Legislativní proces nebyl zcela přehledný, proto si v této části shrneme, jakých změn zákon o svobodném přístupu k informacím dostál. Jsou jimi:
- | rozšíření výjimek z povinnosti poskytovat informace; |
- | pravidla pro další využití open dat; |
- | převzetí právního titulu pro zpřístupňování osobních údajů o veřejně činných osobách; |
- | zavedení informačního příkazu; |
- | nové kompetence Úřadu v oblasti práva na přístup k informacím. |
Aby to adresáti práva neměli tak snadné, uvedené změny nastaly či nastanou s různou účinností. Informační příkaz a nové kompetence Úřadu, tedy materiálně zřejmě nejvýznamnější změny, budou účinné od 1. 1. 2020. Zbylé tři novinky pak již účinné jsou, a to od 24. 4. 2019.
1. Rozšíření výjimek z povinnosti poskytovat informace
Novelizací provedenou zákonem č. 111/2019 Sb. došlo k rozšíření výjimek z povinnosti poskytovat informace, zejména z důvodu ochrany bezpečnostních zájmů ČR.
Jedná se především o výjimku z povinnosti poskytovat informace týkající se osobních údajů o držiteli osvědčení fyzické osoby pro přístup k utajovaným informacím pro dva nejpřísněji utajované stupně, tzn. přísně tajné a tajné, a dále o výjimky v oblasti vnitřní i vnější bezpečnosti ČR.
Takto explicitní úpravu dosavadní zákon neobsahoval, což v případě žádostí o informace směřujících právě do těchto oblastí obvykle vedlo k tomu, že byly odkládány či zamítány za využití jiných, ne zcela přiléhavých výjimek či právních institutů. Argumentace pro přesnější úpravu těchto výjimek jsou poměrně detailně popsány v příslušné části důvodové zprávy.
2. Další využití osobních údajů jako součásti open dat
Zákon o svobodném přístupu k informacím neupravuje pouze poskytování informací na základě žádosti konkrétní osoby, ale rovněž transponuje evropské předpisy o dalším využití informací veřejného sektoru, s trochou zobecnění upravuje tzv. open data. Povinné subjekty, které spravují veřejně dostupné registry či evidence, jsou povinny příslušné informace zveřejňovat v přehledné formě způsobem umožňujícím dálkový přístup. Výčet těchto registrů a evidencí je obsažen v nařízení vlády č. 425/2016 Sb.
Mezi takto dostupnými údaji mohou být i informace týkající se konkrétních lidí, tedy osobní údaje. Typicky se jedná o data v seznamu znalců a tlumočníků, seznamu uživatelů datových schránek či metadata v registru smluv. Zákon o svobodném přístupu k informacím v § 4b odst. 2, stejně jako příslušné evropské směrnice, předpokládá, že takto zveřejněná data může kdokoliv využívat k dalším účelům, ať už výdělečným či nikoliv.
Jedním ze základních požadavků GDPR, ostatně stejně jako zákona o ochraně osobních údajů, je zákonnost zpracování osobních údajů. Jinak řečeno, ke každému zpracování osobních údajů musí ten, kdo o zpracování rozhodl (správce), disponovat dostatečným právním titulem. V případě dalšího využití zpřístupněných osobních údajů bylo podle předchozího zákona o ochraně osobních údajů možné využít specifický právní titul upravený v § 5 odst. 2 písm. d), umožňující další zpracování veřejně dostupných údajů. Tento právní titul však neměl předobraz v předchozí směrnici o ochraně osobních údajů a nebyl přejat ani do GDPR. Z právních titulů ke zpracování osobních údajů, jež jsou taxativně vymezeny v čl. 6 odst. 1 GDPR, tak nyní v úvahu zjevně přichází pouze titul oprávněného zájmu správce, který je upraven v čl. 6 odst. 1 písm. f) GDPR. Pro jeho uplatnění je nutné, aby správce provedl tzv. balanční test, tedy posoudil, zda jeho oprávněný zájem na zpracování osobních údajů za určitým účelem není převážen zájmy dotčených osob nebo zda jeho oprávněný zájem nepřiměřeně nezasahuje do jejich základních práv a svobod.
Komentované ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím tak staví na jisto, že oprávněný zájem (jakéhokoliv) subjektu, jenž se rozhodne zveřejněné osobní údaje dále zpracovávat, obvykle převáží nad zájmy či právy a svobodami dotčených osob. Jinak řečeno, takovýto správce nemusí provádět a dokumentovat provedení balančního testu. Vážit zájmy své a zájmy dotčených osob tak bude muset pouze tehdy, pokud konkrétní dotčená osoba vznese proti takovému zpracování námitku dle čl. 21 GDPR.
3. Právní titul pro zpřístupňování údajů o veřejně činných osobách
Jak je výše uvedeno, již zrušený zákon o ochraně osobních údajů v § 5 odst. 2 písm. f) obsahoval samostatný právní titul pro zpracování osobních údajů bez souhlasu dotčené osoby. Správce mohl tyto údaje zpracovávat, resp. poskytovat tehdy, pokud se jednalo o osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídaly o jeho veřejné anebo úřední činnosti či o jeho funkčním nebo pracovním zařazení.
Daný právní titul byl nově, s účinností k 24. 4. 2019, převzat přímo do § 8a odst. 2 SvInf. Poskytování informací o veřejně činných osobách v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím má tedy i nadále stejný právní rámec. S výhradou stále neustálené judikatury k otázce poskytování informací o příjmu zaměstnanců povinných subjektů lze proto odkázat na dosavadní výklad.
4. Informační příkaz
Významnou novinku v celé oblasti práva na přístup k informacím jistě znamená zavedení tzv. informačního příkazu. Smyslem tohoto institutu je čelit tzv. ping-pongu, kdy povinný subjekt opakovaně odmítá zpřístupnit požadované informace, ač nadřízený subjekt jeho rozhodnutí vždy zruší. V praxi se vyskytují případy, kdy je takto žádost mezi povinným subjektem a nadřízeným orgánem předávána i v několika desítkách kol a žadatel o informace má jen málo možností, jak tomuto obstrukčnímu jednání ze strany povinného subjektu čelit. Samotný zákon o svobodném přístupu k informacím k tomu nastroje nenabízí, takže zbývá jen správní žaloba, jejíž projednání však není tak rychlé jako standardní vyřízení žádosti o informace. Na druhé straně již alespoň Nejvyšší správní soud vyjasnil, které z rozhodnutí v tomto případě správně žalovat; zda prvostupňové, kterým je žádost odmítána, ale které není pravomocné, nebo rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým však je žadateli vyhověno. Dle rozhodnutí rozšířeného senátu NSS může žadatel o informace v případě, kdy povinný subjekt po zrušovacím rozhodnutí nadřízeného orgánu znovu odmítne poskytnout požadovanou informaci, žalovat právě toto zamítavé rozhodnutí.
Jak je tedy informační příkaz upraven a jak bude v praxi fungovat?
Do zákona byl vložen nový § 16 odst. 4 v tomto znění:
„Neshledá-li nadřízený orgán (v rámci odvolacího řízení – pozn. aut.) důvody pro odmítnutí žádosti, zruší rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti nebo jeho část a řízení v tomto rozsahu zastaví. Současně rozhodnutím přikáže povinnému subjektu požadovanou informaci žadateli poskytnout ve lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí o odvolání povinnému subjektu. Proti rozhodnutí nadřízeného orgánu podle věty první se nelze odvolat. Poskytnutí informace povinným subjektem lze exekučně vykonat.“
Jinými slovy, pokud nadřízený orgán při posuzování odvolání žadatele o informace usoudí, že pro odmítnutí podané žádosti o informace nejsou žádné důvody, pak věc nevrátí povinnému subjektu k dalšímu řízení, ale sám rozhodne. Příslušné řízení zastaví a povinnému subjektu uloží, aby požadované informace žadateli poskytl. Nadřízený orgán tudíž bude přímo rozhodovat o tom, zda mají být požadované informace poskytnuty, nebo nikoliv, a bude odpovědný za komplexní posouzení příslušné žádosti a možnosti či nutnosti aplikovat některou z výjimek z povinnosti informace poskytnout, nejen těch, kterých se povinný subjekt dovolává. Povinný subjekt pak proti informačnímu příkazu v zásadě nemá obrany: Opravný prostředek je vyloučen přímo ze zákona a případné obstrukční jednání spočívající v ignorování pokynu nadřízeného orgánu, které se, bohužel, v praxi historicky nikoliv zcela výjimečně vyskytovalo, může být efektivně řešeno pomocí výkonu rozhodnutí, tedy exekuce.
5. Nové kompetence Úřadu pro ochranu osobních údajů
V ČR až dosud neexistoval žádný úřad, který by měl v oblasti poskytování informací všeobecnou působnost. Nadřízené úřady mohou přezkoumávat postup svých podřízených úřadů, povinných subjektů, ale nikomu není svěřena kompetence provádět, byť dílčí, přezkum postupu všech povinných subjektů.
Tato situace se však od 1. 1. 2020 změní. Zákon o svobodném přístupu k informacím s uvedenou účinností upravuje obecné kompetence Úřadu týkající se především využití mimořádných opravných prostředků tehdy, pokud povinný subjekt, resp. jeho nadřízený orgán, podle názoru žadatele nekoná, jak by měl, opatření proti nečinnosti nadřízeného orgánu a postavení Úřadu jako nadřízeného orgánu v některých specifických situacích.
Pro úplnost i zde ocitujme novou právní úpravu v zákoně o svobodném přístupu k informacím týkající se kompetencí Úřadu:
§ 16b
Přezkumné řízení a ochrana proti nečinnosti
„(1) | Rozhodnutí nadřízeného orgánu lze přezkoumat v přezkumném řízení, pro jehož vedení podle zvláštního právního předpisu je příslušný Úřad pro ochranu osobních údajů. |
(2) | Dospěje-li správní orgán při přezkumu k závěru, že informace byly odepřeny nezákonně, a dostupné informace o právním a skutkovém stavu nevyvolávají důvodné pochybnosti, postupuje obdobně podle § 16 odst. 4. |
(3) | K opatřením proti nečinnosti nadřízeného orgánu podle zvláštního právního předpisu je příslušný Úřad pro ochranu osobních údajů.“ |
§ 20 odst. 5
„Nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.“
5.1 Mimořádný přezkum
Úřad především může vést přezkumné řízení ve smyslu § 94 a násl. SpŘ. To znamená, že z moci úřední může přezkoumat pravomocné rozhodnutí nadřízeného orgánu, kterým bylo rozhodováno o odvolání žadatele, pokud lze důvodně pochybovat o tom, že toto druhostupňové rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Na základě svého přezkumu Úřad může buď původní rozhodnutí usnesením potvrdit, nebo naopak konstatovat porušení právních předpisů. V takovém případě buď věc vrátí nadřízenému orgánu nebo povinnému subjektu k dalšímu řízení spolu s vyjádřením právního názoru, který budou tyto úřady povinny respektovat, nebo, pokud nebude mít pochybnosti o skutkovém a právním stavu věci, vydá výše popsaný informační příkaz, jímž povinnému subjektu přímo přikáže požadované informace poskytnout.
V jakých situacích bude uvedený postup využitelný? Představme si případ žadatele, který po povinném subjektu, kupř. škole zřízené obcí, požaduje poskytnutí informací o tom, kdo pro školu zpracoval její nové logo, kdo o výběru loga rozhodl a kolik stálo. Škola požadované informace odmítne poskytnout a odvolá se na ochranu osobních údajů autora loga i členů hodnotící komise, ochranu obchodního tajemství a ochranu autorských práv třetí osoby, autora vítězného návrhu. Nadřízený orgán, obec, toto rozhodnutí potvrdí. Dle dosud platné úpravy by se v takovém případě musel žadatel obrátit na správní soud a v obvyklém případě by se za několik málo let jak on, tak povinné subjekty dozvěděly, zda byl jejich postup správný či nikoliv. Od příštího roku však takový žadatel bude moci učinit podnět u Úřadu, který po úvodním posouzení věci může zahájit přezkumné řízení. V tomto typizovaném případě by tak pravděpodobně rovněž učinil, protože ani jedna z uvedených výjimek ze zákona o svobodném přístupu k informacím na danou žádost zjevně není aplikovatelná. Úřad by na základě souvisejícího spisového materiálu mohl usoudit, že věc je jasná a že nemá žádné skutkové ani právní pochybnosti o tom, že požadované informace mají být poskytnuty. Vydal by tedy informační příkaz, jímž by škole ve lhůtě nejdéle 15 dnů pravomocně uložil požadované informace poskytnout. Pokud by si však Úřad nebyl některými skutkovými okolnostmi jistý, mohl by věc vrátit povinnému subjektu či nadřízenému orgánu k dalšímu vyřízení s vyjádřením závazného právního názoru, že výjimky z informační povinnosti týkající se osobních údajů, obchodního tajemství ani ochrany autorských práv se v tomto případě neuplatní.
5.2 Opatření proti nečinnosti
Další možností, jak může Úřad do vyřizování žádosti o informace zasáhnout, je učinit opatření proti nečinnosti nadřízeného orgánu. Pokud nadřízený orgán, např. obec z předchozího příkladu, v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě ode dne předložení odvolání nerozhodne nijak, žadatel se může obrátit na Úřad právě se žádostí o opatření proti nečinnosti.
Úřad by v tomto případě mohl obci dle § 80 odst. 4 písm. a) SpŘ přikázat, aby konala (zahájila řízení či vydala rozhodnutí), případně v souladu s § 80 odst. 4 písm. d) SpŘ jí prodloužit lhůtu pro vydání rozhodnutí, pokud lze na základě skutkových okolností předpokládat, že obec v takto prodloužené lhůtě o odvolání žadatele o informace rozhodne. Další dvě kompetence nadřízeného orgánu při provádění přezkumu, rozhodnout místo nečinného orgánu [§ 80 odst. 4 písm. b) SpŘ] či pověřit vyřízením žádosti, resp. odvolání, jiný správní orgán [§ 80 odst. 4 písm. c) SpŘ], by Úřad v tomto modelovém případě uplatnit nemohl, protože je nelze aplikovat proti územně samosprávným orgánům při výkonu samostatné působnosti. Pokud by se však žádost o informace týkala výkonu přenesené působnosti, nebo nebyla vůbec směřována vůči obci či kraji, Úřad by mohl v přiměřeném rozsahu uplatnit i je. Pro úplnost dodejme, že pokud by Úřad rozhodoval místo nadřízeného orgánu, mohl by i v tomto případě využít institutu informačního příkazu.
5.3 Úřad jako nadřízený orgán
Poslední z nových kompetencí Úřadu je založena § 20 odst. 5 SvInf, který se nachází až mezi přechodnými a závěrečnými ustanoveními tohoto zákona.
Podle § 20 odst. 5 SvInf se v rámci řízení o poskytnutí informace pro určení nadřízeného orgánu použije § 178 SpŘ. Pokud u některých povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím není určení nadřízeného orgánu možné ani na základě § 178 SpŘ, bude v odvolacím a stížnostním řízení rozhodovat právě Úřad.
Ustanovení § 178 SpŘ dopadá zejména na veřejné úřady a veřejnoprávní korporace, u kterých je obvykle snadné určit nadřízený orgán i pro potřeby řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Povinnými subjekty dle tohoto zákona jsou však rovněž tzv. veřejné instituce, kterými mohou být jak subjekty zřízené zákonem (Česká televize, Český rozhlas), subjekty zřízené na základě zvláštního zákona, např. státní podniky, tak i subjekty ryze soukromoprávní, které zřídil a vlastní stát či územně samosprávný celek. Současnou praxí je, že Česká televize vystupuje jako povinný subjekt a její generální ředitel jako nadřízený orgán, obdobný přístup bývá uplatněn i v případě obchodních korporací. Tento přístup měl oporu v dosavadním znění § 20 odst. 5 SvInf, podle kterého v případě, kdy nebylo možné určit nadřízený orgán postupem podle § 178 SpŘ, rozhodoval ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. V kontextu komentované novelizace však od příštího roku bude tuto roli hrát právě Úřad.
Jinak řečeno, pokud žadatel o informace nebude spokojen s tím, jak jeho žádost o informace vyřídil nebo jakou částku např. požaduje za mimořádně rozsáhlé vyhledání požadovaných informací povinný subjekt typu České televize či Dopravního podniku hl. m. Prahy, o odvolání či stížnosti nebude rozhodovat ředitel této instituce, ale právě Úřad.
5.4 Nejasnosti spojené s novými kompetencemi Úřadu
Jak je výše uvedeno, původní poslanecký pozměňovací návrh počítal s tím, že by se role Úřadu ohledně práva na přístup k informacím promítla i do dalších oblastí, např. do jeho konzultační agendy, kvalifikačních předpokladů členů Úřadu atd. V této části však pozměňovací návrh přijat nebyl. Úřad tedy má nové kompetence a stává se prvním a jediným ústředním orgánem státní správy, který provádí přezkum postupu v zásadě všech povinných subjektů a jejich nadřízených orgánů při poskytování informací, nicméně tato jeho kompetence se formálně nijak nepromítá do jeho struktury, obecných kompetencí či dalších úkolů.
Tato situace není podle mého soudu zcela šťastná. Úřad bude v oblasti poskytování informací, resp. při přezkumu postupu povinných subjektů, hrát významnou roli. Jeho kompetence, tak jak jsou upraveny v nových částech zákona o svobodném přístupu k informacím, se však vždy týkají konkrétního případu, jednotlivé žádosti o informace a postupu při jejím vyřízení. Jak z pohledu praxe, tak s ohledem na principy jednotného výkladu práva a předvídatelnosti činnosti správních úřadů by však jistě bylo vhodné, aby Úřad svoje závěry přijaté v jednotlivých případech zobecňoval, informoval o nich veřejnost, povinné subjekty i zákonodárce, a přispíval tak k efektivnějšímu a jednotnějšímu uplatňování práva na informace.
Mezi současnými kompetenci Úřadu najdeme jenom málo takových, které by bylo možné vyložit tak, že je lze aplikovat nejenom v oblasti zpracování osobních údajů, ale i přístupu k informacím. Pro úplnost dodejme, že konkrétní úkoly a pravomoci Úřadu jsou vymezeny v čl. 57 a 58 GDPR. Tyto se však z pochopitelných důvodů vztahují pouze k problematice zpracování osobních údajů. V zákoně č. 110/2019 Sb. je potom výkon těchto úkolů upřesněn, resp. zasazen do kontextu českého právního řádu. V § 54 odst. 1 zákona č. 110/2019 Sb. pro zpracování osobních údajů v režimu GDPR, v odst. 2 pak pro zpracování osobních údajů při, zjednodušeně řečeno, zajišťování vnitřního i vnějšího pořádku ČR příslušnými orgány. Až v odst. 3 můžeme najít společná či do jisté míry zbytková ustanovení, z nichž jediné, které se přímo neodkazuje na problematiku zpracování osobních údajů, říká, že Úřad zpracovává a zpřístupňuje výroční zprávu o své činnosti. Její součástí tak jistě do budoucna může a má být i zpráva o činnosti týkající se výkonu nových kompetencí v oblasti přístupu k informacím.
Žádné další takovéto obecné ustanovení však v právním řádu nenalezneme. Znamená to tedy, že Úřad v oblasti práva na přístup k informacím nemůže konat nic nad rámec jednotlivých řízení, resp. informování o nich ve své výroční zprávě? Nemůže tedy poskytovat individuální či obecné konzultace, připravovat metodické pokyny nebo komentovat návrhy právních předpisů právě i z pohledu práva na přístup k informacím?
Osobně se domnívám, že právě v řečených oblastech by Úřad mohl či dokonce měl převzít obecnější roli a své poznatky z přezkumu týkajícího se práva na přístup k informacím zobecňovat jak pro veřejnost, tak i pro jednotlivé žadatele a další orgány státu včetně zákonodárce. Jestliže Úřad bude jako jediný úřad odpovědný za přezkum postupu všech povinných subjektů, resp. jejich nadřízených orgánů, získá tím významné praktické zkušenosti, které žádný jiný úřad v ČR nemá. Proto by, podle mého soudu, bylo vhodné, aby je zužitkoval ve prospěch jak veřejnosti, tak dalších státních orgánů. V uvedených případech (obecně řečeno, konzultační a poradní činnost) se pak nejedná o rozhodování o právech či povinnostech či o jiný formální úkon s dopadem do práv další osoby, k němuž by Úřad potřeboval výslovné zákonné zmocnění. Podle mne si pro odůvodnění tohoto závěru a zmocnění Úřadu k daným činnostem vystačíme se zásadou užitečnosti a vstřícnosti veřejné správy upravené v § 4 odst. 1 SpŘ.
Naopak tam, kde by docházelo přímo k zásahům do práv a povinností dalších, např. pokud by Senát podmiňoval či schválil předsedu či místopředsedy Úřadu na základě jejich znalosti práva a praxe v oblasti přístupu k informacím, ač zákon nic takového nepřipouští, nebo by Úřad uplatnil některou ze svých dozorových kompetencí (kontrola, vedení správního řízení) i k otázce týkající se toliko přístupu k informacím, jednalo by se jistě o nepřípustný postup, postrádající oporu v právu.