PETR MLSNA,

právník, Úřad vlády ČR^*

Předmětem řízení byl návrh skupiny poslanců zrušit část výše uvedeného nařízení vlády pro rozpor s ústavním pořádkem, kdy navrhovatelé tvrdili, že napadená ustanovení nařízení vlády zachovávají kontinuitu s protiústavní právní úpravou nařízení vlády č. 114/2001 Sb., které bylo Ústavním soudem zrušeno nálezem č. 499/2002 Sb. Jedním z klíčových argumentů navrhovatelů bylo porušení čl. 78 Ústavy, kdy vláda ČR měla při vydání nařízení vlády č. 364/2004 Sb. vybočit z ústavně stanoveného rámce. Navrhovatelé tvrdili, že vláda ČR neoprávněně zasáhla do působnosti Státního zemědělského intervenčního fondu, který má zákonem č. 256/2000 Sb. stanoveny kompetence k rozhodování o výši kvót pro zpracovatele cukru. Navrhovatelé se odvolávali na konstantní judikaturu Ústavního soudu, kdy není možné, aby předpis nižší právní síly stanovil kompetence či postup pro správní úřad, je-li tato problematika upravena předpisem zákonné právní síly.

Není předmětem tohoto článku se zabývat otázkou ústavnosti v oblasti cukerného průmyslu, ale vyjádřit se k argumentaci, kterou Ústavní soud použil pro zrušení předmětných částí nařízení vlády. Na okraj je nutno poznamenat, že nařízení vlády č. 364/2004 Sb. bylo vládou zrušeno ke konci roku 2004, kdy vláda upravila pravidla pro organizaci trhu s cukrem novým „cukerným“ nařízením vlády č. 548/2005 Sb., navrhovatelé proto požadovali v souladu se zákonem o Ústavním soudu rozšíření předmětu návrhu na zrušení části právního předpisu o relevantní ustanovení nařízení vlády č. 548/2005 Sb., které svým obsahem „kopírovalo“ ustanovení zrušeného nařízení vlády č. 364/2004 Sb. Ústavní soud s odkazem na občanský soudní řád rozšířil předmět návrhu o toto ustanovení․

1. Komunitární právní úprava

V současné době je problematika v cukerném odvětví z větší části upravena předpisy práva Evropských společenství (dále jen „ES“), které jsou vydávány ve formě nařízení, jež jsou bezprostředně použitelná a aplikovatelná bez dalšího.¹ Nařízení práva ES nevyžadují ke své aplikovatelnosti přijetí vnitrostátních prováděcích právních předpisů.²

V souvislosti s předmětem řízení byl Ústavní soud postaven před otázku, do jaké míry je vlastně oprávněn posuzovat ústavní konformitu právních norem, které navazují na komunitární právo, tj. případy, kdy komunitární právo ke své aplikovatelnosti na území národních států vyžaduje implementaci prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů. Je nutné poznamenat, že Ústavní soud nebyl doposud postaven před takovouto otázku, a její zodpovězení je proto pro vymezení vztahu českého a komunitárního práva naprosto zásadní.

Ústavní soud se vyslovil, že není oprávněn posuzovat otázky platnosti norem komunitárního práva, nepřísluší tedy Ústavnímu soudu, aby se zabýval ústavní konformitou předpisů komunitárního práva v těch oblastech, kde ČR přenesla na Evropská společenství výkon některých pravomocí, které by jinak vykonávala sama prostřednictvím vlastních vnitrostátních právních předpisů.³ Ústavní soud tak převzal doktrinální přístup Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“), který konstantně judikuje, že tam, kde jde o výlučnou regulaci komunitárním právem, má toto právo na vnitrostátní úrovni přednost a nelze jej popírat skrze referenční kritéria stanovená vnitrostátním právním řádem, a to včetně principů či kritérií stanovených ústavním pořádkem.⁴ Tento doktrinální postup ESD ovšem není bez výhrad akceptován ve všech členských státech. Existují oblasti, kde si státy ponechaly jistou rezervu při interpretaci ústavních principů, které členské státy považují za klíčové pro garantování své vlastní existenci či charakteru demokratického právního státu. Nejvyšší soudní orgány členských států ovšem tento princip výjimky téměř bez výhrad vztahují pouze na oblast ochrany základních lidských práv a svobod. Ústavní či nejvyšší soudy si tak nechávají otevřená „zadní vrátka“ pro případ, kdy by ES nedostatečně garantovala ochranu základních lidských práv a svobod, a to jak v rovině legislativní, tak i v rovině interpretační.⁵

Ústavní soud jednoznačně a nerozporně konstatoval, že „propůjčení“ pravomocí ES je podmíněné právě dodržováním standardů, které lze z hlediska českého ústavního pořádku vymezit jako podstatné náležitosti demokratického právního řádu. Ústavní soud tak přisvědčil nám nejbližší judikatuře Spolkového ústavního soudu, který si v minulosti vyhradil právo posuzovat, zda vývoj komunitárního práva je slučitelný s demokratickými náležitostmi Spolkové republiky.⁶ Podstatný interpretační problém této doktríny, ke které se nyní připojil tedy i Ústavní soud, spočívá v definování, co jsou ony podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž nedodržování ze strany ES by mohlo být oním impulsem k opětovnému národnímu výkonu těch pravomocí, které jsme přistoupením k ES dočasně přestali vykonávat. Situace v ČR není narozdíl od Spolkové republiky tak jasná. Základní zákon stanoví v čl. 79 odst. 3, co je podstatnou náležitostí německého demokratického státu, na což nelze za žádných okolností rezignovat. Česká ústava takový „přehled“ nenabízí, a proto i Ústavní soud se musel rozhodnout, zda se omezit pouze na lidsko-právní oblast jako standard poměřování demokratického charakteru České republiky, nebo zda pod tento standard podmíněného přenosu pravomocí na orgány ES subsumovat i jiné ústavní principy a zásady. Ústavní soud při řešení tohoto klíčového problému nechtěl zaujmout striktní pozici, a tak interpretoval napadenou právní úpravu ve světle judikatury ESD k základním principům, které by bylo možné subsumovat pod principy demokratického právního státu. S tím nelze než vyslovit souhlas, neboť veškeré principy, jimž se Ústavní soud v nálezu zabýval, lze podle mého názoru bez větších doktrinálních sporů subsumovat pod čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR. Nicméně jedna otázka zůstává nezodpovězená a Ústavní soud ji naznačuje na straně 19 nálezu, když konstatuje: „Ústavní soud je tedy přesvědčen, že ačkoliv příslušná právní úprava je úpravou vnitrostátní, na kterou je třeba vztáhnout kritéria vyplývající z ústavního pořádku ČR, současně však nelze bez dalšího pominout skutečnost, že se jedná o problematiku, jejíž původ pramení z komunitárního práva jako systému produkovaného mezinárodní organizací, na kterou ČR svým vstupem přenesla podle čl. 10a Ústavy ČR některé části státní suverenity. V důsledku toho se tento systém stal v některých částech pro ČR bezprostředně závazným i uvnitř právního řádu ČR.“

Otázka, kterou by se měla doktrína zabývat v souvislosti s tímto nálezem, je vymezení vztahu českého ústavního práva k principům vytvořeným ES, které se svým obsahem mohou vymykat pojetí našeho demokratického právního řádu a jeho podstatných náležitostí. Jsou tedy v budoucnosti český ústavodárce, popř. soudní orgány povinny kodifikovat či aplikovat principy, které přímo nevyplývají z českých podstatných náležitostí demokratického právního řádu, nýbrž byly vytvořeny v rámci svébytné legislativní činnosti ES, tj. v rámci pravomocí, které členské státy těmto orgánům propůjčily? Bude tedy napříště český ústavodárce vázán tím, aby takové principy dodržoval? Pokud by tomu tak bylo, pak by nebylo sporu o tom, že by se některá ustanovení komunitárního práva – zejména principy vztahující se k demokratickému právnímu státu a jeho praktické realizaci – stala svým způsobem nadústavním právem, které vzešlo z propůjčeného výkonu pravomocí, které mají svůj původ v suverenitě jednotlivých členských států.

Pokud se vrátíme k nálezu Ústavního soudu, pak Ústavní soud se při řešení předmětného sporu rozhodl interpretovat ústavní právo s přihlédnutím k principům plynoucím z práva komunitárního, aniž by výslovně hovořil o právní povaze nebo síle těchto komunitárních principů. Ze slova „přihlédnutí“ lze ovšem dovodit, že komunitární principy nejsou svou povahou součástí českého ústavního pořádku a ani nestojí na jeho úrovni, protože jinak by musel Ústavní soud konstatovat, že ústavní pořádek tvoří i principy vyplývající z komunitárního práva. Domnívám se tedy, že Ústavní soud vymezil jakousi quasi kategorii „principů vyplývajících z komunitárního práva“, které stojí s ohledem na svůj „původ“ a význam vedle právních předpisů či principů, jež jsou součástí ústavního pořádku. Ve své podstatě lze tyto principy používat jako podpůrné kvalifikační kritérium pro posuzování ústavní konformity vnitrostátních právních předpisů, jež vycházejí, či jejichž vydání komunitární právo výslovně předpokládá, ale to vždy pouze ve vztahu k zachování lidsko-právního standardu na úrovni ES. Ústavní soud tak při posuzování ústavní konformity vnitrostátních právních předpisů musí vycházet pouze z těch právních principů, které tvoří základ a mají původ v našem ústavním pořádku. Tyto principy jsou součástí našeho ústavního pořádku, protože je náš ústavní pořádek považuje za demokratické právní principy na základě interpretace českých ústavních předpisů či právního vývoje na území ČR. Jiné principy, které by z našeho ústavního pořádku či ústavního vývoje nevycházely a byly vytvořeny ES na základě jim propůjčených pravomocí, lze subsumovat pouze do quasi kategorie právních principů, k nimž ústavní právo přihlíží. Z nálezu Ústavního soudu ovšem nevyplývá, které principy nalézají svůj původ v našem ústavním právu a jsou součástí našeho ústavního pořádku, a které principy nalézají svůj původ v komunitárním právu a k nimž je nutno „pouze“ přihlížet. V nálezu Ústavního soudu jsou obě skupiny těchto principů promíchány dohromady.

2. Principy zvolené Ústavním soudem jako referenční ústavní kritérium v kauze cukru

Ústavní soud ponechal otevřenou otázku, zda je Ústavní soud soudem, který je povinen ve smyslu čl. 234 Smlouvy o založení Evropského společenství předkládat ESD předběžnou otázku. Názory v judikatuře ústavních soudů členských států se velmi různí, některé ústavní soudy se označují za soudy povinné k vznášení předběžné otázky v rámci ústavních řízení (např. Rakousko) některé zase nikoliv (např. Itálie).⁷ Ústavní soud konstatoval, že se jedná o delikátní otázku a nezbavuje se tak do budoucna možnosti zaujmout k této otázce jednoznačnou odpověď. Ústavní soud se řešení této otázky vyhnul i s odvoláním na to, že k problematice cukerných kvót existuje rozsáhlá judikatura ESD a je tedy možné předmětnou záležitost rozhodnout na základě stávajících právních výkladů. Ústavní soud konstatoval, že obecné principy komunitárního práva nechá prozařovat do výkladu ústavního práva; které z těchto „prozařujících“ principů jsou ovšem identické s právními principy majícími základ v českém ústavním právu, není jasné. Některé z principů, které nechává Ústavní soud „prozařovat“ do českého práva, však měly a mají svůj základ a jasný obsah dávno před tím, než ČR propůjčila ES výkon některých pravomocí. Jako základní kritérium pro vnitrostátní právní úpravu navazující na úpravu komunitární vzal Ústavní soud vázanost členského státu obecnými principy komunitárního práva, z nichž je největší důraz kladen na postulát ochrany základních práv.⁸

Prvním konkrétním principem, v jehož světle Ústavní soud posuzoval napadené nařízení vlády, byl princip volné diskrece státu a jeho meze. Ústavní soud zde převzal kritéria stanovená ESD, jež omezují volnou diskreci státu v oblasti zemědělské politiky: členským státem přijaté opatření musí být v souladu s cíli zemědělské politiky; musí být založeno na objektivních kritériích a v souladu s obecnými principy komunitárního práva. Členské státy tak mají na základě judikatury ESD vysokou míru uvážení při implementaci komunitárních právních předpisů.⁹ Ústavní soud dospěl při posuzování tohoto kritéria k závěru, že vláda ČR se vydáním nařízení vlády č. 364/2004 Sb., resp. nařízení vlády č. 548/2005 Sb. pohybovala v rámci mezí, které jí umožňovala judikatura ESD.

Druhým zkoumaným principem byl princip proporcionality, který lze označit za jeden ze základních principů komunitárního práva. Ústavní soud se velmi široce zabýval judikaturou ESD k tomuto principu a konstatoval, že ESD jenom velmi zřídka dospívá k závěru, že příslušné opatření v oblasti hospodářské politiky porušuje zásadu proporcionality. Ústavní soud si byl v řízení vědom zásady „self restraint“ a nemohl tedy posoudit celkový dopad této zásady na vztahy v oblasti cukru jako celku, protože o napadeném nařízení vlády rozhodoval v rámci abstraktní kontroly norem. Ústavní soud proto nezkoumal, jak se nařízení vlády mohlo dotknout základních práv jednotlivých producentů cukru, a zdali vláda postupovala při implementaci evropského nařízení v souladu se zásadou proporcionality.¹⁰

Třetím principem poměřování napadeného nařízení vlády byl princip ochrany základních práv, tedy kategorie, která podle mého názoru nemá svůj základ v komunitární judikatuře, ale ve vnitrostátních právních řádech, neboť neexistuje členský stát ES, který neměl ještě před vstupem do ES svůj vlastní standard lidsko-právní ochrany. Není možné se tedy ztotožnit se závěrem Ústavního soudu uvedeným na str. 23 nálezu, kde se uvádí, že Ústavní soud přikročil: „k hodnocení toho, zda lze napadenou právní úpravu považovat za konformní se základními dílčími principy a základními právy vyplývajícími z komunitárního práva, jež mohly být napadenou právní úpravou dotčeny.“ Některé z níže uvedených principů totiž nemají svůj původ v komunitárním právu, ale byly naopak kodifikovány dávno před tím než ES vznikla. Zde měl Ústavní soud přikročit k poměřování napadené části nařízení vlády s některými ústavními principy vyplývajícími z českého ústavního pořádku. Nelze se ztotožnit s pohledem, že by ústavní principy, které byly součástí ústavního pořádku ještě před vstupem do ES, byly bez dalšího pouze součástí komunitárního práva a přestaly působit vnitrostátně. Prvním dílčím principem byl princip legitimního očekávání¹¹, zde Ústavní soud konstatoval, že nebylo porušeno legitimní očekávání producentů cukru. Z hlediska dělby principů stojí tento princip svými účinky jak v ústavním, tak v komunitárním právu. Princip legitimního očekávání byl několikrát zmíněn v judikatuře Ústavního soudu ještě před vstupem do ES, nicméně legitimní očekávání lze vztáhnout i na komunitární právní úpravu, kdy samotná ES mohla svou právní úpravou a postojem vyvolat u adresátů legitimní očekávání. Subsumování tohoto principu pod principy vyplývající z komunitárního práva tedy lze akceptovat. Nicméně zbývající dílčí principy spadající pod ochranu základních práv – princip právní jistoty a zákazu retroaktivity, princip zákazu diskriminace a princip ochrany práva podnikat a vyvíjet jinou hospodářskou činnost – nejsou principy, které by vytvářelo komunitární právo a k nimž by měl tedy Ústavní soud přihlížet, nemohou být ani principy, které by prozařovaly do českého ústavního pořádku. Tyto principy spadají do českého ústavního pořádku bez dalšího, jsou jeho nedílnou součástí a Ústavní soud by měl v jejich světle judikovat i bez poukazu na komunitární právo. Nelze akceptovat, aby Ústavní soud posuzoval ústavně právní konformitu vnitrostátního právního předpisu s poukazem na to, že tyto principy vyplývají z komunitárního práva, vždyť pokud by tomu tak bylo, pak by Ústavní soud musel v každém dalším případě hledat, zda pro posouzení ústavní konformity určitého právního předpisu rozvíjí judikatura ESD principy, které by Ústavní soud považoval za relevantní pro rozhodnutí v dané věci. Ústavní soud neshledal, že by vláda vydáním napadaného nařízení vlády porušila některý z těchto principů, ale odkaz na relevantnost těchto principů pouze ve vztahu k judikatuře ESD je poněkud nepřesný. Domnívám se, že existuje rozsáhlá judikatura Ústavního soudu, která vyložila tyto principy ve všech jejich souvislostech, pokud tedy chtěl Ústavní soud posuzovat nařízení vlády s ohledem na tyto principy, pak bez odkazu na judikaturu ESD, protože ta může být v mnoha ohledech rozdílná od toho, co český ústavní pořádek považuje za materiální obsah těchto principů. Pokud Ústavní soud přesto chtěl řešit předmět řízení ve vztahu k judikatuře ESD, pak měl hovořit o tom, v čem komunitární judikatura doplňuje chápání těchto principů, a nikoliv konstatovat to, v čem je komunitární judikatura shodná s judikaturou Ústavního soudu, pak totiž nejde o přihlédnutí ke komunitárním principům, jež by měly vyvolávat účinky na našem území, ale o úplné nahrazení obsahu těchto principů pouze komunitárním výkladem, kde se téměř totožná judikatura Ústavního soudu stává jaksi druhořadou. Pak již totiž nejde o prozařování či přihlédnutí ke komunitárním principům, ale o nahrazení materiálního obsahu těchto „českých ústavních principů“ komunitárním výkladem.

Pokud se Ústavní soud zabýval v nálezu problematikou své předchozí judikatury, pak pouze s ohledem na závěry týkající se judikatury k úpravám v oblasti cukerného pořádku, kdy Ústavní soud například aproboval možnost zákonodárce, aby podle své úvahy zavedl cenovou nebo kvantitativní regulaci v určitém odvětví průmyslu, stejně jako Ústavní soud odmítl, že by omezení produkce představovalo vyvlastnění, které není odůvodněno veřejným zájmem, a dělo se bez náhrady. Ústavní soud se tak vypořádal pouze s judikaturou týkající se cukerných nařízení vlády, aniž by abstrahoval a hledal širší průnik s principy komunitárního či českého práva. Předmětem téměř všech řízení týkajících se cukerného pořádku před Ústavním soudem bylo nastavení klíče, podle kterého by se rozdělovaly individuální produkční kvóty producentům cukru, mnohé ze systémů a kvalifikačních kritérií používaných pro toto rozdělování oprávněně Ústavní soud zrušil (např. dělení cukrovarů na strategické a nestrategické). Nakonec Ústavní soud dospěl k závěru, že předmětem přezkumu v rámci abstraktní kontroly norem nemůže být samotné obsahové hodnocení klíče, který vláda pro přerozdělování kvót cukru zvolila, neboť Ústavní soud se necítí být povolán k tomu, aby takto zvolený klíč posuzoval v abstraktní rovině.

Klíčovým je závěr nálezu na str. 33, kdy si Ústavní soud ponechal možnost v budoucnosti ústavněprávně přezkoumávat vnitrostátní právní předpisy, které jsou komplementární ke komunitárnímu právu. Ústavní soud se tak neztotožnil s názory některých ústavních soudů členských států, které odmítají posuzovat komplementární předpisy k právu Evropských společenství.¹²

3. Přenos pravomocí vnitrostátních orgánů na nadnárodní orgány

Určujícím argumentem pro zrušení napadaných částí nařízení vlády se tak stal pro Ústavní soud fakt, že vláda ustanovením § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. parafrázovala ustanovení čl. 1 odst. 3 nařízení Komise (ES) č. 1609/2005¹³, kdy tímto svým postupem nerespektovala skutečnost, že na základě čl. 10a Ústavy ČR došlo k přenosu pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány nadnárodní.¹⁴ Největší přínos nálezu spočívá v jasném konstatování, že ČR přistoupením k ES tyto pravomoci pouze propůjčila orgánům ES, neboť jejich originálním nositelem je nadále ČR. Přenos pravomocí na orgány Společenství je možný podle Ústavního soudu pouze do té doby, dokud orgány ES budou vykonávat tyto pravomoci způsobem slučitelným se základy státní suverenity ČR a způsobem, který nebude ohrožovat samotnou podstatu materiálního právního státu. Tyto závěry Ústavního soudu jsou podstatné zejména s ohledem na dlouhotrvající doktrinální spor o povaze přenosu a výkonu pravomocí ČR orgány ES. Plně se ztotožňuji se závěrem Ústavního soudu, že přenesením některých pravomocí na ES došlo i k zániku volnosti ČR určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva, které se odvozují v oblastech, v nichž k tomuto přenosu došlo, přímo z komunitárního práva.¹⁵

4. Závěr

Ústavní soud tak dal legislativním orgánům v ČR jasný signál, kdy bezprostředně použitelné a aplikovatelné komunitární právo nelze „přepisovat“ do jakékoliv z forem vnitrostátního práva, protože vláda ČR přenosem pravomocí na orgány ES již nedisponuje oprávněním, na jehož základě vydala nařízení vlády č. 364/2004 Sb., resp. 548/2005 Sb. Tento názor je plně akceptovatelný a relevantní, stejně jako názor, že ČR se vstupem do ES nezbavila svých pravomocí, ale podmíněně je propůjčila orgánům ES.

Nález pléna Ústavního soudu č. 50/04 je prvním rozsudkem zabývajícím se na území ČR otázkou vztahu komunitárního práva k jiným složkám českého právního řádu. Domnívám se, že nález ponechává několik zásadních otázek otevřených a Ústavní soud se bude muset v budoucnosti touto problematikou nadále zabývat. Zvolená cesta pro vymezení vztahu ústavního a komunitárního práva ovšem musí mít jasný doktrinální základ, kterého se bude Ústavní soud držet i v rámci své budoucí „evropské“ judikatury.