Jan Wintr^*

Pozn.: Cílem tohoto textu je pořídit co nejúplnější přehled možných problémů a rizik spojených s nouzovým stavem a krizovými opatřeními vlády. Jsou tedy vypočteny pokud možno všechny problémy a rizika, na které již bylo veřejně upozorněno nebo které lze identifikovat. Neznamená to, že ve všech jmenovaných případech byl postup protiprávní, že se nedá úspěšně hájit nebo že se ta rizika musí naplnit.

1. Advokát Tomáš Sokol¹ upozorňuje, že nouzový stav nebyl řádně vyhlášen, protože podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR „současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají“. Rozhodnutí č. 69/2020 Sb. o vyhlášení nouzového stavu ovšem žádné omezení práv ani uložení povinností neobsahuje. Lze sice argumentovat, že první omezení byla publikována dalším usnesením vlády téhož dne a že vláda musí mít možnost pružně reagovat, ale něco na tom, co říká Tomáš Sokol, je. Povinnost vlády vymezit omezení a povinnosti na začátku je důležitou zárukou před bezbřehým přidáváním dalších a dalších povinností. Tomáš Sokol dokonce tvrdí, že vyhlášení nouzového stavu je možná nulitní.

2․ Nouzový stav může za 12. duben 2020 prodloužit jen Poslanecká sněmovna. Vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně. Jen na parlamentní půdě je vláda nucena veřejně obhajovat své kroky v diskusi se svými politickými oponenty. Tuto roli parlamentu nelze ničím nahradit. Sněmovna by případný souhlas měla dát až po zevrubném posouzení dosavadních opatření a se zachováním své kontrolní role do budoucna, tedy pokud vůbec, pak jen na krátkou dobu. Jinak silně hrozí, že s poukazem na epidemiologickou situaci nebude Poslanecká sněmovna svolávána a vláda bude svá opatření omezující základní práva a svobody vydávat bez parlamentní kontroly.

3. Existují názory, že naprostá většina přijatých opatření měla být vydána podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví ministerstvem zdravotnictví a krajskými hygienickými stanicemi, a že tudíž vláda využíváním § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území…“ na tato protiepidemická opatření (roušky, zákaz vycestovat, apod.) překračuje své kompetence. Hájit by se ta opatření dala tím, že zákon o ochraně veřejného zdraví nevylučuje použití krizového zákona vládou tam, kde to je účelné, ale je to vůbec někde účelné?

4. S tím souvisí riziko, že právě postupem podle krizového zákona na stát vláda uvaluje povinnost nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními podle § 36 krizového zákona. Výklad § 36 není úplně jasný, ale při používání zákona o ochraně veřejného zdraví by bylo riziko patrně menší.

5. Jednotlivá opatření v nouzovém stavu musí mít zákonný základ a být v souladu s Listinou základních práv a svobod. Zákonný základ je především ve výčtech v § 5 a 6 krizového zákona. Opatření musí respektovat čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; opatření musí být přiměřená, měla by tedy obstát v testu proporcionality. Naprosto postrádá zákonný základ odložení doplňovacích voleb do Senátu na Teplicku. Čl. 10 ústavního zákona o bezpečnosti ČR („Prodloužení volebního období“) říká: „Jestliže po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podmínky na území České republiky neumožní konat volby ve lhůtách, které jsou stanoveny pro pravidelná volební období, lze zákonem lhůty prodloužit, nejdéle však o šest měsíců.“ Jiné ustanovení o odložení voleb v právním řádu není. Lhůty lze prodloužit jen zákonem, nikoli usnesením vlády. Krok vlády snad lze vstřícně interpretovat jako pokyn orgánům veřejné moci i kandidátům zastavit přípravu voleb za situace, kdy jsou dány podmínky pro odložení voleb zákonem, který patrně bude přijat, navíc za situace, kdy nezvolením jednoho senátora není ohrožena funkčnost ani legitimita ústavního orgánu. Vláda by ale ten zákon měla ve stavu legislativní nouze co nejdřív navrhnout a je chybou, že takový zákon nenavrhla.

6. I jiná opatření vlády mají sporný zákonný základ a nemusí být přiměřená. Podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona lze nařídit „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území…“, ale může být vymezeným územím území celé ČR (pro vstup cizinců a pro volný pohyb všech osob)? Anebo dokonce celý svět (pro zákaz vycestovat)? Ta vymezování „území celé ČR“ a „celý svět“ patrně zákonodárce v roce 2000 na mysli neměl, jenže zákonodárce asi nepočítal s celosvětovou epidemií. Nouzový stav je vyhlášen „pro území ČR“, je tedy sporné, zda může regulovat chování na území jiných států. Osobám nacházejícím se na území ČR zákazy v rámci nouzového stavu ukládat lze, při širokém výkladu krizového zákona možná může být vymezenou oblastí i oblast mimo území ČR, těžko ale celý svět. Pochybná je i proporcionalita zákazu vycestovat, protože není nezbytný pro ochranu zdraví na území ČR.

7. Pokud jde o zákaz vstupu cizinců na území ČR, věc dále komplikuje § 7 krizového zákona, podle kterého „vláda v době trváni stavu ohrožení státu je vedle opatření uvedených v § 6 odst. 1 až 3 oprávněna nařídit a) omezení vstupu na území České republiky osobám, které nejsou občany České republiky…“. Jenže stav ohrožení státu vyhlášen nebyl a ani být nemůže, protože není „bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy“ podle čl. 7 ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Vláda se může bránit tím, že nezakázala vstup všem cizincům, jen cizincům, kteří v ČR nemají trvalý ani přechodný pobyt. Opatření je přípustné jen tehdy, je-li nezbytné a přiměřené a není-li diskriminační, což zejména vůči lidem s blízkými příbuznými za hranicemi může být sporné.

8. Kapitolou samou pro sebe je soulad všech omezení volného pohybu osob, zboží a služeb s právem Evropské unie. Evropská unie by měla být přinejmenším konzultována, místo aby na ni bylo verbálně útočeno. Novým drastickým zásahem do volného pohybu pracovníků je faktické znemožnění přeshraničního výkonu práce usnesením č. 128/2020 Sb., nařizujícím všem pendlerům čtrnáctidenní karanténu.

9. Sporný zákonný základ i rozpor s principem proporcionality lze shledat i u povinnosti mít všude mimo bydliště zakrytý obličej. Tuto povinnost už pod „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území…“ podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona lze podřadit těžko. Naprostá plošnost opatření, zahrnujícího i liduprázdnou přírodu, pobyt v prázdné místnosti či v autě, atd., dále jen těžko projde testem proporcionality.

10. Těžko se v § 6 krizového zákona hledá opora i pro zákaz vstupu osob mladších 65 let do obchodů v určitých hodinách, jakkoli rozumné to pravidlo může být. Pravidlo se navíc tak často mění, že postup vlády je v hrubém rozporu s principem právní jistoty jako jedním z principů právního státu.

11. I povinnost zavřít obchody a provozovny služeb může být v řadě případů neproporcionální a časté zavádění a rušení výjimek jednak narušuje právní jistotu, jednak může být diskriminační a svévolné. Nejasný, možná diskriminační a svévolný je třeba zákaz provozu některých typů taxislužby. Tato opatření vyvolávají i obrovské ekonomické škody a mohou vést k povinnosti státu nahradit škodu (viz bod 4).

12. Usnesení č. 122/2020 Sb., kterým vláda zakázala (s výjimkami) zasedat obecním a krajským zastupitelstvům, je s největší pravděpodobností nezákonný a protiústavní zásah do práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy.

13. Zastupitelské sbory jsou základem demokracie a jsou zvlášť důležité v době nouzového stavu, který koncentruje moc do rukou exekutivy. V tomto kontextu je zvlášť nebezpečný jak výše popsaný zásah proti obecním a krajským zastupitelstvům, tak rétorika premiéra Babiše vůči Parlamentu; pro Idnes.cz řekl: „Bylo by dobré, aby i Poslanecká sněmovna a Senát projevily svoji solidaritu tím, že sníží své rozpočty, platy a výhody. Zásadním způsobem. Není to populismus. Náklady Sněmovny i Senátu jsou relativně vysoké. Takže je příležitost, aby došlo k úsporám a my to mohli použít pro lidi, kteří to skutečně potřebují. Byl by to projev solidarity.“²

14. S účinností od 24. 3. 2020 je zákaz volného pohybu po území ČR zpřísněn o povinnost pobývat na veřejně dostupných místech nejvýše v počtu dvou osob a vydán jako mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví pod hrozbou pokuty až 3 milióny Kč. Při tak razantní hrozbě sankcí je třeba vážit, zda § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví k tomu dává dostatečnou pravomoc, srov. v § 69 odst. 1 písm. b) „zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami“. Zde ale nejde jen o zákaz styku nakažených s nenakaženými, ale o plošný všeobecný zákaz. Srov. usnesení vlády č. 126/2020 Sb. a mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 12745/2020-1.

15. Problémem dále je, že vláda svá opatření neodůvodňuje a ministerstvo zdravotnictví je odůvodňuje nedostatečně. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod nelze vyloučit soudní kontrolu. Ta je závislá na tom, jakou mají ta opatření právní formu. Vláda by asi měla svá opatření v rámci nouzového stavu vydávat jako nařízení vlády (to říká i komentář ASPI), jsou-li obecně závazná a vydávaná k provedení krizového zákona. Nařízení vlády může zrušit Ústavní soud a dále jakýkoli soud je oprávněn je neaplikovat, odporují-li zákonu. Není vyloučeno, že soudy ta usnesení vlády posoudí materiálně jako nařízení vlády. Jinak, když vláda tato opatření nevydává jako nařízení a individuální právní akty to zjevně nejsou, to mohou být už jen opatření obecné povahy. Pro to hovoří i podobnost s mimořádnými opatřeními podle zákona o ochraně veřejného zdraví, která jimi jsou. Opatření obecné povahy může zrušit soud na návrh kohokoli, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech. Neodůvodňováním vládních aktů se zvyšuje riziko jejich zrušení ze strany soudů.

16. Zvláště je v této souvislosti třeba varovat před jakýmikoli snahami bránit soudům v kontrole těchto vládních opatření. K tomu vláda zatím nesáhla, zatím ministerstvo spravedlnosti jen doporučilo soudům nekonat ústní jednání. Krok vlády vůči obecním a krajským zastupitelstvům (viz bod 12) je ale v této souvislosti znepokojivý.

17. Vláda předložila Poslanecké sněmovně 23. března 2020 večer pět návrhů zákonů (tisky 785–789), aniž byly zmíněny v pozvánce na schůzi. Pokud je Poslanecká sněmovna schválí 24. března 2020 ve stavu legislativní nouze, je právo opozice i vládních poslanců se s návrhy seznámit a relevantně jim oponovat časově redukováno na několik hodin, což toto právo fakticky vyprazdňuje. Hrozí tedy, že zákony budou přijaty protiústavním způsobem, a to i v případě, že budou formálně dodržena pravidla stavu legislativní nouze podle § 99 jednacího řádu (srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 55/10). Přitom jde o zákony obsahově mimořádně závažné, například novela zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění (tisk 785) může zruinovat zdravotní pojišťovny v situaci, kdy v souvislosti s epidemií bude na poskytování zdravotní péče enormní tlak. Protože ani na vládní úrovni tyto návrhy zákonů neprocházely standardní procedurou, hrozí, že budou schváleny zákony možná obsahující závažné a obtížně řešitelné problémy.

18. I další kroky vlády budí pochybnosti, zda vláda na krizovou situaci reagovala správně. Předmětem kritiky je především opožděné svolání a nesystémové změny ústředního krizového štábu. To kritizoval i Senát, který dále vyzval vládu, aby zřídila systém celostátní strategické krizové komunikace.

19. Představitelé vlády patrně způsobili závažné problémy svými nepravdivými tvrzeními, že roušek a respirátorů je dostatek; je vůbec otázka, zda není v rozporu s právem na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny, pokud vláda svými zákazy volného pohybu, zákazy provozování obchodů a služeb a dalšími zákazy omezí možnosti občanů (i zdravotníků) si zdravotní pomůcky obstarat, a sama je neobstará. Bylo dále předmětem kritiky, že vláda nezajistila dostatečnou kapacitu testování a že administrativně bránila různým subjektům, které se snažily testování na koronavirus nebo výrobu zdravotních pomůcek a desinfekcí nabízet.

20. Obrovská nekontrolovaná moc zakazovat podnikatelskou činnost, stanovovat výjimky a poté rozhodovat o obrovských finančních prostředcích na pomoc subjektům postiženým důsledky epidemie vyvolává riziko netransparentního, nehospodárného, svévolného a diskriminačního postupu, přičemž nelze odhlédnout od podezření, že někteří členové vlády jsou vystaveni střetu zájmů (srov. nedávný nález Ústavního soudu Pl. ÚS 4/17).

21. Nejobecnějším rizikem je prodlužování nouzového stavu a dlouhodobější vládnutí bez dostatečného respektu k ústavním principům a zárukám právního státu, demokracie, dělby moci a lidských práv za situace, kdy hodnoty liberální demokracie stojí v mnoha částech světa pod tlakem.³