JOSEF VEDRAL,

odbor legislativy Ministerstva vnitra

Dne 1. srpna 2004 nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, který upravuje právní rámec pro přezkoumávání hospodaření obcí, městských částí hlavního města Prahy, dobrovolných svazků obcí a krajů (§ 1 zákona – dále jen „územní celek“) a nahrazuje dosavadní pouhou vyhlášku č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.

Byť nejsou v uvedeném výčtu obsaženy městské části a městské obvody územně členěných statutárních měst, mají i ony podle nového zákona povinnost nechat si přezkoumat své hospodaření stejným způsobem, jaký platí pro obce (tedy buď prostřednictvím auditora nebo krajského úřadu). Je tomu tak na základě zákona č. 250/2000 Sb., podle jehož ustanovení je územní samosprávný celek a svazek obcí povinen nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok (§ 17 odst․ 4), přičemž ustanovení tohoto zákona, která se vztahují na rozpočty a finanční hospodaření obcí (tedy i § 17 odst. 4), platí ve statutárních městech a v hlavním městě Praze rovněž pro jejich městské části nebo obvody (§ 1 odst. 3).

Hospodaření obcí, městských obvodů a městských částí statutárních měst a dobrovolných svazků obcí bude přezkoumávat buď krajský úřad v přenesené působnosti nebo auditor, hospodaření městských částí hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy v přenesené působnosti nebo auditor, hospodaření hlavního města Prahy auditor nebo Ministerstvo financí a hospodaření kraje pouze Ministerstvo financí. Zatímco tedy obcím, městským částem a městským obvodům územně členěných statutárních měst, dobrovolným svazkům obcí, hlavnímu městu Praze a městským částem hlavního města Prahy umožňuje zákon zvolit si mezi dvěma způsoby přezkoumání hospodaření, krajům takovou možnost nedává, přestože ji vládní návrh i v jejich případě předpokládal.

Předmět přezkoumávání

V úvodních ustanoveních zákon stanoví, co je předmětem přezkoumávání (§ 2) a jakými hledisky je přezkoumávání vedeno (§ 3). Podle § 2 zákona jsou předmětem přezkoumání především údaje o ročním hospodaření územního celku, které tvoří součást závěrečného účtu podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Konkrétně to jsou údaje o plnění příjmů a výdajů rozpočtu, o finančních operacích, týkajících se tvorby a použití peněžních fondů, o nákladech a výnosech podnikatelské činnosti územního celku, o peněžních operacích, týkajících se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky, anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami, finanční operace, týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví, hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv, vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám.

Vedle údajů o ročním hospodaření je předmětem přezkoumání rovněž nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku (pojmem územní celek, kterého užívá zákon jako legislativní zkratky, rozumíme v dalším textu jak obce a kraje tak městské části a městské obvody statutárních měst a městské části hlavního města Prahy, jakož i dobrovolné svazky obcí, není-li výslovně uvedeno něco jiného), dále nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří územní celek, zadávání a uskutečňování veřejných zakázek (s výjimkou úkonů a postupů přezkoumaných Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže podle zákona o zadávání veřejných zakázek), stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi, ručení za závazky fyzických a právnických osob, zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob, zřizování věcných břemen k majetku územního celku a účetnictví vedené územním celkem.

Přezkoumávání hospodaření bude podle kritérií stanovených v § 3 zákona zaměřeno na dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy, a to zejména předpisy o finančním hospodaření územních celků (především zákon č. 250/2000 Sb.), o hospodaření s jejich majetkem (zákon o obcích, zákon o krajích a zákon o hlavním městě Praze), o účetnictví (zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví) a o odměňování (nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev), dále na to, zda hospodaření s finančními prostředky je v souladu s rozpočtem, na dodržení účelu poskytnutých dotací (zákon však v § 21 odst. 2 současně stanoví, že jím nejsou dotčeny právní předpisy upravující působnost správců kapitol státního rozpočtu a ostatních kontrolních orgánů při výkonu kontroly u příjemců dotací, tedy zejména zákon č. 531/1990 Sb. a zákon č. 218/2000 Sb.) a na dodržení účelu návratné finanční výpomoci a podmínek jejich použití a konečně na věcnou a formální správnost dokladů o přezkoumávaných operacích.

Rozhodnutí o přezkoumávání hospodaření a jeho výkon

O tom, zda si územní celek nechá hospodaření za kalendářní rok přezkoumat auditorem nebo příslušným orgánem veřejné správy (tedy krajským úřadem nebo Magistrátem hl.m.Prahy nebo Ministerstvem financí – podle toho, o jaký územní celek jde), musí jeho orgány rozhodnout do 30. 6., neboť do tohoto data musí územní celek buď požádat příslušný orgán veřejné správy o přezkum hospodaření nebo mu ve stejné lhůtě oznámit, že se rozhodl zadat přezkum hospodaření auditorovi (to samozřejmě neplatí v případě krajů, které možnost takové volby nemají). Pokud se územní celek rozhodne pro přezkum hospodaření prostřednictvím auditora, je povinen s ním uzavřít písemnou smlouvu, která musí splňovat náležitosti podle § 4 odst. 7 zákona (musí definovat předmět a kritéria přezkoumání a obsah zprávy o výsledku přezkumu, včetně lhůty pro její předání územnímu celku) a oznámit uzavření této smlouvy nejpozději do 31. 1. následujícího roku orgánu veřejné správy, který by jinak byl k přezkumu jeho hospodaření příslušný. Pokud územní celek své zákonné povinnosti požádat o přezkum hospodaření příslušný orgán veřejné správy nebo jej zadat auditorovi nedostojí, oznámí to tento orgán zastupitelstvu nebo orgánu svazku obcí a přezkoumání hospodaření provede sám.

V § 5 stanoví zákon předpoklady pro výkon přezkoumání na straně orgánů veřejné správy. Podle tohoto ustanovení lze touto činností pověřit na Ministerstvu financí, krajských úřadech i Magistrátu hlavního města Prahy jen takové zaměstnance, kteří mají alespoň úplné střední vzdělání, splňují požadavek nejméně tříleté praxe v činnosti, která s předmětem přezkoumání odborně souvisí a jsou bezúhonní (za bezúhonného se nepovažuje zaměstnanec, který byl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin, za trestný čin majetkové povahy nebo za trestný čin související s výkonem veřejné správy spáchaný z nedbalosti, pokud se podle trestního zákona na pachatele nehledí, jako by nebyl odsouzen). Pravidla vyloučení z přezkoumání pro podjatost upravuje zákon v § 5 odst. 4 až 6, a to obdobně jako je tomu ve správním řádu (ten se na proceduru přezkoumávání nevztahuje).

V § 6 a 7 jsou upraveny práva a povinnosti kontrolujících a kontrolovaných, tedy jakýsi kontrolní řád, který se uplatní v případě, kdy přezkum hospodaření provádí příslušný orgán veřejné správy. Kontroloři jsou mimo jiné oprávněni vstupovat do objektů, na pozemky a do jiných prostor, které souvisejí s předmětem přezkoumání, dále požadovat na územním celku, aby zajistil nezbytnou součinnost svých zaměstnanců, případně členů volených orgánů, jejichž účast je při přezkoumání nutná, požadovat, aby jim územní celek předložil ve stanovených lhůtách účetní doklady a další originální písemnosti, jakož i kopie databází k vyhodnocení v nich obsažených informací souvisejících s předmětem kontroly nebo aby poskytli pravdivé a úplné informace o předmětu přezkoumání a o okolnostech vztahujících se k němu. Kontroloři jsou povinni oznámit představiteli územního celku nebo osobě jím pověřené, zahájení přezkoumání a prokázat se při něm písemným pověřením a služebním průkazem, postupovat při přezkoumání tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci a šetřit při tom práva a právem chráněné zájmy územního celku, jeho zaměstnanců a členů volených orgánů a v neposlední řadě předat územnímu celku zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření a umožnit mu se k ní vyjádřit. Územní celek jako kontrolovaný subjekt je především oprávněn být seznámen s počátkem přezkoumání, podat námitku podjatosti kontrolora, jakož i vyjádřit se ke zprávě o přezkumu hospodaření; na žádost kontrolorů je povinen zejména vytvořit podmínky k uskutečnění přezkoumání a zdržet se jednání, které by mohlo vést ke zmaření účelu přezkoumání.

Na přezkoumávání hospodaření se mohou účastnit též tzv. přizvané osoby, resp. osoby povinné poskytnout při přezkoumávání součinnost (jejich postavení upravuje zákon v § 8 a 9). Orgán veřejné správy provádějící přezkoumání k němu může v zájmu odborného posouzení věci přibrat další osoby, například znalce nebo jiné odborné experty (tzv. přizvané osoby – § 8), na jejichž práva a povinnosti v průběhu kontroly se přiměřeně použijí ustanovení zákona o právech a povinnostech kontrolorů. Procesu přezkoumávání hospodaření se mohou účastnit též tzv. povinné osoby, tedy osoby povinné poskytnout při přezkoumávání součinnost (§ 9). Povinnou osobou je právnická nebo fyzická osoba, která pro územní celek dodává nebo dodala zboží, koná nebo konala práce, anebo poskytuje nebo poskytovala služby, případně se na této činnosti podílí nebo podílela. Pokud by kontrolor u územního celku zjistil v dokladech o těchto činnostech nesrovnalosti, přistoupí ke kontrole dokladů přímo u povinné osoby a postupuje přitom obdobně podle ustanovení upravujících práva a povinnosti kontrolorů ve vztahu k územnímu celku (povinná osoba musí kontrolorovi předložit na vyžádání doklady v rozsahu, který je nezbytný k ověření příslušné operace). Poskytnout kontrolujícím potřebnou součinnost je při přezkoumání hospodaření povinna i příspěvková organizace zřízená územním celkem, u které se kontroluje hospodaření a nakládání s majetkem a s příspěvky, které jí územní celek poskytl. Ani na povinné osoby ani na příspěvkové organizace se však nevztahuje § 7 obsahující katalog povinností kontrolovaného územního celku a zákon tedy v tomto případě stanoví kontrolorům větší rozsah oprávnění než jaké jsou povinnosti příspěvkové organizace, resp. povinné osoby.

Výsledkem přezkoumání je zpráva o výsledku přezkoumání, která musí splňovat zákonem stanovené formální i obsahové náležitosti (§ 10). Rozhodujícími údaji zprávy jsou především popis nedostatků zjištěných v hospodaření, včetně uvedení povinností stanovených zvláštními právními předpisy nebo jiných hledisek přezkoumání (viz § 3 zákona), které nebyly dodrženy a závěr obsahující vyjádření zda a případně jaké nedostatky podle jejich druhu a závažnosti byly zjištěny. Povinnou součástí závěru zprávy je i upozornění na případná rizika, která lze ze zjištěných nedostatků dovodit a která mohou mít v budoucnosti negativní dopad na hospodaření územního celku, a dále uvedení podílu pohledávek a závazků na rozpočtu a podíl zastaveného majetku na celkovém majetku územního celku. Kontrolor je povinen projednat zprávu o výsledku přezkoumání se starostou, resp. hejtmanem (u dobrovolného svazku obcí zřejmě s jeho statutárním orgánem).

Provádí-li přezkum hospodaření auditor, nevztahují se na něj všechna ustanovení zákona o přezkoumávání hospodaření, ale jen ta, která upravují předmět a hlediska přezkoumání a obsah zprávy o výsledku hospodaření (§ 2, 3 a 10 zákona); projednání zprávy se řídí příslušnými ustanoveními zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech.

Opatření k nápravě zjištěných nedostatků

Velmi citlivým ustanovením je § 13 pojednávající o opatřeních k nápravě zjištěných nedostatků, které by měl územní celek na základě zprávy přijmout (a jejichž plnění jsou orgány veřejné správy příslušné k přezkoumání oprávněny kontrolovat). Citlivým proto, že tu stojí zákonem chráněný veřejný zájem na řádném hospodaření s veřejnými prostředky proti ústavně garantovanému právu územního samosprávného celku na samosprávu jakožto samostatnou správu vlastních záležitostí v zájmu místního obyvatelstva (čl. 8 Ústavy a čl.3 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy), do které lze zasahovat jen za podmínek stanovených v čl. 101 odst. 4 Ústavy. Zákon navíc nepřijetí opatření k nápravě penalizuje pořádkovou pokutou do výše 50.000 Kč. Lze mít však vážnou pochybnost o tom, lze-li tuto pokutu ukládat opakovaně, což je sice obecným znakem pořádkové pokuty. Na druhou stranu je zřejmé, že správní delikt spočívající v nepřijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků v hospodaření má k pořádkovému deliktu, který je v právní teorii i praxi obecně charakterizován nesplněním procesní a nikoliv hmotněprávní povinnosti, hodně daleko (pořádková pokuta by v daném případě tak jako tak neplnila svůj účel, neboť by jí byly trestány nikoliv osoby za nedostatky v hospodaření odpovědné, ale územní samosprávný celek jako společenství občanů).

Pořádkovými pokutami (§ 14 až 19) za nesplnění povinností kontrolovaného subjektu lze penalizovat nejen územní, celky ale též příspěvkové organizace a rovněž osoby povinné poskytovat součinnost, posledně jmenované jen za podmínky, že nepředloží při přezkoumávání doklady vyžadované kontrolorem. K řízení o pořádkových pokutách je věcně příslušný přezkoumávající orgán, ve vztahu k obcím, městským částem a městským obvodům statutárních měst a svazkům obcí krajský úřad, ve vztahu k městským částem hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy a ve vztahu ke krajům Ministerstvo financí. Provádí-li přezkum hospodaření územního celku auditor, lze územnímu celku uložit pořádkovou pokutu tehdy, pokud nevyhoví požadavku auditora podle § 15 odst. 2 zákona č. 254/2000 Sb. poskytnout veškeré jím vyžádané doklady a jiné písemnosti, informace a vysvětlení.

Dozor nad dodržováním zákona

Poslední část zákona tvoří ustanovení o dozoru nad jeho dodržováním. Přezkoumání hospodaření územního celku provedené krajským úřadem, Magistrátem hlavního města Prahy nebo auditorem podléhá dozoru ze strany Ministerstva financí, který se provádí podle příslušných ustanovení zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze. Ministerstvo financí výkon přezkoumávání zároveň metodicky řídí a usměrňuje a zároveň jej koordinuje s finanční kontrolou podle zákona o finanční kontrole. Provedl-li přezkum hospodaření auditor, provádí ministerstvo nad tímto přezkumem dozor jen u územního celku (na činnost auditora nemůže dohlížet přímo, to je záležitostí Komory auditorů) a postupuje se přitom přiměřeně podle ustanovení o právech a povinnostech kontrolujících a kontrolovaných (§ 6 a 7 zákona).

Zbývá ještě dodat, že souběžně se zákonem o přezkoumávání hospodaření byl přijat zákon o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (zákon č. 421/2004 Sb.), který obsahuje nezbytné navazující změny zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze a dále zákona č. 321/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.