JOSEF VEDRAL

předseda komise pro veřejné právo Legislativní rady vlády

Hlavním účelem zákona bylo rozšíření jeho osobní působnosti i na členy zastupitelstev (některých) obcí a na členy zastupitelstev krajů a úprava sankcí za jeho porušování. Novela zákona obsahuje kromě ustanovení rozšiřujícího jeho osobní působnost (nově formulovaný § 1 odst. 1) i další významné změny, a to zejména nová pravidla regulující vedení a zpřístupňování evidence oznámení veřejných činitelů o činnostech, které provozují vedle funkce, kterou vykonávají a o příjmech a darech, které během výkonu funkce obdrželi a o jejich nemovitém majetku (§ 8 odst. 2 až 5) a dále ustanovení o sankci (pokutě) za porušení povinností souvisejících se střetem zájmů (§ 11 odst. 6), resp. sankci za nezákonné nakládání s údaji z evidence oznámení veřejných činitelů (§ 12b). Připojené novely volebních zákonů doplňují ustanovení o rozsahu neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva obce, resp. kraje s jinými funkcemi. V následujících řádcích se pokusím o rozbor některých ustanovení této novely, jejichž výklad a aplikace by mohly v praxi vyvolávat obtíže a jak nasvědčují první reakce představitelů místních samospráv, zřejmě je i vyvolávat budou.

Rozšíření působnosti zákona

Podle nově formulovaného § 1 odst. 1 zákona jsou veřejnými funkcionáři, tedy osobami, na které se zákon vztahuje, poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády (na ty se zákon vztahoval dosud), a nově též členové zastupitelstev krajů, zastupitelstva hlavního města Prahy, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností.

Zákon se tedy ani po novele nevztahuje na členy zastupitelstev všech obcí, ale jen na členy zastupitelstev obcí s rozšířenou působností, ačkoliv z hlediska rozsahu samostatné působnosti (oproti působnosti přenesené, na jejímž výkonu se však zastupitelstva obcí nepodílejí², není mezi obcemi žádného rozdílu․ Z právního hlediska je rozsah rozhodovací činnosti zastupitelstev obcí podle zákona o obcích shodný³ a shodné je i právní postavení členů všech obecních zastupitelstev⁴. Zdá se proto sporné, že se zákon, jehož účelem je předcházet střetu soukromých a veřejných zájmů při výkonu veřejné funkce, vztahuje na členy zastupitelstev jen některých obcí.⁵

Pravidla související s prevencí střetu zájmů

Pokud jde o vlastní pravidla související s prevencí střetu zájmů, stanoví nový § 2 odst. 6 zákona, že uvolněnému členovi zastupitelstva kraje nebo obce podle § 1 odst. 1 nenáleží odměna za výkon funkce člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž zřizovatelem je tento územní samosprávný celek nebo v níž má tento územní samosprávný celek většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech. Neuvolněnému členovi zastupitelstva kraje nebo obce podle § 1 odst. 1 odměna za výkon této funkce podle § 2 odst. 7 naopak náleží, přičemž zastupitelstvo příslušného kraje či města vezme informaci o jeho jménu a výši odměny na vědomí na nejbližší schůzi po stanovení výše této odměny. Je otázkou, nechtěl-li zákonodárce spíše říci, že neuvolněným členům zastupitelstva může být tato odměna poskytnuta, protože toto ustanovení dává neuvolněným členům zastupitelstev na odměnu za výkon těchto funkcí v orgánech právnických osob možná původně nezamýšlený právně vymahatelný nárok.

Složitější to může však být s výkladem pojmu „právnická osoba, jejímž zřizovatelem je kraj či město“. Podle § 23 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech mohou územní samosprávné celky „zřizovat příspěvkové organizace jako právnické osoby“ a “zřizovat školské právnické osoby podle školského zákona“, dále však mohou podle tohoto ustanovení „zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným“ a “zakládat obecně prospěšné společnosti podle zvláštního zákona“. Rovněž obchodní zákoník mluví v případě obchodních společností o “založení“ (§ 57 obchodního zákoníku) a nikoliv o “zřízení“. Novela zákona tedy, ač to zřejmě bylo jejím záměrem, nevyloučila díky nepřesně použité terminologii, odměňování uvolněných členů zastupitelstev za členství v orgánech právnických osob, jichž je územní samosprávný celek zakladatelem, zejména tedy obchodních společností, o které šlo zřejmě především.

Vyloučeno je tak odměňování uvolněných členů zastupitelstev krajů a obcí podle § 1 odst. 1 jen ve vztahu k těm obchodním společnostem, v nichž má kraj či město většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech, i když ani výklad pojmu „většinová majetková účast“ není ve vztahu k obchodnímu zákoníku, který tento pojem neužívá (mluví jen o vkladu, resp. podílu společníka) jednoduchou záležitostí. Novela naopak paradoxně zpochybnila možnost odměňování neuvolněných členů zastupitelstev za výkon funkcí v orgánech obchodních společností založených obcemi nebo kraji, neboť jim výslovně zakládá nárok pouze na odměnu za výkon funkce v orgánech právnických osob, jichž je obec či kraj zřizovatelem (nikoliv tedy zakladatelem).

Sankce za porušení zákona

Úplnou novinkou zákona o střetu zájmů jsou po novele sankce za jeho porušování. Podle § 11 odst. 6 zákona lze veřejnému funkcionáři uložit pokutu až do výše 30 000 Kč, pokud rozhodnutí příslušného orgánu, který rozhoduje o tom, zda veřejný funkcionář porušil ustanovení zákona o střetu zájmů, obsahuje výrok o tom, že veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením⁶ nebo čestné prohlášení neučinil, ačkoliv jej učinit měl. Pokuta se v takovém případě ukládá tímto rozhodnutím. Ustanovení upravující řízení o tom, zda veřejný funkcionář jednal v rozporu se zákonem, obsahoval zákon o střetu zájmů již před novelou (§ 11). Nyní však bylo toto ustanovení doplněno především o kompetence orgánů, které budou rozhodovat o porušení zákona na úrovni územních samosprávných celků a dále zejména o již zmíněnou možnost ukládání pokut.

Na úrovni územních samosprávných celků rozhodují o tom, zda člen zastupitelstva porušil ustanovení zákona a o případném uložení pokuty kontrolní výbory zastupitelstev (srov. § 11 odst. 2), a to na základě podnětu nejméně tří členů zastupitelstva (jde tedy o návrhové řízení). Kontrolní výbory zastupitelstev tak na základě novely získávají zcela odlišné právní postavení, než jaké jim dosud přiznával zákon o obcích, resp. zákon o krajích. Podle těchto zákonů jsou výbory iniciativními a poradními orgány zastupitelstev,⁷ které nemají vlastní rozhodovací pravomoc ani v samostatné ani v přenesené působnosti. Novela zákona o střetu zájmů jim však pravomoc rozhodovat dává⁸, a to jak pokud jde o řízení o porušení zákona tak pokud jde o vedení evidence odevzdaných čestných prohlášení (§ 3), údajů o žádostech o přístup do této evidence [§ 8 odst. 2 písm. a) a b)] a sdělení o skutečnostech nasvědčujících nepravdivosti nebo neúplnosti údajů v této evidenci vedených (§ 8 odst. 3 a 4).

Podle nově doplněného § 11 odst. 11 zákona se na řízení o tom, zda veřejný funkcionář (tedy i člen zastupitelstva) jednal v rozporu s podaným čestným prohlášením, resp. o tom, že takové prohlášení neučinil, ač je učinit měl, jakož i o uložení pokuty, použijí „obecné zásady správního řízení, nestanoví-li tento zákon jinak“.⁹ Co se rozumí „obecnými zásadami správního řízení“ zákon o střetu zájmů nestanoví a nelze to zjistit ani ze zákona o správním řízení.¹⁰ Zákon v § 11 odst. 6 stanoví, že proti rozhodnutí o porušení zákona, resp. o uložení pokuty, se nelze odvolat.¹¹ Není proto úplně jasné, jakým způsobem a zda vůbec bude toto rozhodnutí, které je rozhodnutím orgánu veřejné moci o subjektivních právech a povinnostech dotčené osoby (veřejného funkcionáře) přezkoumatelné.¹²

Nelze zřejmě vyloučit soudní přezkum rozhodnutí podle § 11 zákona o střetu zájmů, a to v režimu soudního řádu správního. Podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, rozhodují soudy ve správním soudnictví o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Kontrolním výborům zastupitelstev je třeba z povahy věci přiznat pro účely soudního řádu správního status orgánů územních samosprávných celků (to proto, že jim zákon o střetu zájmů přiznává samostatnou rozhodovací pravomoc, při které nepůsobí jako poradní orgány zastupitelstev), mandátové a imunitní výbory komor Parlamentu budou slovy soudního řádu správního „jinými orgány, kterým bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy“, neboť rozhodování podle § 11 zákona o střetu zájmů v režimu „obecných zásad správního řízení“ ničím jiným než výkonem veřejné správy není. Správnost tohoto výkladu však prověří až soudní praxe.

Rozšíření podmínek neslučitelnosti funkcí členů zastupitelstev územních samosprávných celků

Poslední otázkou, které se chce tento příspěvek věnovat, je otázka rozšíření podmínek neslučitelnosti funkcí členů zastupitelstev územních samosprávných celků prostřednictvím připojených novel zákona č. 491/2001 Sb. a zákona č. 130/2000 Sb. a právním důsledkům s tím spojených. Podle nově vloženého § 5 odst. 5 zákona č. 491/2001 Sb. je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace obce, osoby oprávněné jednat za organizační složku obce a strážníka obecní policie, a to vůči zastupitelstvu, které příslušnou příspěvkovou organizaci, organizační složku nebo obecní policii zřídilo.¹³

Zákon č. 96/2005 Sb. neobsahuje ve vztahu k novelám volebních zákonů žádné přechodné ustanovení, které by upravovalo právní postavení členů zastupitelstev obcí a krajů, kteří byli zvoleni ve volbách do zastupitelstev obcí v r. 2002, resp. ve volbách do zastupitelstev krajů v r. 2004, a to pokud jde o právní důsledky uvedených novel na jejich mandáty, které nabyli zvolením v těchto volbách v souladu s tehdy platnou právní úpravou. Při absenci přechodných ustanovení tak připadají v úvahu dva možné výklady uvedených novel volebních zákonů, které v průběhu volebního období rozšířily okruh funkcí neslučitelných s funkcí člena zastupitelstva obce a kraje.

První možnou variantou výkladu dotčených ustanovení je ta, že se podmínky neslučitelnosti funkcí nově stanovené novelami volebních zákonů vztahují v plném rozsahu a bez dalšího na všechny členy zastupitelstev obcí a krajů, kteří k dnešnímu dni mají mandáty, včetně těch, kteří byli v souladu s tehdy platnou právní úpravou zvoleni ve volbách v r. 2002, resp. 2004, v době, kdy byl rozsah neslučitelnosti funkcí stanoven ve volebních zákonech odlišným (tedy užším) způsobem. Takový výklad je však zpochybněn dosavadní judikaturou Ústavního soudu vztahující se zejména k výkladu pojmu „právní stát“ podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

V nálezu III. ÚS 611/01 Ústavní soud judikoval, že „k základním principům vymezujícím kategorii právního státu, kterým je i Česká republika (srov. čl. 1 Ústavy), patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinností (retroaktivity) právních norem. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna.“.¹⁴

Podle nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 2/02 lze právní normu považovat za retroaktivní tehdy, jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky, k jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této normy. V daném případě lze za tyto skutkové podmínky považovat podmínky neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva s jinými funkcemi, které byly stanoveny ve volebních zákonech v době přípravy a konání voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků v r. 2002, resp. 2004. K zániku mandátu členů zastupitelstev, kteří byli zvoleni ve volbách v r. 2002, resp. 2004 a kteří k dnešnímu dni nesplňují podmínky neslučitelnosti funkcí stanovené zákonem č. 96/2005 Sb., pokud by byl vysloven, by sice nedošlo ex tunc (zpětně ke dni voleb) ale ex nunc (ode dne rozhodnutí příslušného orgánu podle § 55 odst. 3 a násl. zákona č. 491/2001 Sb., resp. § 48 odst. 3 a násl. zákona č. 130/2000 Sb.), retroaktivní účinky by však spočívaly v tom, že v době, kdy probíhal volební proces, nemohli kandidáti na členy zastupitelstev (a ani jejich voliči) brát v úvahu právní podmínky neslučitelnosti funkcí, které byly zákonem č. 96/2005 Sb. stanoveny až několik měsíců, resp. několik let poté. Rozhodnutí příslušných orgánů o zániku těchto mandátů by odporovala principu právní jistoty, jehož nepominutelným komponentem je i předvídatelnost práva.¹⁵

Lze ještě doplnit, že podle nálezu Ústavního soudu Pl.ÚS 30/95 nejde ve volbách do obecních zastupitelstev jen o práva voličů a volebních stran, nýbrž též o práva kandidátů na členy zastupitelstva a o práva zvolených kandidátů, která vyplývají z práva ucházet se za rovných podmínek o volené funkce a v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat.

Na základě citovaných nálezů Ústavního soudu proto lze soudit, že vykládala-li by se dotčená novelizovaná ustanovení volebních zákonů tak, že se nově (tedy šířeji) stanovené podmínky neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva vztahují i na členy zastupitelstev, kteří nabyli mandáty legálně a legitimně ve volbách v r. 2002, resp. 2004 v souladu s tehdy platnou právní úpravou, tedy před účinností novel volebních zákonů, šlo by o retroaktivní výklad porušující princip právní jistoty a důvěry v právo těchto osob, ve svém důsledku tedy výklad porušující čl. 1 odst. 1 Ústavy. Prioritu by proto měl dostat výklad ústavně konformní¹⁶, tedy takový, že se nově (šířeji) stanovené podmínky neslučitelnosti výkonu funkce člena zastupitelstva, které mohou vést až k zániku mandátu, vztahují jen na členy zastupitelstev, kteří nabudou mandátu po účinnosti zákona č. 96/2005 Sb.

Vzhledem k hluboce zakořeněnému kognitivistickému modelu interpretace práva¹⁷, který vychází striktně z psaného zákonného textu a neuznává jiný než jen doslovný výklad, nelze asi než očekávat, že spor o výklad těchto ustanovení bude muset rozhodnout až soud, neboť orgány veřejné správy na něj samy o sobě jen těžko přistoupí. Jakkoliv není sporu o tom, že zákon o střetu zájmů je potřebný a lze samozřejmě vést diskusi o rozsahu jeho osobní působnosti a omezujících opatřeních, která by měl obsahovat, právě přijatá novela vytvořila natolik složitou právní situaci, že se její vyřešení bez zásahu do textu zákona, ať již ze strany zákonodárce nebo Ústavního soudu, zřejmě neobejde.