PETR ČECH

odborný asistent na Právnické fakultě UK v Praze

Dne 1. dubna 2006 nabyl účinnosti zákon č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem. Účinností zákona zanikla Komise pro cenné papíry (dále jen „Komise“), Úřad pro dohled nad družstevními záložnami a fakticky též Úřad státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění, který byl zvláštním organizačním útvarem Ministerstva financí ČR pro výkon dozoru v uvedených dvou sektorech. Dohledová působnost na všech dotčených úsecích finančního trhu přešla ke dni účinnosti zákona na Českou národní banku (dále jen „ČNB“). Změna si vyžádala zásah do celkem 33 zákonů.

Účel zákona spočívá v koncentraci dohledu, tj. v odstranění dosavadní plurality orgánů příslušných k jeho výkonu. Výlučnou působnost nad celým sektorem finančního trhu získala ČNB. Institucionální koncentraci bohužel nedoprovází sjednocení legislativní. V souvislosti s avizovaným „sjednocením“ nedochází ke zrušení jediného právního předpisu. Fragmentace právní úpravy jednotlivých segmentů finančního trhu zůstává nedotčena. To sice zakládá (zpočátku zřejmě vítanou) kontinuitu pro regulované subjekty, ale i inspektory na jednotlivých úsecích dohledu, kteří budou pokračovat v práci podle dosavadních předpisů i návyků, jen v nových prostorách a pod jinou hlavičkou. O sjednocení v pravém smyslu nicméně hovořit nelze. Jeho předpokladem by byla především konsolidace roztříštěné úpravy, pojmosloví, ale i regulatorních přístupů a zásad.

Oblast kapitálového trhu

Pokračující roztříštěnost úpravy ilustruje osud zákona č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů. Jeho sankční normy dávno budí rozpaky. Není jasné, proč v některých případech má být porušení zvláštních zákonů trestáno podle těchto zákonů (tak např. většina deliktů pro porušení zákona o podnikání na kapitálovém trhu), jindy podle zákona č. 15/1998 Sb. (tak např. porušení vybraných povinností uložených v obchodním zákoníku). Systém sankcí za delikty na kapitálovém trhu je nepřehledný. Existenci zákona č. 15/1998 Sb. dosud odůvodňovala skutečnost, že vymezoval postavení Komise a její strukturu․ Bylo logické očekávat, že se zrušením Komise padne i tento zákon. Nestalo se. Jeho název se změnil na „zákon o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění dalších zákonů“ a většina jeho ustanovení byla uzpůsobena tak, aby zmínku o Komisi nahradil odkaz na ČNB.

Torzo zákona č. 15/1998 Sb. tedy zůstává torzem, ba větším, neboť mizí ustanovení upravující organizační strukturu Komise. Základním předpisem vymezujícím postavení a strukturu ČNB je i nadále zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Do něj se vkládají nová ustanovení o dohledu nad finančním trhem (viz níže). Zákon č. 15/1998 Sb. řeší některé podrobnosti působení ČNB v oblasti kapitálového trhu, včetně základních cílů a účelu tohoto působení (viz též níže). Jednotlivé detaily však nejsou ani dost obecné, ani dost podrobné. Jádro úpravy působnosti ČNB na úseku kapitálového trhu i nadále tkví ve zvláštních předpisech, jako je zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, zákon č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, atd. Vrcholem legislativního „sjednocování“ těchto a dalších zvláštních předpisů je nahrazení výrazu „Komise“ souslovím „Česká národní banka“ a přijetí nezbytných přechodných ustanovení. Bohužel, ne všude se tak stalo důsledně (viz např. níže k obchodnímu zákoníku).

Věcných posunů nesouvisejících s dohledovou koncentrací je nemnoho. Pokud jde o zákon č. 15/1998 Sb., snižuje se např. hranice počtu účastníků řízení, od které lze písemnosti doručovat veřejnou vyhláškou. Dosud mohla Komise takto postupovat v řízeních dotýkajících se více než 50 osob; napříště jich postačí 30 (§ 6 odst. 4). V důsledku zrušení § 21, včetně odstavce 2 písm. h), odpadá možnost, aby o zvlášť závažných rozhodnutích rozhodovala v prvním (a jediném) stupni bankovní rada ČNB, jak dosud činilo prezidium Komise. Účastník řízení měl v takových případech možnost obrátit se rovnou na soud, aniž by musel absolvovat řízení ve druhém stupni před toutéž institucí. Jednalo se např. o rozhodnutí o zavedení nucené správy, o pozastavení obchodování s cenným papírem, o odnětí povolení k činnosti atd. Nová úprava tak předpokládá, že rozklad lze podat proti všem rozhodnutím ČNB při výkonu dohledu nad kapitálovým trhem; řízení jsou bez výjimky dvoustupňová. Zvláštní režim mají (obdobně jako dosud) pouze rozhodnutí, ve kterých ČNB působí jako odvolací instance proti zákonem stanoveným rozhodnutím organizátorů regulovaných trhů (např. o vyloučení cenného papíru z obchodování) – o opravném prostředku rozhodne bankovní rada ČNB v jediném stupni (§ 6 odst. 3).

Posuny jsou patrné v systému správních deliktů. V duchu trendu nastoleného v nových zákonech na kapitálovém trhu z roku 2004 se důsledněji odlišuje deliktní odpovědnost nepodnikajících fyzických osob (režim přestupků, tj. odpovědnost za zavinění) na jedné straně a fyzických osob – podnikatelů, resp. právnických osob na straně druhé (objektivní odpovědnost, leč s možností liberace, prokáže-li delikvent, že vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby zabránil porušení právní povinnosti). Dosud zákon č. 15/1998 Sb. takto nerozlišoval; veškerou odpovědnost koncipoval jako absolutně objektivní. Podle zákona č. 15/1998 Sb. se přitom ukládají sankce mj. za porušení vymezených povinností podle obchodního zákoníku (§ 7a odst. 1 zákona č. 15/1998 Sb.; jde např. o povinnosti v souvislosti s nabídkou převzetí, nabýváním vlastních akcií atd.).

Dosavadní dozorová působnost Komise nad plněním některých povinností uložených obchodním zákoníkem je ostatně důvodem, proč zákon č. 57/2006 Sb. v čl. XLII novelizoval také obchodní zákoník (např. zásah do úpravy nabídek převzetí či práva odkupu účastnických cenných papírů). Jiné než kompetenční posuny změna nepřináší, vyjma dílčího zpřesnění v § 323a odst. 3 písm. c) a d) ObchZ. Cesta novelizace každého konkrétního ustanovení se však právě na příkladu obchodního zákoníku ukazuje jako nevhodná. Beze změny např. zůstala dikce § 186a odst. 2 ObchZ – i po 1. dubnu 2006 ukládá povinnost, aby představenstvo oznámilo rozhodnutí valné hromady o vyřazení účastnických cenných papírů z obchodování na oficiálním trhu „Komisi“ (!). Jde o zjevné opomenutí, jež snad bude možné vyložit odkazem na obecné ustanovení čl. III bod 1. zákona č. 57/2006 Sb., podle kterého dosavadní působnost Komise přechází na ČNB. Citované opomenutí nicméně zpochybňuje, proč musely Parlament ČR zahltit stovky novelizačních bodů nahrazujících na různých místech právního řádu slovo „Komise“, když stejně bude třeba řešit případy, kdy k záměně nedošlo a lze vystačit s jedním obecným ustanovením téhož významu.

Obdobný problém vzniká ve vztahu k zákonným ustanovením zakládajícím působnost Komise, jež z povahy věci měnit ani nelze, neboť byla zrušena, nadále se však aplikují. Tak např. rozsáhlá úprava Střediska cenných papírů a vedení jeho evidencí, jak plyne ze znění zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, leč ve znění účinném do 1. května 2004. Úprava byla formálně zrušena zákonem č. 257/2004 Sb., podle § 202 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu se však dosud aplikuje, a to do doby, než evidence Střediska převezme centrální depozitář, což je stále v nedohlednu. Dozor nad Střediskem přitom podle zrušené úpravy vykonává Komise a tato úprava zůstává zákonem č. 57/2006 Sb. nedotčena. Prostřednictvím čl. III bod 1. zákona č. 57/2006 Sb. přesto bude nutné dovodit, že také tato působnost přechází na ČNB.

Uvedené příklady dokládají, jak významnou úlohu plní v zákoně č. 57/2006 Sb. přechodná ustanovení. Ve vztahu ke kapitálovému trhu je řada z nich obsažena v čl. III. Vedle obecného přechodu dohledové působnosti tato ustanovení řeší mj. osud rozhodnutí vydaných Komisí před jejím zánikem, ať již nabyla právní moci či nikoliv. Rozhodnutí Komise se považují za rozhodnutí ČNB. Práva a povinnosti, které na jejich základě vznikly, nejsou dotčeny (čl. III bod 2.). Bylo-li rozhodnutí zrušeno přede dnem účinnosti zákona č. 57/2006 Sb. a byla-li věc vrácena k novému projednání, projedná ji ČNB podle dosavadní úpravy. Ustanovení nezmiňuje postup, bylo-li rozhodnutí zrušeno až po dni účinnosti zákona (např. správním soudem). Vzhledem k fikci, že jde o rozhodnutí ČNB, však bude možné výkladem dospět k témuž závěru. Řízení, jež neskončila pravomocným rozhodnutím, dokončí ČNB rovněž podle dosavadních předpisů (čl. III bod 3.). Pokuty se ale budou vymáhat podle předpisů novelizovaných. To platí výslovně také o rozhodnutích Komise, proti nimž byl podán rozklad. O rozkladu rozhodne bankovní rada ČNB podle dosavadní úpravy (čl. III bod 4.). Zaměstnanci Komise se stávají zaměstnanci ČNB (čl. III bod 5.). Státní majetek, se kterým hospodařila Komise, a související závazky, zásadně přecházejí na ČNB (čl. III bod 6.). Zákon č. 57/2006 Sb. se tak stává právním důvodem „darování“ části majetku státu ČNB coby subjektu odlišnému od státu, ale také legální cese některých závazků. Výjimku tvoří nemovitosti, majetek, který není potřebný k výkonu dohledu, a související závazky. K jejich správě, resp. vypořádání, je příslušné Ministerstvo financí ČR. Na prováděcí předpisy vydané Komisí pamatují přechodná ustanovení k jednotlivým zákonům, na jejichž základě a k jejichž provedení byly vyhlášky vydány. Tak např. bod 1. v čl. XXIX, pokud jde o vyhlášky vydané podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu, nebo čl. XXXIV, dopadající na vyhlášky vydané k zákonu o kolektivním investování. Tyto vyhlášky se považují za vyhlášky ČNB. Hovoří-li se v nich nadále o Komisi, je třeba tím rozumět ČNB. Zákonná zmocnění k jejich vydání se nahrazují zmocněními ve prospěch ČNB. Jedině ČNB je tak nově příslušná k vydání dosud chybějících podzákonných předpisů, resp. k novelizaci existujících. Zákon neřeší osud řady výkladových stanovisek a metodik, jež Komise za dobu své existence vydala. Z povahy věci snad bude možné dovodit také jejich kontinuitu. Přesto by bylo vhodné, aby se ČNB k této otázce vyjádřila výslovně a tím odstranila nejistotu účastníků trhu. Do budoucna lze ostatně očekávat dílčí názorové modifikace, neboť postoje ČNB a Komise k některým regulatorním otázkám se v minulosti rozcházely.

Zákon o České národní bance

Zásahy do zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, jsou spíše dílčí, vzhledem k zachování zákona č. 15/1998 Sb. a dalších předpisů na jednotlivých úsecích, které tvoří předmět dohledové koncentrace.

Nově se koncipuje § 44, obsahující výčet subjektů a otázek podléhajících dohledu ČNB. Katalog však není vyčerpávající; doplňují jej zmíněné zvláštní předpisy. Struktury ČNB se koncentrace významněji nedotkne, vyjma vytvoření nových sekcí, jež absorbují dosavadní dohledový aparát Komise, Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami a Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění. Tato změna však není legislativně podchycena; je na ČNB, jak dohledovou koncentraci organizačně ošetří. Zákon počítá pouze s vytvořením zvláštního poradního orgánu bankovní rady ČNB – výboru pro finanční trh (§ 45a) a stanoví jeho složení a pravomoci. Předseda, místopředseda a jeden člen výboru budou voleni rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny z řad uznávaných odborníků pro oblast finančního trhu (podle přechodného ustanovení čl. VI bodu 2 by se tak mělo stát do čtyř měsíců po nabytí účinnosti zákona). Návrhy smějí předkládat profesní a zájmové organizace účastníků trhu a musí se k nim vyjádřit ČNB a Ministerstvo financí ČR. Jednoho člena výboru jmenuje bankovní rada ČNB, dva ministr financí z řad vedoucích zaměstnanců ministerstva. Sedmým členem výboru je ex lege finanční arbitr. Výbor zasedne nejméně dvakrát ročně zejména ke koncepčním a strategickým otázkám na národní i mezinárodní úrovni.

Také v zákoně č. 6/1993 Sb. dochází k modifikaci systému správních deliktů , resp. administrativních sankcí za porušení povinností stanovených tímto zákonem a navazujícími předpisy (srov. § 46 až § 46f). Rovněž zde nová úprava hlouběji diferencuje podle porušené právní povinnosti, ale také povahy porušitele, zda se jedná o fyzickou osobu – nepodnikatele (přestupek) či právnickou, resp. podnikající fyzickou osobu (správní delikt), přičemž v posledně uvedeném případě se zavádí možnost liberace, jak byla popsána výše. Řízení o uložení pokuty zahájená před účinností zákona č. 57/2006 Sb. se nicméně dokončí podle dosavadních předpisů (čl. VI bod 1.).

Úsek pojišťovnictví a penzijního připojištění

Koncepce zásahů do zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů („ZPoj“), jakož i do zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením („ZPPřip“), odpovídá předchozímu vzoru. Do řady ustanovení se promítá posun v orgánu příslušném k výkonu dohledu, strukturuje se systém sankcí (§ 35 a § 35a ZPoj, § 43a a § 43b ZPPřip), zavádí možnost liberace u právnických osob (§ 35b ZPoj, § 43c ZPPřip) a řeší přechodná ustanovení, víceméně v duchu zásad popsaných výše (čl. IX, pokud jde o zákon o pojišťovnictví, čl. XIII, co se týče zákona o penzijním připojištění). Systém dohledu nad plněním povinností podle zákona o penzijním připojištění je nicméně komplikovanější, neboť zachovává dílčí dozorovou působnost Ministerstva financí ČR. Její rozsah je ale omezen souvislostí s poskytováním a vracením státního příspěvku (§ 45a ZPPřip). V zákoně o pojišťovnictví se navíc nově objevuje úprava pořádkové pokuty za znemožnění či závažné ztížení výkonu dohledu ČNB zejména tím, že pojišťovna nebo zajišťovna neposkytne potřebnou součinnost nebo nevyhoví oprávněné výzvě (§ 26e).

Obsahově významné jsou také zásahy do zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí. Vyjma četných ustanovení měnících dohledovou působnost je třeba upozornit na novou koncepci správních deliktů (§ 25 a násl. – jejich struktura se uvádí v soulad s popsaným diferencujícím přístupem) a také nový delikt pořádkové pokuty za znemožnění či závažné ztížení výkonu dohledu (§ 22a), který odpovídá podobnému ustanovení v zákoně o pojišťovnictví. Kromě toho se do zákona vkládá úprava tzv. výhradního pojišťovacího agenta (§ 6a). Jedná se nicméně o formální novinku, resp. podrobnější vymezení existujícího institutu. Možnost dohodnout, aby pojišťovací agent působil jménem a na účet jediné pojišťovny, zákon výslovně předvídal již v dosavadním znění.

Nová koncepce sankcí, jak byla popisována výše, se odráží rovněž v zákoně č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů. Právnické osoby, které se dopustí správního deliktu např. provozování vozidla bez pojištění odpovědnosti, nebudou odpovídat za delikt, prokáží-li, že vynaložily veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby tomuto stavu zabránily (§ 16b odst. 1). Přestupky, resp. správní delikty spáchané na tomto úseku nicméně nebude projednávat ČNB, obdobně jako to nečinilo Ministerstvo financí ČR. Tato působnost měla připadnout obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, resp. Policii ČR. Ustanovení § 16b odst. 4, které mělo být základem této působnosti, však trpí legislativními vadami. Výslovně dopadá pouze na správní delikty podle ustanovení § 16a. To ale vymezuje delikty právnických osob; stranou tedy zůstaly přestupky podle § 16. U Policie ČR se v § 16b odst. 4 odkazuje na „přestupky podle odstavce 1 písm. c)“, což je gramaticky nutno vykládat jako odkaz na odstavec téhož paragrafu, tedy jako odkaz na § 16b odst. 1 písm. c). Takové ustanovení však neexistuje, natož aby vymezovalo nějaký přestupek. Ve skutečnosti se mělo jednat o odkaz na § 16 (nikoliv § 16b!) odst. 1 písm. c). Teprve toto ustanovení vymezuje přestupek spočívající v tom, že fyzická osoba nepředloží při provozu vozidla na požádání příslušníka Policie ČR doklady o pojištění odpovědnosti podle § 17 odst. 1. Od 1. dubna 2006 tedy k projednání uvedeného přestupku vinou zákonodárcovy chyby není příslušná Policie ČR, nýbrž výlučně obecní úřady obcí s rozšířenou působností, jak odpovídá § 53 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Uloží-li pokutu policista, bude jeho rozhodnutí nicotné (tzv. nulitní akt, paakt). Pokud ji vymůže, půjde o bezdůvodné obohacení na straně státu. Vzhledem k nastíněným důsledkům lze očekávat, že ustanovení § 16b odst. 4 zákona č. 168/1999 Sb. bude záhy novelizováno.

Spořitelní a úvěrní družstevnictví

Rovněž zásahy do zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících, zachovávají strukturu nastíněnou u výše uvedených předpisů (promítnutí změn v působnosti orgánu dohledu, diferenciace správních deliktů – viz § 27a až § 27c, přechodná ustanovení – viz čl. XV). Okruh novelizací dotčených ustanovení je přesto širší. Patrná je snaha o větší přiblížení zákona předpisům na ostatních úsecích finančního trhu. Mění se např. některá hmotněprávní i procesní ustanovení týkající se licencování družstevních záložen (§ 2a), schvalování kvalifikovaných účastí na nich (§ 2b), likvidace (§ 13), ale také kupř. započítávání podřízeného dluhu do kapitálu družstevní záložny (§ 8 odst. 3 až 10). Nově se doplňuje úprava zachování mlčenlivosti o členech družstevní záložny a o jejich obchodech s družstevní záložnou (§ 25b), která se blíží úpravě bankovního tajemství.

Z hlediska postavení klientů družstevních záložen má význam nová dikce § 14. Až dosud byly pohledávky z jejich vkladů pojištěny u Zajišťovacího fondu družstevních záložen, jehož úprava (včetně zřizovací klauzule) byla obsažena v § 14 až 21b. Ty však zákon č. 57/2006 Sb. zrušil a nahradil jediným odstavcem, podle něhož se na družstevní záložny vztahuje bez dalšího systém pojištění pohledávek z vkladů, jak jej upravuje třináctá část zákona o bankách. Mohlo by se tedy zdát, že Zajišťovací fond družstevních záložen přestal k 1. dubnu 2006 existovat, byla-li zrušena ustanovení, o něž opíral svůj vznik a existenci. Není tomu tak. Patrně z obav před zatížením bankovního Fondu pojištění vkladů zákonodárce upravil sérii přechodných ustanovení, podle nichž Zajišťovací fond družstevních záložen nejenže pokračuje v existenci podle dosavadní (byť formálně zrušené) úpravy – viz čl. XV bod 15., nýbrž zůstává jediným povinným k výplatě náhrad, které se vztahují k událostem před účinností novely (čl. XV bod 12.). Na Zajišťovací fond družstevních záložen dokonce přecházejí některé závazky zrušeného Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami. Týká se to však jen závazků vůči státu, které vznikly v souvislosti s poskytnutými návratnými finančními výpomocemi (čl. XV bod 6.). Příspěvky za celý rok 2006 budou družstevní záložny přesto platit do bankovního Fondu pojištění vkladů (čl. XV bod 13.). To odpovídá konstrukci, podle níž, nastane-li po účinnosti zákona u některé družstevní záložny událost aktivující mechanismus náhrad, použije se na ni již úprava bankovního systému pojištění vkladů.

Závěr

Institucionální koncentraci dohledu je třeba přivítat. Jakkoliv lze mít pochybnost o vhodnosti volby ČNB coby jediného regulátora finančního trhu, není možné přehlížet, že ústavně zakotvená politická nezávislost centrální banky posiluje také nezávislost výkonu dohledu. Ta dosud na některých úsecích finančního trhu chyběla; viz jen oblasti, které spadaly pod dozorovou působnost ministerstva. Změna tak do budoucna garantuje vyšší míru odborné stability a kontinuity dohledu nad finančním trhem.

Teprve budoucnost ukáže, jak ČNB s těmito devízami naloží na nových úsecích, resp. nakolik se naplní obavy o nežádoucí oslabení akcentu na nebankovní část kapitálového trhu a jeho integritu. Komisi nelze upřít dobrý kus práce směrem ke kultivaci trhu, např. pokud jde o kvalitu péče o investory a jejich právem chráněné zájmy. Je třeba apelovat na ČNB, aby tento důraz v daném segmentu neopustila a nesoustředila se pouze na aspekty finanční stability. Důvěra investorů v kapitálový trh zdaleka nepramení jen z přesvědčení o stabilitě trhu. Co je laickému investorovi platné, že jej obslouží kapitálově silný a finančně zdravý profesionál, nedostane-li se mu vysoké úrovně odborné a zákaznicky loajální péče. Ustanovení § 2 zákona č. 15/1998 Sb. ukládá také ČNB, aby při výkonu dohledu nad kapitálovým trhem posilovala důvěru investorů a emitentů v kapitálový trh, a to zejména tím, že přispívá k ochraně investorů a rozvoji trhu a podporuje osvětu v této oblasti. Jakkoliv se jedná o normu vysoce imperfektní (neobsahující žádnou sankci za nedodržení), je nutno vyjádřit naději, že se přesto nestane pouhou legální deklarací.

Koncentrace dohledu je současně důležitým předpokladem pro reálné regulatorní sjednocení na finančním trhu. Zdaleka však nikoliv dostačujícím. Samotné legislativní pojetí zákona č. 57/2006 Sb. naznačuje, jak fragmentovaná je právní úprava na finančním trhu a jak malá pozornost byla věnována pravému sjednocení na tomto poli. Sladění některých aspektů správního trestání působí spíše jako výjimka potvrzující smutné pravidlo. Lze jen doufat, že provedená změna je prvním nakročením ke skutečně jednotné úpravě finančních trhů. Kdyby jím reforma měla skončit, bylo by to řešení méně než polovičaté. Posun by sice generoval úspory při organizačním zajištění dohledu a posiloval jeho regulatorní nezávislost, regulovaným subjektům by však sám o sobě nic pozitivního nepřinesl a kvalita právního prostředí by se také nikterak nezlepšila.