Právní stát, ve své podstatě znamenající, že orgány veřejné moci jsou vázány právem, je spolu s respektem a ochranou základních lidských práv základním předpokladem existence a fungování demokratické společnosti. V mimořádných situacích, jakou je aktuálně šíření nakažlivé nemoci epidemiologického (pandemického) rázu, může docházet za stanovených podmínek ve jménu ochrany některých základních hodnot (ochrana života a zdraví) k významným dopadům do některých jiných práv a svobod (včetně svobody pohybu a pobytu, svobody podnikání, práva na vzdělání, shromažďovacího práva, paradoxně i zdraví atd.). Jednotlivými restriktivními, byť většinou legitimními,¹ akty státu v krizových situacích vznikají i s ohledem na vymahatelnou povinnost jejich dodržování nutně škody různého rozsahu majetkového i nemajetkového charakteru. Přestože stát má snahu kompenzovat vzniklé škody různými opatřeními, příspěvky a balíčky, zdaleka tím nepokrývá všechny vzniklé škody všech podnikatelů a zůstává tak široký prostor pro vznášení individuálních nároků. Otázky možné aplikace i interpretace platné právní úpravy vymahatelnosti škodních nároků v důsledku právních aktů vydaných v souvislosti s protiepidemiologickými opatřeními jsou otevřené a komplikované různými faktory. Problémem může být např. již jen posouzení, do jaké míry má být za vzniklé škody odpovědný virus, do jaké stát a do jaké samotní podnikatelé např. nenaplněním prevenční povinnosti.

Cílem příspěvku je zhodnotit současné právní možnosti podnikatelů z hlediska uplatňování nároků na náhradu škody a předestřít některé interpretační úvahy s tím spojené.

Základním východiskem pro stanovení, kde a jak (a zda vůbec) je možno se domáhat náhrady škody, je určení regulačního nástroje, na jehož základě došlo ke vzniku škody. V r. 2020 v jarním i podzimním balíku protiepidemiologických opatření jde v zásadě o 3 až 4 různé právní výchozí situace:

Konkrétní používané nástroje právní regulace se vzájemně překrývají, často se mění a brzy po vydání se ruší⁵ či i obsahově navazují, ale v různých formách, přičemž škoda může být působena kontinuálně. Dokonce mohou být i vzájemně rozporné. Jako příklad lze uvést zjevný rozpor právní regulace účinné od 5. 10. 2020, pokud jde o jednoduché pravidlo omezení maximálního počtu účastníků na divadelním nebo filmovém představení. Usnesení vlády č. 392/2020 ze dne 30. 9. 2020 s účinností od 5. 10. 2020, 00:00 hod., do 18. 10. 2020, 23:59 hod., vydané na základě krizového zákona v rámci vyhlášeného nouzového stavu v bodě II omezuje divadelní, filmová a jiná umělecká představení, při kterých se převážně nezpívá, tak, že se jich může zúčastnit nejvýše 500 diváků (resp. účastníků). Na druhé straně mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 2. 10. 2020⁶ (vydané tedy až 2 dny po cit. usnesení vlády) s účinností od stejného okamžiku – 5. 10. 2020, 0:00 hod., do odvolání – omezuje dle bodu i) provoz divadel, kin, koncertních síní, cirkusů a podobných provozů tak, že (mimo jiné) v hledišti může být nejvýše 1000 diváků (účastníci se zde nezapočítávají). Nadto bylo cit. opatření vydáno bez toho, aby ministr předem informoval vládu, jak mu ukládalo usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu; k tomu došlo až 5. 10. 2020.⁷

Přitom na opatření, ať již „krizová“ v podobě usnesení vlády na základě krizového zákona, nebo „mimořádná“ v podobě aktu ministra zdravotnictví, by v právním státě měly být kladeny obdobné požadavky, jaké se obecně vyžadují u standardní právní regulace. Zejména jde o zachování principů právní jistoty – jednoznačnosti, transparentnosti (systematičnosti, vnitřní logiky a nerozpornosti atd.) a v neposlední řadě i o řádné zveřejnění aktuálně platných práv a povinností. Dokonce by tyto požadavky měly být plněny s ještě větší pečlivostí právě proto, že jde o opatření výjimečná, často plošná a citelně zasahující do různých lidských a občanských práv a svobod. Pro účely náhrady škody lze proto mít i pochybnost, zda zvolený (leckdy až zmatečný) způsob využívání regulačních nástrojů výkonnou mocí je možno považovat ještě za „správný úřední postup“.

Pro doplnění právního rámce ve vztahu k náhradě škody je třeba dále zvažovat i rozsah uplatnění obecného odškodňovacího zákona⁸ a občanského zákoníku.

Tato situace je nejjasnější a pro poškozeného patrně ve výsledku i nejpříznivější. V případě, že škoda byla způsobena v době vyhlášeného nouzového stavu krizovým opatřením vlády dle krizového zákona, měl by být aplikován tento zákon i pro náhradu způsobené škody. Konkrétně jeho § 36 uvádí, že stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona.

Dané odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám. Tak by tomu mohlo být i v situaci, kdy by se poškozeným nepodařilo prokázat splnění tzv. prevenční povinnosti. Prevenční povinnost je zakotvena v § 2900 a násl. ObčZ, kde je stanoveno:

„Vyžadují-li to okolnosti případu nebo zvyklosti soukromého života, je každý povinen počínat si při svém konání tak, aby nedošlo k nedůvodné újmě na svobodě, životě, zdraví nebo na vlastnictví jiného.“

Ustanovení § 2903 odst. 1 ObčZ potom dodává:

„Nezakročí-li ten, komu újma hrozí, k jejímu odvrácení způsobem přiměřeným okolnostem, nese ze svého, čemu mohl zabránit.“

Naplnění prevenční povinnosti je základním předpokladem pro uplatnění jakékoliv škody, tedy i škody, kterou poškozeným podnikatelům způsobil stát zavedením omezujících opatření. Např. u provozovatelů restaurací, které musely být uzavřeny v důsledku opatření vlády, je třeba vyřešit otázku, co udělali za účelem odvrácení hrozící újmy. Zda prodávali jídlo pomocí rozvozu či „výdejních oken“, pokusili se nabídnout své služby jako subdodávky např. závodním jídelnám, využili své prostory a zaměstnance k jiné výdělečné činnosti apod.⁹ Obdobně bude zřejmě třeba dokládat míru využití (či důvody nevyužití) vládních kompenzačních programů.

Peněžní náhradu by dle krizového zákona měl poskytnout orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma. Tímto orgánem je v případě mimořádných opatření ve smyslu § 5 KrizZ vláda. Jelikož ale krizový zákon přímo nevymezuje organizační složku státu příslušnou za stát vystupovat v řízení o nároku, bude nutno uplatňovat své nároky u Ministerstva vnitra, které je podle tzv. „kompetenčního zákona“ ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém.¹⁰ Tomu nasvědčuje i rozsudek Nejvyššího soudu, podle kterého

„za škodu vzniklou fyzickým a právnickým osobám v příčinné souvislosti s krizovým opatřením odpovídá stát, nikoliv orgán krizového řízení. Ve sporu o náhradu této škody vystupuje za stát v občanském soudním řízení Ministerstvo vnitra.“ ¹¹

K uplatnění nároku stanoví krizový zákon dvě lhůty. Jde jednak o subjektivní lhůtu 6 měsíců od okamžiku, kdy se poškozený dozvěděl o vzniku škody, přičemž příslušný organ může v případech hodných zvláštního zřetele tuto lhůtu prominout nebo i rozhodnout bez podání žádosti, a jednak objektivní lhůtu 5 let od vzniku škody, která musí být dodržena ve všech případech. Marným uplynutím kterékoliv lhůty právo na náhradu škody zaniká (obě jsou prekluzivního charakteru). NS k tomu dodává, že počátek běhu šestiměsíční lhůty se odvíjí od okamžiku, kdy se poškozený dozvěděl o tom, že mu vznikla majetková újma určitého druhu a rozsahu, kterou je možné objektivně vyjádřit v penězích a důvodně uplatnit u soudu. Na počátek běhu této doby nemá vliv průběh ani výsledek jednání či soudního sporu, který poškozený vede s pojišťovnou o výplatu pojistného plnění.¹²

Na rozdíl od krizových opatření vlády, jež mají povahu právního předpisu sui generis,¹³ panuje vcelku obecná shoda na tom, že mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví jsou „opatřeními obecné povahy“, a to i v situaci, kdy jsou obsahově téměř totožná s krizovými opatřeními vlády. Opatření obecné povahy je právním nástrojem, který leží na pomezí normativního právního aktu a aktu aplikace práva. Je totiž konkrétní ve svém předmětu, ale směřuje k obecně vymezenému okruhu adresátů (obdobně jako např. dopravní značka nebo územní plán obce). I zásadní rozhodnutí Městského soudu v Praze¹⁴ kvalifikuje shodně se zákonem o ochraně veřejného zdraví mimořádná opatření jako opatření obecné povahy a výslovně zároveň vylučuje, že by se jednalo o správní rozhodnutí.

Bez zajímavosti není ani závěr Ústavního soudu¹⁵ ve vztahu k mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví, podle kterého jde o případ, kdy zákon o ochraně veřejného zdraví jasně stanoví formu opatření obecné povahy, kterou nelze bez dalšího „prolomit“. Na první pohled se může zdát, že tím ÚS vyslovil stejný závěr – o „propůjčení“ právní formy opatření obecné povahy pro všechna mimořádná opatření – jako před ním MS v Praze. ÚS ale hodnotil povahu mimořádných opatření pouze z hlediska možnosti jejich soudního přezkumu. Mimořádná opatření vydaná jako opatření obecné povahy mají být tedy soudně přezkoumávána v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (ÚS k jinému závěru nenašel žádný důvod), aniž by tím ale bylo současně vyloučeno, aby v takovém řízení soudy dospěly k závěru, že z hlediska materiálního posouzení o opatření obecné povahy nejde, neboť taková forma neodpovídá obsahu těchto mimořádných opatření a není jim ani zákonem propůjčena (což by znamenalo jejich nezákonnost).¹⁶

Zatímco krizový zákon, na jehož základě vláda vydává krizová opatření, obsahuje přímo speciální odškodňovací ustanovení, zákon o ochraně veřejného zdraví, na jehož základě přijímá svá opatření ministerstvo, žádné takové ustanovení neobsahuje a je možno zvažovat buď použití zákona o odpovědnosti za škodu nebo v širší interpretaci i krizového zákona.

Právě charakter ministerských opatření, jakožto opatření obecné povahy, je klíčový pro určení možné aplikace zákona o odpovědnosti za škodu v situaci, kdy některá z těchto opatření byla zrušena pro nezákonnost dubnovým rozhodnutím MS v Praze. První otázku, zda zrušené opatření obecné povahy může být považováno za „nezákonné rozhodnutí“ ve smyslu § 7 a násl. OdpŠk, je možno (i přes výkladové pochybnosti) zodpovědět kladně. Pojem „nezákonné rozhodnutí“ je totiž vykládán v režimu zákona o odpovědnosti za škodu zcela autonomně. Např. komentář k tomuto zákonu uvádí, že zákon reflektuje pouze škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, čímž znemožňuje náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci jiným způsobem. Mezi nové instituty, které přinesl nový správní řád, patří především veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního orgánu. Je nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat. Veřejnoprávní smlouvy a opatření obecné povahy se výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v případě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné rozhodnutí.¹⁷

Přesto ale nelze jednoznačně přisvědčit nabízejícímu se závěru, který uvádí J. Wintr a obdobně i řada dalších, že pozice např. živnostníků, kteří by chtěli žádat náhradu škody, se rozhodnutím MS v Praze posílila, a pokud toto rozhodnutí nezruší NSS,¹⁸ je skutečně dána jedna podmínka pro náhradu škody, a to je právě nezákonné rozhodnutí.¹⁹

Dokonce tomu paradoxně může být právě naopak. Problém může totiž spočívat v otázce aktivní legitimace účastníků řízení o náhradě škody. NSS ve své judikatuře dovozuje,²⁰ že § 7 OdpŠk není samoúčelný, ale reflektuje skutečnost, že mezi státem a osobami, jež nejsou ve smyslu cit. ustanovení účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, není dán veřejnoprávní vztah. Škoda při výkonu veřejné moci přitom vzniká z veřejnoprávního vztahu. Judikatura je zde ustálena v závěru, že má-li být osoba aktivně legitimována k náhradě škody za nezákonné rozhodnutí dle zákona o odpovědnosti za škodu, musí se v řízení rozhodovat o jejích právech a povinnostech, a musí zde tedy existovat veřejnoprávní vztah.²¹ V případě obecných opatření ministerstva směřujících k neurčitému okruhu adresátů to splněno není. Tak by tomu bylo až v případě, když by byl na základě mimořádného opatření vydán individuální správní akt (např. rozhodnutí o přestupku).

F. Melzer²² se uvedený problém snaží překlenout použitím analogie s § 20 odst. 2 OdpŠk, dle kterého bylo-li nezákonné rozhodnutí územním celkem v samostatné působnosti vydáno postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení, má právo na náhradu škody ten, komu tímto rozhodnutím vznikla. Pro aktivní legitimaci zde postačuje vznik škody bez ohledu na účastenství v řízení. Cit. ustanovení se však vztahuje výlučně k odpovědnosti územních samosprávných celků a jeho použití ve vztahu k ministerským opatřením je přinejmenším komplikované.

Jiným interpretačním řešením by bylo využití vztahu speciálního krizového zákona vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví deklarovaného MS v Praze. Na základě toho by bylo možno dospět až ke konstrukci, že režim náhrady škody podle § 36 KrizZ přilehá na jakékoliv období vyhlášeného nouzového stavu, nehledě na právní titul a metodu vydávání mimořádných opatření. Tomu by napomáhal i variační dovětek v § 97 VeřZdr, dle něhož náklady vzniklé plněním zákonné povinnosti nese osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpisy nestanoví jinak.²³ A „jinak“ stanoví v době nouzového stavu právě krizový zákon.

V případě přijetí poslední interpretační možnosti by však bylo pro poškozené výhodnější, pokud by NSS rozsudek MS v Praze zrušil, protože pro uplatnění nároku dle krizového zákona je předpokladem přijetí krizového opatření v souladu se zákonem.

Pokud jde o krizová opatření vlády na základě krizového zákona, nabízí se pro vymáhání vzniklých škod přímá cesta využití speciálních odškodňovacích ustanovení krizového zákona s tím, že škoda musí být pečlivě prokázána, ať již půjde o skutečnou škodu nebo ušlý zisk. Možné úskalí zde může spočívat v právu prokazování ušlého zisku, neboť předpokládané chování spotřebitelů (tedy jejich chování za situace, že by k vydání vládních opatření nedošlo) by bylo nepochybně odlišné od běžného. Zároveň bude třeba brát v úvahu možnosti a míru čerpání různých vládních kompenzačních opatření.

To by samozřejmě platilo i pro ministerská opatření za předpokladu, že by soudy kladně vyhodnotily existenci možnosti domáhat se práva na náhradu škody v konkrétních případech. Zde se ovšem pro rozhodující soudy interpretačně otevírá velmi široké pole, přičemž lze dospět k několika obsahově až zcela opačným závěrům, pokud jde o aplikaci zákona o odpovědnosti za škodu, případně krizového zákona. Následující výčet možností je vzhledem ke složitosti problematiky jen zjednodušený a zdaleka ne zcela vyčerpávající.

Při hledání vhodného právního výkladu by soudy měly mít na zřeteli základní ústavněprávní východiska spočívající v možnosti každého, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Totéž musí nutně platit i v případě čl. 36 odst. 3 Listiny, upravujícího ústavně garantované právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy.²⁴ V případě závěru o nemožnosti aplikace zákona o odpovědnosti za škodu by proto bylo vhodné zvážit (byť v extenzivní interpretaci) aplikaci krizového zákona nebo přímo ústavněprávní úpravy. Naopak přístup, kdy by nárok na náhradu škody byl přiznáván pouze u vládních krizových opatření, a nikoliv u ministerských mimořádných opatření obdobného obsahu, považuji za přílišný formalismus, v jádru popírající materiální právní stát i právo na spravedlivý proces.