Slovenská republika reagovala na pandemii COVID-19 přijetím právních a neprávních opatření k zamezení šíření onemocnění. Opatření právní povahy se v SR realizuje prostřednictvím vládních usnesení a normativních právních aktů. Některé z těchto aktů však podléhají kritice vyvolávající otázky stran zákonnosti či ústavnosti a v návaznosti na to soudního přezkumu.
Usneseními vlády byly vyhlášeny zejména „zvláštní stavy“. SR jimi vyhlásila mimořádnou situaci a následně i nouzový stav. Usnesením o nouzovém stavu uložila pracovní povinnost zaměstnancům ve zdravotnictví a zakázala jim právo na stávku. Tento stav posléze prodloužila.
Usnesení vlády SR má zpravidla pouze interní účinky. Výjimku představují usnesení, kterými se schvaluje návrh nařízení vlády nebo usnesení po splnění určitých formálních náležitostí (publikace ve Sbírce zákonů), např. jako v případě výše zmíněných usnesení, kterými se v SR prohlašovaly „zvláštní stavy“. Usnesení vlády SR však samo o sobě není způsobilé být obecně závazné, a to ani pokud se jím schvaluje nařízení vlády, tedy normativní právní akt, který je vláda v souladu s čl. 119 Ústavy oprávněna vydávat.
Usnesení vlády není možné – v souladu s § 1aa zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy – přezkoumat ve správním soudnictví. Jelikož usnesení vlády není normativním aktem, Ústava nepočítá s jeho přezkumem ani v rámci řízení o souladu právních předpisů podle čl. 125 Ústavy. Podle čl. 129 odst. 6 Ústavy je však Ústavný súd („ÚS“) oprávněn přezkoumat soulad rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu per se a také soulad dalších navazujících rozhodnutí s Ústavou nebo s ústavním zákonem. Účelem takového řízení je podle J. Drgonce
„ochránit demokratickou formu vlády a režim základních práv a svobod před vyhlášením výjimečného nebo nouzového stavu v rozporu s Ústavou“.
Ačkoli Ústava mluví po formální stránce o přezkumu souladu „rozhodnutí“ s Ústavou a ústavními zákony, je nepochybné, že po materiální stránce se rozhodlo výše zmíněnými usneseními o vyhlášení nouzového stavu. Proto je přezkum ústavnosti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu možný v řízení o souladu rozhodnutí o vyhlášení výjimečného nebo nouzového stavu podle čl. 129 odst. 6 a § 189 až 197 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov („ZÚS“). Nezodpovězenou otázkou zůstává možnost ústavního přezkumu souladu usnesení vlády SR, kterým byla dne 12. 3. 2020 od 6:00 hod. vyhlášena mimořádná situace pro celé území SR. Čl. 129 odst. 6 Ústavy umožňuje pouze kontrolu ústavnosti usnesení o vyhlášení výjimečného nebo nouzového stavu na základě čl. 4, resp. čl. 5 ústavního zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu. Přezkum usnesení vlády č. 111 není zároveň možný ani v řízení o souladu právních předpisů a ani ve správním soudnictví, a to ze stejných důvodů, jako není možné přezkoumat usnesení o vyhlášení nouzového stavu. Zdá se tedy, že legalita a ani ústavnost usnesení, kterým vláda SR vyhlašuje mimořádnou situaci podle zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva, není přezkoumatelná. Jelikož se na prohlášení mimořádné situace váže možnost ukládání povinností fyzickým a právnickým osobám v rozsahu a způsobem stanoveným předmětným zákonem, jakož i možnost omezení některých základních práv a svobod, je sporné, zda je takový stav v materiálním právním státě ústavně konformní. Nelze proto vyloučit, že možnost přezkumu ústavnosti takového usnesení by Ústavný súd mohl vyvodit z Ústavy implicitně.
Zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok („SSP“) představuje základní procesní předpis správního soudnictví. Věcná příslušnost správního soudnictví v SR je podle něj vymezena jako pozitivní a negativní. Podle § 7 odst. 1 písm. c) SSP správní soudy nepřezkoumávají obecně závazné právní předpisy, pokud zákon nestanoví jinak. SSP zavádí v této souvislosti pouze jednu zákonnou výjimku, a to přezkum souladu obecně závazných nařízení místní samosprávy se zákonem, nařízením vlády a obecně závaznými právními předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy. Podle komentářové literatury je primárním účelem správního soudnictví poskytování ochrany subjektivním právům fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Pozitivní a negativní vymezení pravomoci správních soudů vyplývající ze SSP tedy vytváří model, ve kterém správní soudy přezkoumávají zákonnost rozhodnutí, která se přímo dotýkají fyzických a právnických osob, tzv. individuálních správních aktů. Takový model tedy zásadně brání přezkumu normativních správních aktů. Možnost přezkoumání zákonnosti normativních správních aktů však existuje v ústavním soudnictví.
Pravomoc ÚS provádět abstraktní kontrolu ústavnosti (v omezené míře i zákonnosti) právního řádu vyplývá z čl. 125 Ústavy a jeho procesní provedení představuje řízení o souladu právních předpisů podle § 74 až 93 ZÚS. Normativními akty, jejichž soulad s Ústavou, ústavními zákony a vyhlášenými mezinárodními smlouvami může ÚS přezkoumat, jsou zákony, nařízení vlády, vyhlášky a další obecně závazné právní předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy a obecně závazná nařízení místní samosprávy, která byla vydána při výkonu jejich samostatné či přenesené působnosti. Může také přezkoumat obecně závazné právní předpisy místních orgánů státní správy, pokud o nich nerozhoduje správní soud. U podzákonných aktů je ÚS oprávněn rozhodovat o souladu se zákony a v případě obecně závazných nařízení vydávaných v přenesené působnosti a obecně závazných právních předpisů místních orgánů státní správy i o jejich souladu s hierarchicky výše postavenými podzákonnými předpisy. Opatření přijatá v souvislosti s COVID-19 ve formě zákonů, vládních nařízení, jakož i dalších podzákonných právních aktů jsou přezkoumatelná ÚS z hlediska jejich ústavnosti, případně i zákonnosti.
Palčivým problémem je možnost přezkumu aktů vydávaných Úřadem veřejného zdravotnictví („ÚVZ“), obecně označovaných jako opatření. ÚVZ lze pro jeho podřízenost ministerstvu a celostátní působnost vyplývající z § 5 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochraně, podpoře a rozvoji veřejného zdraví a o změně některých zákonů („zákon o ochraně veřejného zdraví“) zařadit mezi tzv. dekoncentrované orgány státní správy s celostátní působností. Jelikož jde o orgán veřejné správy, tak akty, které vydává, spadají do kategorie správních aktů. Otázkou ale je, zda jde o individuální nebo normativní správní akty, protože od toho se odvíjí možnost přezkumu.
Opatření vydaná ÚVZ měla do 11. 5. 2020 dvě formální označení – „rozhodnutí“ a „opatření“. Zmocnění k jejich vydání je vyvozeno z § 5 odst. 4 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle něj vykonává ÚVZ státní správu v prvním stupni ve věcech, které přesahují hranice územního obvodu regionálního ÚVZ, a ve věcech, o kterých podle tohoto zákona rozhoduje výlučně ÚVZ. V jednom z jeho rozhodnutí je navíc explicitně uvedeno, že bylo vydáno podle zákona č. 71/1967 Z. z. o správním řízení („správní řád“), doručovalo se veřejnou vyhláškou a v souladu se správním řádem je bylo možné přezkoumat soudem po vyčerpání řádných opravných prostředků. Dotčená opatření rovněž nebyla ani vyhlášena ve Sbírce zákonů. Tyto indicie naznačují, že ÚVZ chtěl přisoudit opatřením charakter individuálních správních aktů. Pokud by takový charakter měla, byla by přezkoumatelná ve správním řízení a následně i ve správním soudnictví. Podpůrně přichází v úvahu možnost namítat porušení základních práv opatřením coby individuálním správním aktem v řízení o stížnosti fyzické nebo právnické osoby podle čl. 127 Ústavy, resp. § 122 až 135 ZÚS.
Dotčená opatření však materiálně nevykazují charakteristické prvky individuálních správních aktů, ale normativních.
Čl. 123 Ústavy stanoví:
„Ministerstva a jiné orgány státní správy na základě zákonů a v jejich mezích mohou vydávat obecně závazné právní předpisy, jsou-li k tomu zmocněny zákonem. Tyto obecně závazné právní předpisy se prohlašují způsobem, který stanoví zákon.“
Zároveň podle § 18 odst. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov platí, že opatření vydávají jiné orgány státní správy, pokud se týkají úzkého nebo druhově určeného okruhu osob nebo pokud tak stanoví zvláštní zákon. Jak bylo výše zmíněno, ÚVZ je orgánem státní správy. To znamená, že pokud existuje zákonné zmocnění k vydávání opatření, ÚVZ je oprávněn je vydávat. Z § 5 odst. 4 písm. k) zákona o ochraně veřejného zdraví vyplývá, že ÚVZ nařizuje opatření k předcházení onemocněním podle § 12 a při ohrožení veřejného zdraví podle § 48 odst. 4. Je sporné, zda lze považovat dotčené ustanovení za zákonné zmocnění. Pokud bychom to připustili, tak ÚVZ takovým oprávněním opravdu disponuje. Pokud přes indicie převáží materiálně normativní charakter opatření ÚVZ, předmětné akty by měly být v souladu s čl. 125 odst. 1 písm. b) Ústavy přezkoumatelné z hlediska jejich ústavnosti a zákonnosti ÚS.
Jako poslední prostředek přezkumu opatření ÚVZ přichází podle nás v úvahu čl. 129 odst. 6 Ústavy. Podle něj totiž ÚS rozhoduje nejen o souladu samotného rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu s Ústavou a ústavními zákony, ale i všech na toto rozhodnutí navazujících rozhodnutí. Máme za to, že v případě tohoto řízení povaha rozhodnutí (individuální, či normativní) není podstatná. Opatření ÚVZ jako rozhodnutí navazující na usnesení vlády, jimiž byl vyhlášen nouzový stav, jsou proto přezkoumatelná v řízení o souladu rozhodnutí o vyhlášení výjimečného stavu nebo nouzového stavu podle čl. 129 odst. 6 Ústavy a § 189 až 197 ZÚS.
Vzhledem k tomu, že opatření ÚVZ nebyla vyhlášena v souladu s čl. 123 Ústavy ve spojení s čl. 18 odst. 2 zákona č. 400/2015 Z.z., tj. ve Sbírce zákonů, mají nejasné zákonné zmocnění, nedostatečné odůvodnění a s ohledem na to, že na jejich základě docházelo k ukládání povinností a omezení základních práv a svobod (podle některých) neproporcionálním způsobem, který není v souladu s čl. 5 zákona č. 227/2002 Z.z., lze očekávat zajímavé výsledky případného ústavního přezkumu.