FRANTIŠEK PÚRY

předseda senátu Nejvyššího soudu České republiky

Proto také různé skupiny lidí – počínaje nevládními institucemi poskytujícími pomoc obětem domácího násilí a konče některými poslanci a senátory – iniciovaly návrh legislativní úpravy, která by poskytla vhodný právní rámec k účinnější ochraně před domácím násilím. Jde totiž o jev, na který dosavadní právní úprava neumožňuje adekvátně, rychle a efektivně reagovat tak, aby tomu, kdo se k domácímu násilí uchyluje, zabránila v jeho opakování či eskalaci, a tomu, kdo je domácím násilím ohrožen nebo mu již vystaven, poskytla dostatečnou ochranu.² Proto je namístě intervence státu, a to především v podobě vytvoření dostatečného právního rámce, byť samotný zákon – stejně jako v jiných oblastech života – bez dalšího nevyřeší narušené vzájemné vztahy osob žijících ve společném domě či bytě.

Legislativní návrh, který byl zpracován za účasti širšího okruhu odborníků z různých oblastí práva i z jiných oborů, má nyní podobu tzv. poslanecké iniciativy předložené v listopadu 2004 Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky (jako sněmovní tisk č․ 828) a dne 16. února 2005 byl schválen v prvním čtení a postoupen k projednání výborům Poslanecké sněmovny. O serióznosti snahy těchto zákonodárců svědčí mimo jiné skutečnost, že se na něm shodla skupina poslanců, jak se říká, napříč politickým spektrem, a to pod vedením místopředsedy sněmovny Jana Kasala (celkem 55 poslanců). Návrh projednala v měsíci prosinci 2004 i vláda a doporučila ho ke schválení, což lze považovat za slibný krok k jeho přijetí v podobě zákona. Protože jsem se do jisté míry rovněž zúčastnil na přípravě uvedeného návrhu, dovolím si čtenáře seznámit s jeho charakteristickými rysy a s nejdůležitějšími navrhovanými změnami, aniž bych si přitom činil nárok na komplexní výklad.

Podstata a charakteristické rysy legislativního návrhu

Především bych zdůraznil, že nejde o návrh samostatného, zvláštního zákona, který by tuto problematiku upravoval souhrnně a komplexně, ale jde o dílčí novelizaci celkem osmi stávajících zákonů, která co nejvíce navazuje na jejich dosavadní ustanovení a instituty: jde o zákon 283/1991 Sb., o Policii České republiky, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, a zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním zabezpečení – všechny pochopitelně ve znění pozdějších předpisů. V některých případech se jedná o poněkud zásadnější změnu (např. u zákona o Policii České republiky a občanského soudního řádu), v jiných by se změna týkala jen jednoho či několika málo ustanovení (např. u zákona o přestupcích či trestního zákona).

Návrh vychází z některých obdobných právních úprav existujících v zemích, které jsou nám blízké jak co do právní kultury, tak co do jiných společenských charakteristik. Základním inspiračním zdrojem a důležitým východiskem byl zejména rakouský model ochrany před domácím násilím. Rakouská právní úprava však nebyla „opsána“, ale zpracovatelé vycházeli zejména již z několikaletých praktických zkušeností získaných při jejím uplatňování.

Za významné rovněž považuji, aby uvedený návrh nebyl vnímán jako nějaká feministická iniciativa, jakkoli je z dostupných statistik zřejmé, že obětí domácího násilí jsou především ženy. Návrh je totiž zpracován zcela neutrálně, tedy bez ohledu na to, kdo je původcem domácího násilí a kdo jeho obětí. Přestože neobsahuje výslovnou definici toho, co se považuje za domácí násilí, vychází z jeho obecných znaků, které ho charakterizují jako násilné jednání, jímž dochází k nebezpečnému útoku proti životu, zdraví, svobodě nebo lidské důstojnosti, a to v bytě nebo domě společně obývaném útočníkem i osobou, proti níž takový útok směřuje. Násilnou osobou tedy může být jakákoli osoba, která ohrožuje jinou osobu (ohroženou osobu) na životě, zdraví, svobodě nebo lidské důstojnosti a společně s ohroženou osobou obývá byt nebo dům. Osobou ohroženou domácím násilím je pak osoba, proti které směřuje uvedený útok ze strany násilné osoby, a může to být jak osoba, která je nebo byla v příbuzenském vztahu s násilnou osobou (manžel, dítě, bývalý manžel, rodič, prarodič), tak i osoba, která z jiných důvodů sdílí společné obydlí s násilnou osobou.

Dalším významným rysem návrhu je jeho důraz na jiné než trestněprávní řešení domácího násilí. Za použití prostředků trestního práva lze totiž již nyní, a to i po zmíněné novele trestního zákona, reagovat na některé nejzávažnější projevy domácího násilí, ale jde o reakci až ex post, která dopadá jen na jeho důsledky a neřeší příčiny. Navíc ani oběť zpravidla nemá primární zájem na kriminalizaci domácího násilí, ale spíše požaduje okamžitou reakci a účinný zásah i do budoucna. Proto navrhovatelé zvolili kombinaci různých opatření sociálních i právních, a pokud jde o právní prostředky, jedná se o vhodnou kombinaci správněprávních, občanskoprávních i trestněprávních nástrojů. Návrh předpokládá využití aktivit správních orgánů (policie), justice (soudů civilních, správních i trestních) i nestátních institucí (intervenční centra) a vzájemnou kombinaci předností, opatření a možností všech těchto složek. Podstata reakce na problém domácího násilí se pak přesouvá z oblasti represivní do oblasti prevence. Navrhované změny tedy tvoří určitý systém, který by měl úspěšně fungovat právě díky vzájemnému propojení všech jeho složek.

Vlastní návrh legislativního řešení

Východiskem návrhu zákona, který má řešit problematiku domácího násilí, je konstituování možnosti pro zásah státu do vztahu osob, mezi nimiž dochází k domácímu násilí, a to takovým způsobem, že se násilná osoba vykáže na přiměřenou dobu z obydlí, které sdílí s ohroženou osobou, a ohrožené osobě se bez ohledu na její vlastní vůli poskytne časový prostor, během něhož má možnost bez psychického či jiného nátlaku násilné osoby pochopit situaci, v níž se nachází, a uspořádat si své vlastní záležitosti za využití dalších právních nástrojů, zejména návrhu na vydání předběžného opatření, kterým by se vykázání násilné osoby prodloužilo, návrhu na rozvod manželství, návrhu na vyřešení společného bydlení, podání trestního oznámení pro trestný čin apod., a to v součinnosti s intervenčními centry jako místy poskytujícími ohroženým osobám základní pomoc v oblasti sociálně právní, zdravotní, psychologické a organizační. Vykázání přitom představuje opatření subsidiární (podpůrné) povahy, protože se užije jen tehdy, nelze-li jeho účelu, tj. zajištění náležité ochrany a bezpečnosti ohrožené osoby, dosáhnout jinak. U nejzávažnějších forem útoků násilné osoby vykazujících znaky některého z trestných činů se v praxi bude jednat především o využití prostředků trestního řádu sloužících k zajištění osob, tj. zadržení či vazby násilné osoby, a uplatnění trestní odpovědnosti za spáchaný, zejména násilný trestný čin.

Návrh zákona je postaven na třech vzájemně provázaných pilířích. Prvním z nich je policejní zásah, který by se uskutečnil na žádost samotné ohrožené osoby, jejích rodinných příslušníků či jiných osob a institucí. Jeho cílem je především zastavení aktuálního násilí, k němuž dochází ve společném obydlí, a formou tohoto policejního zásahu má být rozhodnutí o dočasném vykázání násilné osoby ze společného obydlí a jeho bezprostředního okolí a zákaz návratu do něj, pokud lze na základě zjištěných skutečností, zejména s ohledem na předcházející útoky, důvodně předpokládat, že vykazovaná (násilná) osoba se opětovně dopustí nebezpečného útoku proti životu, zdraví, svobodě nebo lidské důstojnosti jiné (ohrožené) osoby. Jestliže by se v době policejního zásahu násilná osoba momentálně nezdržovala ve společném obydlí s ohroženou osobou, rozhodnutí policisty by znamenalo zákaz návratu násilné osoby do společného obydlí. Oprávnění k takovému rozhodnutí by měl mít konkrétní policista Policie České republiky (nikoli strážník obecní či městské policie), který se dostavil na místo, kde došlo k domácímu násilí. Jednalo by se o rozhodnutí vydané ve správním řízení na podkladě vyhodnocení jak dřívějších poznatků o násilné a ohrožené osobě a o případných předchozích policejních zásazích ve vztahu k nim, tak i vzhledem k momentální situaci na místě zásahu, zjištěné zejména na podkladě výpovědí zúčastněných osob, svědků, ohledání stop a dalších důkazů. Proti rozhodnutí by bylo sice přípustné odvolání, ovšem bez odkladného účinku. Jako rozhodnutí ve správním řízení by pak mohlo být přezkoumáno i na podkladě správní žaloby v systému správního soudnictví.

Vykázání násilné osoby policejním rozhodnutím by trvalo deset dnů, po které by se vykázaná osoba nesměla vrátit do společného obydlí, ale mohla by si vyzvednout jen své osobní věci, popřípadě by jí byla poskytnuta určitá součinnost k zajištění náhradního bydlení. Zároveň by se v této době musela ohrožená osoba rozhodnout, zda bude sama iniciovat další prodloužení doby vykázání násilné osoby, a to již na podkladě rozhodnutí soudu v podobě předběžného opatření ve smyslu § 74 a násl. OSŘ, ke kterému by však mohlo dojít jen na návrh ohrožené osoby. Po dobu vykázání by policejní orgány provedly obligatorní kontrolu jeho dodržování, a pokud by se vykázaná osoba i přes tento zákaz vrátila do společného obydlí nebo do jeho bezprostředního okolí, mohlo by být toto jednání posouzeno – v závažných a opakovaných případech – jako nově navrhovaná alternativa trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí podle § 171 odst. 1 TrZ. Stejně by tomu bylo při nerespektování obsahově shodného předběžného opatření soudu.

Druhý pilíř předkládaného návrhu spočívá zejména v následné péči poskytované ohrožené osobě, a to činností nově navrhované instituce v podobě intervenčních center, která by obětem domácího násilí zajišťovala nebo zprostředkovala psychologickou, sociální, lékařskou, právní a další potřebnou pomoc k řešení příčin i důsledků domácího násilí. Místně příslušné intervenční centrum by vždy automaticky kontaktovalo ohroženou osobu, jestliže byl proveden policejní zásah a vydáno rozhodnutí o vykázání ze společného obydlí, resp. o zákazu návratu do něj. Intervenční centra by podle návrhu zřizovaly a spravovaly kraje ve své samostatné působnosti, a to jako účelová zařízení pro poskytování služeb sociální péče ambulantní nebo azylové povahy.

Třetí pilíř si lze představit jako občanskoprávní řešení situace, a to na podkladě iniciativy samotné ohrožené osoby, popřípadě i za součinnosti intervenčního centra. Především by ohrožená osoba mohla využít již zmíněného návrhu na vydání předběžného opatření spočívajícího rovněž ve vykázání násilné osoby ze společného obydlí a jeho bezprostředního okolí, v zákazu návratu do něj a v zákazu navazování kontaktů s ohroženou osobou. Tuto možnost by ohrožená osoba měla jak v případě předchozího vykázání násilné osoby na podkladě policejního rozhodnutí, tak i bez něj, a to i tehdy, jestliže ještě nepodala návrh ve věci samé (např. na rozvod manželství). Předběžné opatření spočívající ve vykázání, resp. v zákazu návratu násilné osoby do společného obydlí, by trvalo 1 měsíc od jeho vykonatelnosti; tuto lhůtu by mohl soud prodloužit o další 1 měsíc. Dále se v rámci občanskoprávního řešení situace vyvolané domácím násilím předpokládá, že ohrožená osoba bude iniciovat řízení ve věci samé, zejména pokud jde o rozvod manželství, vypořádání společného jmění manželů včetně společného bydlení, úpravu styku s nezletilými dětmi atd. Jestliže byl podán návrh na zahájení takového řízení ještě v době trvání uvedeného předběžného opatření, z podnětu navrhovatele by bylo možné dále prodloužit trvání onoho předběžného opatření až na maximálně jeden rok od okamžiku jeho nařízení.

Konstrukce navrhovaného předběžného opatření spočívajícího ve vykázání násilné osoby ze společného obydlí užívaného s ohroženou osobou, v zákazu návratu do něj a v zákazu navazování kontaktů násilné osoby s ohroženou osobou vychází z již nedávno zavedeného specifického předběžného opatření ve věcech nezletilých dětí podle § 76a OSŘ. Proto se zde navrhuje obdobný režim včetně jeho výkonu.

Novela občanského zákoníku pak počítá s tím, že při zrušení a vypořádání spoluvlastnictví (domu či bytu) nebo společného nájmu bytu by mohl soud přihlédnout k tomu, zda a kdo se dopustil vůči jiným osobám ve společném obydlí domácího násilí.

Dílčí novela trestního řádu pak z ustanovení § 163 odst. 1 TrŘ vyjímá některé skutkové podstaty trestných činů páchaných v rámci domácího násilí, a to tak, aby napříště nebyl nutný souhlas poškozeného s trestním stíháním pachatele těchto trestných činů. Z dosavadních zkušeností je totiž patrné, že oběti domácího násilí jsou mnohdy vystaveny velmi intenzivnímu naléhání (nejen pachatele), aby souhlas s trestním stíháním blízké osoby neudělily nebo ho vzaly zpět. Tím se trestní postih projevů domácího násilí – mnohdy i opakovaných a závažných – stává neúčinným, nehledě k nedostatku jeho preventivního působení v takových případech.

Vykázání ze společného obydlí jako nejzávažnější změna

Institut spočívající ve vykázání násilné osoby ze společného obydlí sdíleného s ohroženou osobou a v zákazu návratu do něj, ať již v podobě prvotního policejního rozhodnutí nebo předběžného opatření (občanskoprávního) soudu (dále jen „vykázání“), představuje asi nejradikálnější navrhovanou změnu. Její zavedení je reakcí na dosavadní zkušenosti, podle nichž je to právě ohrožená osoba, resp. oběť domácího násilí, která neúnosnou situaci řeší odchodem ze společného obydlí do provizoria azylového domu či jiného náhradního ubytování, aniž by měla možnost najít jiné východisko. S uplatňováním vykázání v uvedeném smyslu jsou celkem pozitivní zkušenosti v Rakousku a právě z nich návrh v České republice vychází.³

Je nepochybné, že navrhované vykázání násilné osoby ze společného obydlí, pokud má tato osoba k domu či bytu vlastnické právo, může být chápáno jako zásah do vlastnického práva ve smyslu ustanovení čl. 11 LPS. V této souvislosti však nelze přehlížet ustanovení čl. 11 odst. 4 LPS, podle něhož je přípustné určité nucené omezení vlastnického práva. Návrh zde vychází z principu priority chráněných práv, přičemž k omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní úprava omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich vzájemné kolize. V tomto směru je nutné stanovit, kdy má prioritu jedno základní právo či svoboda a kdy jiné. Primárním východiskem je úvaha, podle níž základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody. Systematikou Listiny základních práv a svobod lze doložit prioritu práva spočívajícího v ochraně života a zdraví, nedotknutelnosti osoby a jejího soukromí a v ochraně osobní svobody, a to před ostatními právy, kterými jsou i vlastnické právo a právo na nedotknutelnost obydlí. V podstatě shodným způsobem připouští omezení jednoho ze základních práv (nebo jedné ze základních svobod) v zájmu jiného takového práva (svobody) ve své judikatuře i náš Ústavní soud.⁴ Předkládaný návrh tedy v uvedených intencích minimalizuje zásah do práv a svobod vykázané osoby (zejména do práva na bydlení, popřípadě do vlastnického práva) v zájmu ochrany základních lidských práv a svobod ohrožené osoby (zejména práva na život, zdraví a lidskou důstojnost).

V této souvislosti je jistě opodstatněná úvaha, jak zabránit zneužití zejména policejního rozhodnutí o vykázání, které má být vydáno represivním orgánem, nikoli soudem, a to neprodleně, bez odkladného účinku opravného prostředku a s citelnými důsledky pro vykázanou osobu. Jistěže zneužitelným je jakýkoli institut, ale uplatňování vykázání je podmíněno existencí celého systému předkládaných legislativních opatření proti domácímu násilí a důkladným proškolením zejména příslušných policistů a dalších osob zúčastněných na řešení domácího násilí, včetně usměrnění policejní praxe vhodnými metodickými pokyny. Lze rovněž spoléhat na dosavadní zkušenosti policie s objasňováním trestné činnosti, zejména když mnohé z případů domácího násilí jsou trestnými činy. Policie má dostatek různých informací z příslušných databází, na jejichž podkladě je schopná vyhodnotit, zda je namístě učinit rozhodnutí o vykázání či nikoli. Na rozhodování policie, které bude možno standardně přezkoumat i ve správním soudnictví, pak navazuje řešení před nezávislým soudem, a to jak v občanskoprávním řízení, tak případně i v trestním řízení.

Zneužití institutu vykázání by měla zabránit i hrozba trestního postihu jednak policistů za trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 158 TrZ, popřípadě též v souběhu s trestným činem neoprávněného zásahu do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru podle § 249a odst. 2 TrZ, jestliže úmyslně rozhodnou o vykázání bez splnění zákonných podmínek. Trestní postih pak přichází v úvahu též u tzv. obětí, které vyvolají svými nepravdivými informacemi nezákonné rozhodnutí o vykázání, a to za trestné činy neoprávněného zásahu do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru podle § 249a odst. 2 TrZ a poškozování cizích práv podle § 209 TrZ. Kromě toho náhradu majetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím policie nebo soudu o vykázání bude možné uplatnit podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů.

Závěr

Protože tento příspěvek má jen informativní povahu, která nedovoluje další a hlubší argumentaci, lze předpokládat další věcnou diskusi o jednotlivých problémech při řešení domácího násilí. Samostatného pojednání by si jistě zasluhovaly např. i možnosti trestního práva v této oblasti, které jsem zmínil jen dílčím způsobem.