JOSEF VEDRAL

člen Legislativní rady vlády

Účelem poslaneckého návrhu bylo především zjednodušit podmínky pro přístup veřejnosti k údajům o svých majetkoprávních poměrech, které jsou veřejní funkcionáři povinni oznamovat, rozšířit povinnost podávat taková oznámení i na manžely, druhy a registrované partnery veřejných funkcionářů a upravit některé nepřesnosti, které zákon obsahoval. Jak už to často bývá, zákon, který nakonec (přes zamítnutí Senátem i přes veto prezidenta republiky) vyšel ve Sbírce zákonů, se od původního návrhu novely značně liší a znamená v některých směrech poměrně zásadní zásahy do textu zákona.

Obsah novely lze s jistým zjednodušením rozdělit celkem do tří okruhů změn, které se týkají rozsahu osobní působnosti zákona, podmínek přístupu veřejnosti k údajům o veřejných funkcionářích a sankčních ustanovení.

Nové stanovení okruhu veřejných funkcionářů

Poměrně zásadní proměnou prošlo ustanovení § 2 stanovící okruh osob, které jsou veřejnými funkcionáři, ze kterého byly některé osoby vypuštěny a jiné naopak doplněny. Veřejnými funkcionáři přestali být především soudci a státní zástupci,² ale také členové správních rad veřejných vysokých škol nebo členové statutárních, řídících, dozorčích a kontrolních orgánů profesních komor․ Veřejnými funkcionáři už nejsou obecně příslušníci Policie ČR a příslušníci Celní správy ČR (byť tato kategorie veřejných funkcionářů byla i před novelou díky legislativní chybě v § 2 odst. 3 zákona, který namísto alternativního výčtu podmínek obsahoval výčet kumulativní, prakticky prázdná), ale pouze ředitel bezpečnostního sboru a vedoucí příslušník bezpečnostního sboru 1. a 2. řídící úrovně, s výjimkou příslušníků zpravodajských služeb, přičemž povinnosti podle zákona mají jen při splnění některé z podmínek podle § 2 odst. 3. Naopak nově se veřejnými funkcionáři stali inspektoři Úřadu pro ochranu osobních údajů (dosud to byl jen jeho předseda), členové statutárních orgánů státních příspěvkových organizací a příspěvkových organizací územních samosprávných celků³ a vedoucí zaměstnanci na 2. až 4. stupni řízení (ve smyslu § 124 odst. 3 zákoníku práce) těchto organizací, ovšem jen pokud splňují některou ze zákonem stanovených podmínek (§ 2 odst. 3 zákona). Najisto bylo postaveno, že veřejnými funkcionáři jsou vedle dlouhodobě uvolněných členů zastupitelstev i ti, kteří před zvolením do této funkce nebyli v pracovním poměru, ale vykonávají ji ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolnění. Veřejnými funkcionáři jsou nyní všichni místostarostové bez rozdílu (dosud jimi byli jen ti „dlouhodobě uvolnění“ a ti, kteří byli členy rady obce, a to z titulu členství v tomto orgánu, nikoliv však místostarostové v obcích, kde se rada nevolí – zákon před novelou mluvil jen o starostech).

Podle původního znění zákona byli veřejnými funkcionáři vedoucí zaměstnanci právnických osob vzniklých ze zákona, pokud řídili další vedoucí zaměstnance, dále vedoucí státní zaměstnanci oprávnění vést na jednotlivém stupni řízení správního úřadu podřízené státní zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu závazné příkazy a konečně vedoucí zaměstnanci územních samosprávných celků podílející se na výkonu správních činností zařazení do obecních a krajských úřadů. Podle novelizovaného znění jsou veřejnými funkcionáři vedoucí zaměstnanci právnických osob zřízených zákonem, státních příspěvkových organizací a příspěvkových organizací územních samosprávných celků,⁴ kteří působí na 2. až 4. stupni řízení,⁵ dále vedoucí organizačních složek státu, které jsou správními úřady, a vedoucí zaměstnanci 2. až 4. stupně řízení v organizačních složkách státu (v tomto případě už bez ohledu na to, zda jde či nejde o správní úřady), s výjimkou zpravodajských služeb, a konečně vedoucí úředníci⁶ územních samosprávných celků podílející se na výkonu správních činností zařazení do obecních a krajských úřadů.

K tomu, aby tyto osoby, resp. všechny osoby uvedené v § 2 odst. 2, měly povinnosti veřejných funkcionářů, musí být splněna alespoň jedna z podmínek podle § 2 odst. 3, tzn. nakládat s finančními prostředky orgánu veřejné správy jako příkazce operace ve smyslu zákona o finanční kontrole, pokud hodnota finanční operace přesáhne 250 000 Kč⁷ nebo se bezprostředně podílet na rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo na rozhodování při výkonu práv a povinností zadavatele při realizaci zadávané veřejné zakázky, nebo rozhodovat ve správním řízení, s výjimkou řízení blokového⁸ nebo se podílet na vedení trestního stíhání.

Změny provedené v § 2 přinesly i některé pravděpodobně ne zcela zamýšlené důsledky – v § 5 odst. 2 zákona o střetu zájmů je stanoveno, že veřejnému funkcionáři uvedenému v § 2 odst. 1 písm. o) a p), který zastupuje kraj nebo obec v řídících, dozorčích nebo kontrolních orgánech podnikající právnické osoby, pokud v ní kraj nebo obec má podíl nebo hlasovací práva, nenáleží za tuto činnost odměna. Veřejnými funkcionáři podle § 2 odst. 1 písm. o) a p) byli podle původního znění zákona členové zastupitelstev krajů a zastupitelstva hlavního města Prahy, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni a členové zastupitelstev obcí, městských částí a městských obvodů, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni. Tyto kategorie veřejných funkcionářů se však díky vypuštění některých písmen z § 2 odst. 1 zákona „přestěhovaly“ do písm. k) a l) tohoto ustanovení a v důsledku toho je odkaz v § 5 odst. 2 zákona nepoužitelný a tyto osoby tak nyní mohou za svou činnost v orgánech právnických osob odměnu pobírat (v novele nejde o jediný případ nezvládnuté legislativní techniky, kdy se schválené změny v jednom ustanovení nepromítly do ustanovení souvisejících).

Rozšíření osobní působnosti zákona přináší, zejména v případě vedoucích zaměstnanců působících v příspěvkových organizacích územních samosprávných celků, otazníky při určování evidenčního orgánu, jemuž se podávají oznámení podle § 9 až 12. Z novelizovaného § 14 odst. 1 písm. c) vyplývá, že v případě vedoucích zaměstnanců státních příspěvkových organizací a příspěvkových organizací územních samosprávných celků jsou evidenčními orgány ministerstva nebo jiné ústřední orgány státní správy, v jejichž čele není člen vlády, v jejichž oborech působnosti vykonávají tito veřejní funkcionáři své funkce. S tím může být v případě příspěvkových organizací územních samosprávných celků problém, neboť podle § 35a odst. 1 obecního zřízení mohou obce (a podle § 14 odst. 3 krajského zřízení kraje) zakládat právnické osoby, tzn. i příspěvkové organizace, pro výkon samostatné působnosti. Ministerstva jsou však podle zákona č. 2/1969 Sb. ústředními orgány státní správy pro jednotlivé oblasti státní správy a je sporné, zda lze pod obory jejich působnosti podřazovat i jednotlivé úseky samostatné působnosti (samosprávy) obcí a krajů (tím spíše, když např. správní řád v § 178 odst. 2 větě druhé stanoví, že nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se v řízení vedeném v samostatné působnosti rozumí Ministerstvo vnitra⁹. Je tedy sporné, zda bude bez dalšího možné pokládat např. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy za příslušný evidenční orgán pro ředitele mateřských a základních škol jako příspěvkových organizací obcí, neboť jde o oblast samostatné působnosti obce. Pokud by tomu tak nebylo, znamenalo by to, že určité kategorie veřejných funkcionářů by žádný evidenční orgán neměly. Určitým řešením by snad mohl být poněkud extenzivní výklad § 133 odst. 1 správního řádu ve spojení s jeho § 154.

Jedinou změnou týkající se ustanovení § 9 až 11 zákona, tedy ustanovení upravujících rozsah údajů, které musejí veřejní funkcionáři uvádět v každoročně podávaných oznámeních, je vypuštění § 10 odst. 3, kde bylo stanoveno, že veřejný funkcionář musí v oznámení podle odstavce 1 uvést za stejných podmínek i majetek, který nabyl jeho manžel a který patří do společného jmění manželů. K tomu, co navrhovali autoři návrhu novely, tzn. doplnit do § 7 zákona další odstavec, který měl stanovit, že veřejný funkcionář podává oznámení o osobním zájmu, oznámení o jiných vykonávaných činnostech a oznámení o majetku nabytém v průběhu výkonu funkce, nejen za sebe, ale i za manžela, manželku, druha, družku, registrovaného partnera a registrovanou partnerku, tak samozřejmě nedošlo.

Úprava registru zveřejňovaných oznámení

Další okruh změn se týká ustanovení upravujícího registr oznámení, která veřejní funkcionáři podávají. Novela obsahuje povinnost evidenčních orgánů vést registr oznámení vedle listinné podoby rovněž v podobě elektronické.¹⁰ Do registru oznámení je možné i nadále nahlížet u evidenčních orgánů osobně na základě žádosti nebo prostřednictvím veřejné datové sítě na základě přiděleného uživatelského jména a hesla. Zákon nyní výslovně stanoví, že žádost lze podat jak osobně u evidenčního orgánu, tak prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, nebo elektronicky do elektronické podatelny evidenčního orgánu (to bylo zřejmě možné i před novelou, zákon to nevylučoval). Zákon dále stanoví, že evidenční orgán doručí uživatelské jméno a přístupové heslo žadateli bez zbytečného odkladu do vlastních rukou prostřednictvím provozovatele poštovních služeb (s výjimkou žádosti podané osobně), což zákon před novelou rovněž nevylučoval. Evidenční orgány už nemají povinnost pořizovat o každém nahlédnutí do registru záznam do protokolu.

Významnější novinkou je ustanovení o možnosti dále zveřejňovat údaje o některých veřejných funkcionářích získané nahlížením do registru – tato možnost se konkrétně týká údajů o poslancích, senátorech, členech vlády, dlouhodobě uvolněných členech zastupitelstev krajů a hlavního města Prahy a dlouhodobě uvolněných členech zastupitelstev obcí a překvapivě také o členech Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. V jejich případě však zákon zřejmě obsahuje další legislativní chybu, v § 13 odst. 5 se odkazuje na veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 písm. j) až l), správně se však mělo odkazovat na veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 písm. k) až m), neboť pak by do této kategorie spadali i starostové, místostarostové a členové rad obcí a krajů, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni. Je nelogické, když se vedle údajů o poslancích, senátorech, členech vlády a některých členech zastupitelstev obcí a krajů mohou dále zveřejňovat též údaje o členech Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a nikoliv např. údaje o členech Rady Českého telekomunikačního úřadu, cílem novely nejspíše bylo vztáhnout § 13 odst. 5 jen na členy komor Parlamentu, členy vlády a členy zastupitelstev. Pro ostatní případy zákon stanoví, že veškeré údaje vedené v registru mohou být použity a dále zpracovávány pouze za účelem zjištění případného střetu zájmů při výkonu funkce veřejného funkcionáře. Kromě nově formulovaného § 13 byl novelou do zákona doplněn nový § 26a, který upravuje zpřístupňování čestných prohlášení podávaných podle zákona č. 238/1992 Sb., což bylo díky zrušení tohoto zákona novým zákonem o střetu zájmů dosud znemožněno.

K určitým změnám došlo i v ustanovení upravujícím příslušnost tzv. evidenčních orgánů (§ 14), k nimž podávají veřejní funkcionáři svá oznámení. Do zákona bylo nově doplněno, že evidenčním orgánem je i Česká národní banka, a to pro veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 2 písm. c), jsou-li jejími zaměstnanci (jde o vedoucí zaměstnance 2. až 4. stupně řízení právnické osoby zřízené zákonem, což je i Česká národní banka).¹¹ I do změn týkajících se § 14 se však vloudila legislativní chyba spočívající v chybném odkazu. Podle § 14 odst. 1 písm. e) je ředitel Magistrátu hlavního města Prahy evidenčním orgánem pro veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 písm. l) a odst. 2 písm. e), jde-li o členy zastupitelstva hlavního města Prahy nebo vedoucí úředníky v magistrátu hlavního města Prahy. Namísto na § 2 odst. 1 písm. l), ve kterém jsou uvedeni členové zastupitelstev obcí, městských částí a městských obvodů, se však mělo odkázat na 2 odst. 1 písm. k), kde jsou uvedeni členové zastupitelstva hlavního města Prahy, takto totiž členové zastupitelstva hlavního města Prahy, kteří jsou veřejnými funkcionáři, nemají (alespoň na první pohled) evidenční orgán, kterému by odevzdávali svá oznámení. Logika věci nicméně (i v kontextu s ostatními ustanoveními § 14) napovídá, že by evidenčním orgánem měl být právě ředitel magistrátu hlavního města Prahy. Podobná je situace i v případě tajemníků obecních úřadů, resp. starostů v obcích, kde tajemník není, neboť v § 14 odst. 1 písm. g) a h) se stále odkazuje na veřejné funkcionáře podle § 2 odst. 2 písm. f), což byli před novelou vedoucí zaměstnanci územních samosprávných celků podílející se na výkonu správních činností zařazení do obecních a krajských úřadů, novelizované znění zákona však již § 2 odst. 2 písm. f) neobsahuje a tito veřejní funkcionáři jsou nyní uvedeni v § 2 odst. 2 písm. e) – i v tomto případě však zřejmě logika věci napovídá tomu, že evidenčním orgánem pro vedoucí úředníky by měl být tajemník, resp. starosta.

Sankční ustanovení zákona

Poslední okruh změn se týká sankčních ustanovení zákona. Zcela zásadní změnou je odejmutí pravomoci ukládat pokuty za porušení zákona správním soudům a její přenesení na obecní úřady obcí s rozšířenou působností (ze zákona byla v té souvislosti vypuštěna celá hlava VI, tzn. § 15 až 22). Svěření této pravomoci soudům v rámci správního soudnictví (původní návrh zákona počítající s radami pro posuzování střetu zájmů byl snad ještě horší) bylo řešením, které se zcela vymykalo (nejen) našemu modelu správního soudnictví, jehož hlavním účelem je ochrana veřejných subjektivních práv před zásahy veřejné správy (§ 2 soudního řádu správního) a při neexistenci adekvátní procesní úpravy takového sankčního řízení v soudním řádu správním vykazovalo značné deficity (bylo zřejmě velmi pravděpodobné, že mezerovitá úprava skončí z iniciativy správních soudů dříve či později před Ústavním soudem z důvodu namítaného rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy). Novelou zákona byla proto pravomoc postihovat veřejné funkcionáře za porušení zákona pokutami přenesena na orgány územní samosprávy a z atypických soudně trestných deliktů se staly standardní přestupky.

Ani skutkové podstaty přestupků však nejsou zcela bez problémů. Podle § 23 odst. 1 písm. b) se veřejný funkcionář dopustí přestupku tím, že nedodrží lhůtu k podání prohlášení podle § 9 až 12 a nepodá je ani v dodatečné lhůtě – problém spočívá v tom, že zákon nikde nestanoví kdo a jak má veřejnému funkcionáři dodatečnou lhůtu stanovit a jak má, resp. může být dlouhá. Logika věci by napovídala, že by dodatečnou lhůtu k podání oznámení (ve skutkové podstatě přestupku se nepřesně mluví o prohlášení) měl stanovit příslušný evidenční orgán, zákon mu však takovou pravomoc nedává a pokud by se přece jen výkladem dovodila, zákon zase nebrání tomu, aby dodatečná lhůta činila třeba několik let, což by samozřejmě bylo zcela proti smyslu zákona, veřejného funkcionáře by však v takovém případě nebylo možné za přestupek postihnout (a nebude ho ostatně možné postihnout ani tehdy, což je pravděpodobnější, pokud mu žádná dodatečná lhůta stanovena nebude a on žádné oznámení nepodá – skutková podstata přestupku bude totiž naplněna teprve nepodáním oznámení v dodatečné lhůtě). S transformací soudně trestných deliktů na přestupky souvisí i přechodné ustanovení novely (čl. II bod 1), podle kterého je přestupkem též zaviněné porušení povinností veřejného funkcionáře, pro které mu před účinností novely bylo možno uložit pokutu soudem ve správním soudnictví a které je zároveň přestupkem podle tohoto zákona. V souvislosti s „překlopením“ deliktů veřejných funkcionářů na přestupky vyvstane časem problém, které ministerstvo je příslušné k přezkumnému řízení (§ 94 a násl.správního řádu) u rozhodnutí krajských úřadů o odvoláních proti prvostupňovým rozhodnutím obecních úřadů obcí s rozšířenou působností,¹² neboť neexistuje žádný ústřední správní úřad pro střet zájmů

Na konci první poloviny loňského roku se vedly spory o to, zda mají veřejní funkcionáři podávat oznámení podle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 již za rok 2006 do 30. 6. 2007 nebo až za rok 2007 do 30. 6. 2008,¹³proto byl do § 26 doplněn nový odstavec, v němž je stanoveno, že tato oznámení podávají veřejní funkcionáři poprvé nejpozději do 30. června 2008. Tím se ale problém paradoxně moc nevyřešil, neboť novela rozšiřující (i zužující) okruh veřejných funkcionářů o další osoby, opět žádné přechodné ustanovení (tak jako zákon v původním znění) v tomto směru neobsahuje. K této otázce je třeba přistupovat stejně jako před rokem – po těch, kdo před účinností novely veřejnými funkcionáři nebyli, nelze s ohledem na zákaz retroaktivního výkladu požadovat, aby podávali do 30. 6. 2008 oznámení za rok 2007, tato oznámení proto budou podávat nejdříve do 30. 6. 2009.¹⁴

Na novele zákona o střetu zájmů je zřejmě nejvíce třeba ocenit to, že odňala trestní pravomoc vůči veřejným funkcionářům správním soudům, které tak budou napříště rozhodovat jen o případných žalobách veřejných funkcionářů proti rozhodnutím správních orgánů o jimi spáchaných přestupcích. Odstranění této problematické pasáže zákona je však, jak vyplývá z výše uvedených stručných poznámek, „kompenzováno“ několika jinými (tu většími tu menšími) problémy, které novela naopak přinesla (některé lze překlenout výkladem, některé však budou zřejmě vyžadovat další zásah do zákona, už se koneckonců mluví o tom, že z okruhu veřejných funkcionářů mají být vypuštěni ředitelé mateřských, základních a středních škol, kteří se veřejnými funkcionáři stali jakožto vedoucí zaměstnanci 2. až 4. stupně řízení příspěvkových organizací, pokud mají školy tuto právní formu). Novela zákona o střetu zájmů se tak, žel, stala dalším z příkladů horkou jehlou šitých (a z tohoto důvodu nedomyšlených) právních úprav.