikálně a navrhla dva zákony: nový správní řád (PS 2001, tisk 1070) a samostatný exekuční řád správní (PS 2001, tisk 1085), který měl sjednotit úpravu exekuce rozpolcenou dosud mezi správní řád a daňový řád. Návrh exekučního řádu byl hned v prvním čtení bez podrobnějšího a přesvědčivého zdůvodnění sněmovnou zamítnut a zamítnutím těsnou většinou nakonec po složitých jednáních skončil i návrh nového správního řádu. Nelze popřít, že návrh správního řádu byl koncipován nadmíru ambiciózně, snažil se postihnout i spíše jen výjimečné procesní instituty (upravené zatím pouze ve zvláštních zákonech), takže leckdy působil jako pokus o jakousi učebnici procesního práva správního, a bez přesvědčivých důvodů zaváděl některé nové pojmy a instituty, čímž vyvolával v kruzích veřejné správy do jisté míry oprávněné obavy. Ani tehdy však nebylo předem vyloučeno, aby v rámci sněmovního projednávání byly provedeny potřebné úpravy, jak se podařilo u pozdějšího návrhu: to se ale tenkrát – z důvodů ne zcela zřetelných – nestalo.

1.2 Nový návrh správního řádu v roce 2003

Po volbách v roce 2002 podala vláda opět návrh nového správního řádu, který se od předchozího (neúspěšného) návrhu koncepcí a obsahem příliš neodlišoval (PS 2003, tisk 201), protože však vláda upustila od samostatného exekučního řádu, byla do něj zařazena i kompromisní úprava správní exekuce. Současně vláda navrhla samostatný zákon, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu (PS 2003, tisk 202), aby se textem poměrně rozsáhlých novel nezatěžoval text samotného správního řádu (praxe takových „provázejících“ zákonů se v poslední době široce ujala). Protože návrh správního řádu vyvolával v podstatě obdobné námitky, jako neúspěšný návrh předchozí, a patrně i v důsledku politických postojů sněmovní opozice bylo jeho projednávání v Poslanecké sněmovně značně dramatické, k čemuž přispěla i okolnost, že skupina poslanců (zahrnující též některé poslance ze strany vládní koalice) podala samostatný návrh novely dosavadního správního řádu z roku 1967 (PS 2002, tisk 152), takže Poslanecká sněmovna byla postavena před otázku: pouhá novela nebo zcela nový správní řád?

Všechny tři návrhy byly projednány v prvním čtení 26. 2. 2003. V rámci poměrně široké a převážně kritické diskuse navrhl poslanec J. Pospíšil, aby vládní návrh správního řádu i návrh poslanecký byly zamítnuty. Tyto návrhy však nebyly přijaty, protože se pro ně vyslovilo jen 49 poslanců z více než 160 přítomných. Návrhy byly přikázány ústavně právnímu výboru a výboru pro veřejnou správu, lhůta pro projednání byla prodloužena o 40 dnů.

Ve druhém čtení 24. 6. 2003 byla konána společná rozprava k oběma vládním návrhům. Ozvaly se opět zejména kritické hlasy. Ústavně právní výbor doporučil, aby žádný z obou vládních návrhů nebyl přijat. Poslanec T. Kvapil sdělil, že výbor pro veřejnou správu nepřijal žádné usnesení, osobně však navrhl, aby oba vládní návrhy byly vráceny výborům k novému projednání. Tento návrh byl 81, resp. 88 hlasy schválen. (Poslanecký návrh byl k projednání zařazen na 3. 7. 2003).

Opakované druhé čtení k oběma vládním návrhům se konalo 17. 2. 2004 za podstatně odlišné situace. Ústavně právní výbor totiž v mezidobí připravil rozsáhlý a koncepčně i obsahově podstatný komplexní pozměňovací návrh ke správnímu řádu a doporučil, aby správní řád byl v tomto znění schválen (podobně i u druhého vládního návrhu). Výbor pro veřejnou správu doporučil projednání obou návrhů ve znění komplexních návrhů pozměňovacích (ke správnímu řádu připojil ještě svůj vlastní pozměňovací návrh). Za tohoto stavu byla diskuse uvážlivější, vedle opakované kritiky se ozvaly i četnější hlasy podpory, poukazující zejména též na dosah komplexních pozměňovacích návrhů. Byla též předložena řada dalších pozměňovacích návrhů. Poslanec L. Mlčák navrhl, aby vládní návrh správního řádu byl zamítnut, jeho návrh však nebyl přijat, protože pro něj i proti němu byl stejný počet hlasů (82 při 168 hlasujících).

Třetí čtení k oběma vládním návrhům se konalo 23. 3. 2004 (prostředí bylo bouřlivé, předsedající musel vícekrát žádat o klid a zástupce vlády S. Gross vyslovil obavu, že ho v panujícím hluku nikdo ani nemůže poslouchat). Hlasovalo se o pozměňovacích návrzích (i když by to bylo zajímavé, nelze je tu vypočítávat) a nakonec o vládních návrzích ve znění schválených pozměňovacích návrhů jako celcích: návrh správního řádu byl schválen 94 hlasy proti 51 (přítomno 184 poslanců), návrh provázejícího zákona 95 hlasy proti 46 (přítomno 183 poslanců). Poslanecký návrh novely správního řádu byl 23. 4. 2004 vzat zpět a proto se o jeho předchozích osudech nezmiňuji (zdá se ostatně, že některé jeho podnětné myšlenky jsou nakonec tak či onak vyjádřeny ve schváleném návrhu).¹

Tím však zastánci vládních návrhů dosud úplně nezvítězili, protože návrhy musel ještě projednat Senát (senátní tisky 350 a 351) a výsledek byl nejistý. Senát návrhy schválené Poslaneckou sněmovnou projednal 20. 5. 2004. Zatímco ústavně právní výbor Senátu doporučil schválit návrh správního řádu ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, garanční Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem spočívajícím v podstatě ve vypuštění odstavců 1 a 2 z § 131.² V zajímavé diskusi vystoupili někteří senátoři spíše na podporu návrhu, jiní jej zásadně kritizovali (J. Ruml avizoval, že jej nepodpoří, M. Mejstřík navrhl, aby byl zamítnut) a další se zabývali problémem § 131. Když byl zamítnut návrh, aby byl schválen návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (ze 61 registrovaných bylo 26 pro a 19 proti), i návrh, aby posuzovaný návrh zákona byl zamítnut (ze 63 registrovaných byli 3 pro a 33 proti), diskuse pokračovala a bylo předloženo několik dalších pozměňovacích návrhů. Při hlasování však nakonec uspěl jen pozměňovací návrh Výboru pro regionální rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, týkající se § 131 (řečníci k této otázce měli obavu zejména ze situace, která by při zachování navržené úpravy nastala u obcí, i když její motivy víceméně uznávali; jiné řešení se v době, která byla k dispozici, nepodařilo nalézt). Senát nakonec rozhodl, že návrh zákona bude vrácen Poslanecké sněmovně s přijatými pozměňovacími návrhy (ze 61 registrovaných senátorek a senátorů bylo 40 pro a 2 proti). Projednávání návrhu provázejícího zákona bylo podstatně jednodušší už proto, že oba výbory Senátu shodně navrhly vrácení návrhu Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy spočívajícími ve vypuštění částí čtvrté a páté návrhu (změna zákona o ochraně hospodářské soutěže a zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 1994), protože tyto zákony navržené k novelizaci byly v mezidobí dotčeny jinými zákonodárnými změnami. Senát se s tímto návrhem jednoznačně ztotožnil.

V důsledku vrácení obou návrhů Poslanecké sněmovně vznikla zajímavá situace, protože vládní návrhy byly ve třetím čtení schváleny 94, resp. 95 hlasy: ke schválení návrhu ve znění schváleném Senátem by stačila prostá většina, k překonání pozměňovacích návrhů Senátu by však bylo třeba většiny kvalifikované (nejméně 101 hlasů). Drama se však nekonalo, když zástupce vlády S. Gross v obou případech doporučil pozměňovací návrhy Senátu přijmout (v případě správního řádu šlo spíš o kompromis v zájmu jeho přijetí jako celku). Oba návrhy pak byly Poslaneckou sněmovnou schváleny ve znění schváleném Senátem (správní řád 96 hlasy proti 64 hlasům ze 190 přítomných,³ podobně i zákon provázející). Prezident republiky pak přijaté zákony podepsal a nevrátil je Poslanecké sněmovně k novému hlasování (vzhledem k postojům sněmovní opozice v tomto směru panovala určitá nejistota, prezident republiky však zachoval náležitý politický nadhled).

Odpověď na otázku, zda tato parlamentní anabáze přinesla náležitý výsledek, nebude asi vždy stejná. Osobně jsem byl zastáncem myšlenky nového správního řádu a musím proto s potěšením ocenit, že v Poslanecké sněmovně nakonec zvítězil rozum. Stalo se tak patrně především díky trpělivosti ústavně právního výboru PS, jenž předložil komplexní pozměňovací návrh, kterým byly slabiny vládního návrhu do značné míry odstraněny nebo alespoň zmírněny. Důležitá je také okolnost, že datum, kdy správní řád má nabýt účinnosti, bylo posunuto na 1. leden 2006, takže bude k dispozici doba více než jednoho roku, které by mělo být využito ke zprůzračnění normativního textu cestou široce dostupných a srozumitelných výkladů (častěji než by bylo zdrávo se ve správním řádu např. přikazuje nejen obdobné, ale i „přiměřené“ použití určitých ustanovení, což může být, stejně jako příkaz nepoužít určitých ustanovení, vylučuje-li použití „povaha věci“, velký problém pro právníky a natož pak pro neprávníky, jichž bude mezi uživateli správního řádu většina).

2. Struktura a obsah nového správního řádu

Vnitřní konstrukce zákona se oproti vládnímu návrhu v některých směrech výrazněji změnila. V podstatě zachována zůstala část první, jejíž nejdůležitější součástí jsou „základní zásady činnosti správních orgánů“, které mají být při výkonu veřejné správy použity „i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“ (§ 177 odst. 1). „Správní orgán“ je definován v podstatě ve shodě se soudním řádem správním, správními orgány, jejichž postup správní řád upravuje, jsou proto nejen orgány moci výkonné (státní orgány), ale i orgány územních samosprávných celků (obcí a krajů) a jiné orgány, popř. právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.

V zájmu jednoduššího používání správního řádu (má celkem 184 paragrafů, tedy – mechanicky srovnáno – o 100 paragrafů více, než správní řád dosavadní, především je však obsahově rozsáhlejší a podrobnější) byly nově koncipovány části druhá a třetí. Obsáhlá část druhá, nadepsaná „obecná ustanovení o správním řízení“ (§ 9 až 129), obsahuje úpravy, které mají ve správním řízení základní význam a jsou proto prakticky v každém řízení používány: pojem správního řízení,⁴ dále např. příslušnost správních orgánů, vedení řízení, průběh řízení v prvním stupni, ochrana před nečinností,⁵ odvolací řízení, přezkumné řízení,⁶ obnova řízení (důvody obnovy byly omezeny) – a také správní exekuce. K ní třeba s jistou trpkostí podotknout, že vláda nejen rezignovala na samostatný exekuční řád, ale podlehla tlaku Ministerstva financí i v tom směru, že správní řád podrobně upravuje pouze exekuci na nepeněžitá plnění, kdežto při exekuci na peněžitá plnění „se uplatní postup pro správu daní“ (§ 106 odst. 3). Především v části první se výrazně projevuje snaha na jedné straně upřesnit procesní postavení účastníků řízení (aby jejich procesní práva a povinnosti byly pokud možno jednoznačné a srozumitelné), na druhé straně pak vytvořit podmínky, aby řízení mohlo být co možná rychlé, hospodárné a efektivní a aby byl náležitě chráněn i veřejný zájem.⁷ Míra úspěšnosti této obecně chvályhodné snahy bude asi posuzována různě; jistě se objeví námitky, že procesní práva účastníků byla okleštěna (někdy může jít o pouhý „optický klam“), domnívám se však, že v zásadě se tak nestalo a že případné problémy vyřeší správní praxe i judikatura správních soudů tak, aby postupy ve správním řízení nevybočovaly z principů demokratického právního státu.

Do části třetí, nadepsané „zvláštní ustanovení o správním řízení“ (§ 130 až 153), byla pak zařazena ustanovení, která sice nejsou doslova „zvláštní“, nevyskytují se však nutně v každém řízení a proto jimi neměla být zatížena část druhá. Z různých míst vládního návrhu byla do této části přeřazena a komplexně upravena zvláštní ustanovení o správních orgánech (příslušnost, spory o věcnou příslušnost, řízení před kolegiálním orgánem), ustanovení o tzv. dotčených orgánech (jsou jimi zejm. správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska – § 149), zvláštní ustanovení o postupu před zahájením řízení (nová povinnost každého podat vysvětlení, úprava zajištění důkazu, po vzoru celního zákona zavedený užitečný institut předběžné informace), zčásti nově zařazená zvláštní ustanovení o některých druzích řízení (společné řízení o různých věcech, sporné řízení v případě sporů z veřejnoprávních smluv nebo ze vztahů občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních,⁸ řízení o určení, zda určitý právní vztah vznikl, zda trvá nebo zda zanikl, řízení na místě, řízení s velkým počtem účastníků, řízení v případech, kdy má význam předstih žádosti, řízení o výběru žádosti z několika žádostí podaných), dále je tu upravena záruka za splnění povinnosti, jsou tu zatím chybějící zvláštní ustanovení o některých rozhodnutích (mezitímní rozhodnutí, rozhodnutí v části věci, rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem dotčeného orgánu, příkaz jako forma zkráceného řízení), nalezneme zde i úpravu rozkladu, která se v některých směrech výrazněji odlišuje od úpravy dosavadní, a správně byla do vládního návrhu dodatečně zařazena i úprava uspokojení účastníka po podání žaloby ve správním soudnictví (§ 153).⁹

Z ostatních částí je třeba upozornit zejména na část čtvrtou, která obsahuje oproti vládnímu návrhu zjednodušenou a upřesněnou úpravu postupů při vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení (nejde o postup ve správním řízení) a zejména pak na část pátou, která obsahuje úpravu veřejnoprávních smluv po stránce hmotněprávní¹⁰ i procesní (oproti vládnímu návrhu nejsou tyto smlouvy přímo vykonatelným exekučním titulem, spory z nich jsou rozhodovány ve sporném řízení správním, nikoli ve správním soudnictví).

Výslovná úprava tzv. opatření obecné povahy (část šestá) navzdory námitkám z odborných kruhů v zákoně zůstala (nejde o právní předpis ani o správní rozhodnutí, zobecnění několika výrazně odlišných úprav, obsažených dosud ve zvláštních zákonech, vyvolává pochybnosti a pochybnosti budou patrně doprovázet část šestou i při pokusech o její uplatnění).

Některé navržené úpravy byly z vládního návrhu vypuštěny (např. tzv. informační povinnost, institut odborného konzultanta, ohrazení, procesní stížnost), uvítat je třeba rozšíření vládního návrhu o některé další komplexní úpravy (kromě již uvedených např. úprava námitek v exekučním řízení, výslovná úprava možnosti dotčených osob obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje- li správní řád jiný prostředek ochrany).

3. Závěr neboli přání novému správnímu řádu na cestu

Dovolený rozsah tohoto příspěvku, jehož smyslem je podat alespoň rámcovou úvodní informaci o novém správním řádu, autorovi nedovoluje, aby se zabýval četnými dalšími otázkami, ačkoli by se mu velice chtělo.

Nový správní řád jistě není zcela dokonalý, přesto však je to dílo celkově nadmíru záslužné, zakládající další stupeň v positivním vývoji české veřejné správy. Interpretačních problémů nebude málo, v tomto směru však lze poměrně hodně dosáhnout ještě v době, než zákon nabude účinnosti. Zbývá tedy popřát novému správnímu řádu, aby se splnila přinejmenším valná část očekávání do něj kladených.