Dne 9. července 2004 obdržel Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně (dále též ,navrhovatel“), za nějž jedná předsedkyně senátu Mgr. D. D., na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, (dále jen „zákon č. 425/2002 Sb.“). Navrhovatel požaduje, „aby Ústavní soud ČR svým nálezem rozhodl, že se zrušuje část zákona č. 425/2002 Sb. v části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první a druhé pololetí roku 2003 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]“.

Návrh byl podán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle ustanovení zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) v souvislosti s rozhodovací činností Městského soudu v Brně. U tohoto soudu probíhá pod sp. zn. 30 C 67/2004 občanskoprávní řízení o žalobě JUDr. D. S., soudce Městského soudu v Brně, kterou se žalobce domáhá na žalované České republice – Městském soudu v Brně zaplacení částky 43 200 Kč, protože mu v důsledku přijetí zákona č. 425/2002 Sb. nebyly proplaceny dvě poloviny dalšího platu za první a druhé pololetí roku 2003. Navrhovatel, aniž by vydal rozhodnutí o přerušení občanskoprávního řízení [což měl učinit podle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu], podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení shora citovaných ustanovení zákona č. 425/2002 Sb., protože ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy došel k závěru, že tato ustanovení zákona, jichž má být při řešení věci použito, jsou „v rozporu s právem soudce na materiální zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti“, které vyplývá z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Navrhovatel v odůvodnění svého návrhu obsáhle reprodukuje argumentaci, kterou použil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003, jímž byla zrušena část zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady České národní banky․ Navrhovatel vyslovuje názor, že stejná argumentace, vyslovená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02, platí i pro podporu nynějšího návrhu týkajícího se zákona č. 425/2002 Sb.

Navrhovatel dále uvádí, že k nepřípustnému zásahu zákonodárce do soudcovské nezávislosti dochází v posledních letech opakovaně, což dokládá tím, že

Navrhovatel vytýká zákonodárci, že provedenými platovými úpravami nedodržuje vládou proklamovaný cíl „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 425/2002 Sb. K narušení srovnatelného postavení prý došlo zejména těmito opatřeními:

Navrhovatel polemizuje s hypotetickou námitkou, že další platy soudců jsou svým charakterem jen jakési bonusy, vyplácené jednou za pololetí k běžnému měsíčnímu příjmu soudce, jejichž odnětí nelze pokládat za restrikci odměňování za práci. Podle názoru navrhovatele při posuzování otázky materiálního zabezpečení soudcovské nezávislosti je třeba přihlížet k celkovému penzu zákonem zaručeného ročního příjmu soudce, do něhož je třeba započítat i další platy za první a druhé pololetí kalendářního roku, upravené v ustanovení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 236/1995 Sb.“).

Navrhovatel dochází k závěru, že materiální zajištění nezávislosti soudců je jednou z garancí nestranného a spravedlivého rozhodování o právech a právem chráněných zájmech osob. Domnívá se proto, že odnětí poloviny dalších platů soudcům za první a druhé pololetí roku 2003 je v rozporu s koncepcí demokratického právního státu, vyjádřenou v čl. 1 odst. 1 Ústavy, ohrožuje soudcovskou nezávislost garantovanou v čl. 82 odst. 1 Ústavy a narušuje rovnost práv, zakotvenou v čl. 1 Listiny.

Ústavní soud si vyžádal vyjádření k návrhu od Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též „Poslanecká sněmovna“), od Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) a od ministra spravedlnosti.

Předseda Poslanecké sněmovny PhDr. Lubomír Zaorálek ve vyjádření ze dne 27. 8. 2004 č. j. 8439/04 sdělil, že Poslanecká sněmovna vycházela při přijímání zákona č. 425/2002 Sb. z přesvědčení, že nevyplacení dalšího platu soudcům není v rozporu s ústavním pořádkem a nemůže ohrozit nezávislost soudců, neboť nejde ani o překvapivý ani o hluboký zásah do jejich materiálního zabezpečení. Ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto zákona.

Předseda Senátu doc. JUDr. Petr Pithart ve vyjádření ze dne 8. 9. 2004 č. j. 9654/04 sděluje, že k meritu věci, tj. k povaze dalších platů ve vztahu k hmotnému zajištění soudců jako jednoho z aspektů ústavní zásady soudcovské nezávislosti, se Senát již několikrát vyjadřoval, např. ve věci vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 18/99, a na tato vyjádření nyní odkazuje.

(Poznámka Ústavního soudu: Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 18/99, na niž předseda Senátu odkazuje, se nalézá vyjádření tehdejší předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešové č. j. 14781/99, zaslané Ústavnímu soudu k návrhu na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb. V tomto vyjádření se praví, že Senát nezpochybňuje, že princip nezávislosti soudců zahrnuje celou řadu aspektů, mezi něž lze řadit i hmotné zajištění soudců. Je však namístě poukázat na to, že toto hmotné zajištění je realizováno především formou pravidelného měsíčního platu, jeho výše a podmínek poskytování, a tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Další plat je podle zákonné úpravy jednorázové peněžité plnění poskytované za stanovených podmínek jednou v kalendářním pololetí, přičemž ze samotných podmínek nároku, kdy jednou z nich je trvání pracovního vztahu soudce k poslednímu dni kalendářního pololetí, vyplývá, že toto peněžité plnění lze stěží pojímat jako hmotné zajištění soudců, jehož snížení či odejmutí by mohlo mít za důsledek porušení principu nezávislosti soudců.)

V nynějším vyjádření ze dne 8. 9. 2004 č. j. 9654/04 se předseda Senátu zaměřuje. převážně na formální stránku věci. Vyslovuje pochybnost ohledně konstrukce petitu návrhu předloženého navrhovatelem Ústavnímu soudu, neboť z tohoto petitu není zřejmé, které ustanovení zákona je vlastně navrhováno zrušit. Požadavek navrhovatele, aby Ústavní soud zrušil část zákona „ve vztahu k soudcům okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]“, je podle názoru předsedy Senátu nerealizovatelný. Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce by v případě vyhovění návrhu nemohl napadené ustanovení § 2 citovaného zákona derogovat toliko ve vztahu ke skupině soudců a ponechat je v platnosti ve vztahu k jiným skupinám osob. Pokud by bylo zrušeno celé ustanovení § 2, důsledky jeho zrušení by se vztahovaly na všechny osoby uvedené v § 1, což by nepřípustně vybočovalo z rozsahu a obsahu podaného návrhu. Obdobně nelze podle názoru předsedy Senátu zrušit ani ustanovení § 1 písm. h), které se sice týká pouze soudců, avšak důsledky takového zrušení by nad rámec podaného návrhu dopadly i na oblast určení výše jejich platové základny.

Lze proto podle mínění předsedy Senátu vyslovit pochybnost o tom, zda podaný návrh se týká „jednotlivého ustanovení zákona“ a zda tedy splňuje podmínku obsaženou v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, aby jej mohl Ústavní soud meritorně projednat. Vyjádření poukazuje na ustálenou judikaturu Ústavního soudu [např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 2, usn. č. 14], z níž vyplývá, že tento soud je při svém rozhodování vázán rozsahem a obsahem petitu a ve svém rozhodnutí z jeho hranic nemůže vykročit; stejně tak nemůže do posuzovaného textu zákona zasáhnout jinak než zrušujícím výrokem.

Místopředseda vlády České republiky a ministr spravedlnosti JUDr. Pavel Němec ve svém vyjádření ze dne 22. 9. 2004 č. j. 562/2004-PERS-SO/2 především konstatuje, že stav, kdy opakovaně dochází k omezování nároků soudců zvláštními zákony a k následným řízením o ústavnosti těchto zákonů, považuje za zcela nepřijatelný. Takový stav má podle jeho názoru negativní dopad na celospolečenské vnímání soudní moci a na vnímání způsobu fungování dělby moci, neboť vyvolává nežádoucí dojem soustavného soupeření mezi mocí soudní, zákonodárnou a výkonnou o výši odměny za výkon funkcí. Za zásadní otázku, jejíž řešení přenechává Ústavnímu soudu, pokládá ministr spravedlnosti to, zda zákonem původně nastavená výše příjmu soudce smí nebo nesmí být následně snížena, resp. za jakých okolností (zejména ve vztahu k vývoji veřejných rozpočtů) k takovému snížení příjmu může dojít. Ministr nesouhlasí s argumentací navrhovatele, že omezením výše dalších platů v roce 2003 došlo k nepřípustné nivelizaci postavení soudců a ostatních skupin odměňovaných z veřejných rozpočtů. Poukazuje na to, že k této zákonné úpravě došlo z objektivního důvodu nepříznivého stavu státního rozpočtu. Zatímco výše dalšího platu byla v roce 2003 omezena všem skupinám osob odměňovaných z veřejných rozpočtů stejnou měrou, zůstala nadále nedotčena diferenciace vyplývající z rozdílné výše měsíčního platu a dalších náležitostí spojených s výkonem funkce.

Ministr spravedlnosti nesouhlasí ani s navrhovatelovým tvrzením, že takové zákonné opatření je zásahem do soudcovské nezávislosti. Hmotné zabezpečení je podle jeho mínění pouze jednou z podpůrných podmínek vytvářejících prostředí pro uplatňování principu soudcovské nezávislosti a mezi hmotným zabezpečením a podstatou tohoto principu není bezprostřední souvislost. Ministr pokládá za nepřijatelný názor, že míra nezávislosti soudce je, bez ohledu na jakékoliv existující objektivní okolnosti, přímo závislá na výši hmotného zabezpečení. Dále uvádí, že úroveň hmotného zabezpečení musí odrážet obecné reálné ekonomické poměry státu, v němž je soudnictví jako služba veřejnosti vykonáváno.

Závěrem svého stanoviska ministr spravedlnosti navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb. odmítnul. Vyslovuje názor, že otázku, která je předmětem tohoto návrhu, by měl do budoucna vyřešit zákonodárce tím, že odstraní z platového systému institut dalšího platu a bude jej kompenzovat odpovídajícím zvýšením měsíčního platu.

Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmy z listinných podkladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem všech účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Předložený návrh se týká těchto ustanovení zákona č. 425/2002 Sb.:

„§ 1

Pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce

§ 2

Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.“.

Návrh tohoto zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 10. září 2002 v rámci návrhů osmi zákonů, jejichž účelem bylo řešení rozpočtové situace vzniklé po katastrofických povodních v srpnu 2002. U všech těchto návrhů vláda požádala, aby byly projednávány ve stavu legislativní nouze, a takto také byly Poslaneckou sněmovnou projednány.

V důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona vláda uvádí, že platovými úpravami se sleduje úspora výdajů státního rozpočtu, a to „...v souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku“. Celková úspora, kterou má nová úprava přinést, se v důvodové zprávě odhaduje na 480 – 500 milionů Kč, z toho úspora vzniklá krácením dalších platů se odhaduje na 250 milionů Kč (vedle toho se předpokládala úspora vzniklá „zmrazením“ platové základny na úrovni roku 2002 a blíže nespecifikovaná úspora dalších výdajů, např. na náhrady výdajů odvozených z výše platové základny).

Poslaneckou sněmovnou byl návrh tohoto zákona projednáván jako sněmovní tisk č. 46. Návrhem se dne 11. září 2002 zabýval garanční výbor pro sociální politiku a zdravotnictví, který doporučil jeho přijetí. Plénem Poslanecké sněmovny byl projednáván na 5. schůzi dne 13. září 2002; ze 187 přítomných poslanců pro jeho schválení hlasovalo 154 poslanců, proti nebyl nikdo.

Návrh zákona byl doručen dne 16. září 2002 Senátu, kde byl jako senátní tisk č. 356 posuzován ve dvou výborech, a to

Poté Senát projednal návrh zákona na své 21. schůzi dne 19. září 2002 a přijal usnesení, v němž vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Pro toto usnesení z 49 přítomných senátorů hlasovalo 32, šest bylo proti.

Zákon byl po podpisu prezidentem republiky dne 25. 9. 2002 zveřejněn dne 1. 10. 2002 v částce 151 Sbírky zákonů pod č. 425/2002 Sb. a téhož dne nabyl účinnosti.

Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 425/2002 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zjistil, že napadený zákon byl řádně projednán a schválen zákonodárným sborem, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Proto nic nebránilo posuzovat napadené ustanovení zákona z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě odejmutí „dalšího platu“ zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87; vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.). Navzdory této skutečnosti, jelikož Ústavní soud je s daným problémem opětovně konfrontován, nezbývá než tuto rekapitulaci rámcově zopakovat.

V derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. září 1999 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 125; vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.) Ústavní soud zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1998. Nosným důvodem nálezu byl argument principem soudcovské nezávislosti, do jehož rámce soud vztáhnul i „aspekty materiální povahy“. Argumentem dalším se stal poukaz na rozdílnost ústavního postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé.

Nálezem ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 104; vyhlášen pod č. 320/2000 Sb.) Ústavní soud návrh na zrušení části ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 287/1997 Sb., upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1997, zamítl. I v daném nálezu přitom zdůraznil, že soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot, jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Považoval přitom za podstatné, aby do platů soudců jiné orgány státní moci nezasahovaly, a to jakoukoliv formou, svévolně a opakovaně. Pro rozhodovaný případ ale zásah zákonodárce znaky svévole nevykazoval. Dle Ústavního soudu při posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení nebylo lze odhlédnout od obtížné sociální a hospodářské reality, v níž se Česká republika v roce 1997 nacházela.

Téhož dne, tj. 3. července 2000, Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 105; vyhlášen pod č. 321/2000 Sb.) zamítl i návrh na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní mocí a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 1999 a roku 2000. Nezměnil přitom základní východisko posuzování daného problému. Zdůraznil, že plat soudců by neměl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Odejmutí „dalšího platu“ hodnotil proto jako výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů, za něž považoval dopad finančních potíží státu, a pouze v souvislosti s komplexem přijatých úsporných opatření týkajících se platů v celé sféře státních představitelů a zaměstnanců.

Konečně dne 11. června 2003 Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/02 zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady České národní banky, a to upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.

Posuzovaná změna v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročila dle názoru Ústavního soudu ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům, tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích. Uvedl dále, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak, platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce dle přesvědčení Ústavního soudu v § 1 zákona č. 416/2001 Sb. zjevně nedodržel. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 zformuloval zobecňující maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům.

Z pohledu komparativního ve vyspělých demokraciích západní Evropy nelze nalézt případ platových restrikcí vůči soudcům, s touto problematikou není tudíž konfrontována ani doktrína. Srovnatelné situace se objevují toliko v postkomunistických evropských zemích.

Ilustrací je rozsáhlá judikatura Ústavního soudu Polské republiky k otázkám ústavnosti zákonné úpravy platů soudců (viz zejména rozhodnutí sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995, P 8/00 ze dne 4. října 2000). Ve všech uvedených rozhodnutích se soud zabýval ústavností hledisek stanovení výše platů soudců z pohledu čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, dle kterého platy soudců musí odpovídat důstojnosti jejich úřadu a zajistit plnění jejich povinností.

V rozhodnutí sp. zn. K 12/03 ze dne 18. února 2004 Ústavní soud Polské republiky při posuzování ústavnosti sazeb navyšování platů soudců (u kterých došlo nikoli retroaktivně ke snížení) vyslovil v kontextu platových restrikcí vůči soudcům dvě klíčové teze: Dle první v případě rozpočtových potíží státu mají být platy soudců chráněny před „nadměrným nepříznivým kolísáním“. Druhou je pak zásada nepřípustnosti snižování platů soudců, která dle soudu je „ústavou výjimečně silně chráněna“ (čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky). Za jedinou ústavně akceptovatelnou výjimku z této zásady se považuje ve smyslu čl. 216 odst. 5 Ústavy Polské republiky případ, překročí-li veřejný dluh 3/5 hodnoty ročního národního produktu.

Z nástinu judikatury Ústavního soudu, jakož i z komparativní ilustrace judikaturou Ústavního soudu Polské republiky lze k otázce ústavnosti následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který byl před přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, vyvodit tyto základní zobecňující teze:

Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi než nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech, reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).

Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.

Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi „řádné pracovní podmínky“ soudců řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“ (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.

Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.

Takto vyložená hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům aplikoval důsledně Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02, v němž zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.

Obdobně jak je tomu u všech demokratických ústavních soudů, i Ústavní soud České republiky pro řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, a to v řízení o kontrole norem i v řízení o ústavních stížnostech, aplikuje princip proporcionality (poprvé Jej komplexně vyložil v případě posuzování ústavnosti institutu utajení osobních údajů svědků v trestním procesu – sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Sbírka rozhodnutí, svazek 2, nález č. 46; vyhlášen pod č. 214/1994 Sb.). V posuzované věci jde přitom o kolizi principu na straně jedné nezávislosti soudců a základních práv plynoucích z ústavního principu rovnosti, na straně druhé pak veřejného dobra, solidarity v případě výjimečné události a zajištění finančních prostředků na zmírnění, příp. odstranění jejich následků.

Princip proporcionality je založen metodologicky na třech krocích:

Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, resp. se s proklamovaným účelem neshoduje, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu.

Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty – základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší.

Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité ústavně chráněné hodnoty, na straně druhé však jinou omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.

Pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra jako principů, na rozdíl od případu konfliktu norem jednoduchého práva, se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.

Vycházeje z takto naznačených hledisek ústavního posouzení dané problematiky, nutno konstatovat, že zákonodárce nedostál již kautelám plynoucím z postulátu vhodnosti, tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíly zákonodárce.

Intence, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 425/2002 Sb., shrnul ve svém vystoupení ministr práce a sociálních věci Zdeněk Škromach na jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 13. září 2002 [v rámci projednání vládního návrhu zákona, kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, (sněmovní tisk 46)] takto: „Předložený vládní návrh zákona obsahuje jedno z opatření, která mají přinést nezbytné úspory ve výdajích státního rozpočtu na rok 2003. V souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku bylo nutné navrhnout již druhé oddálení realizace nového, 16třídního platového systému pro zaměstnance veřejných služeb a správy, snížit objem prostředků určených na zvýšení jejich platů o více než polovinu. Současně nebude možné poskytnout zaměstnancům veřejných služeb a správy v každém pololetí roku 2003 další plat ve výši částky odpovídající měsíčně poskytovaným složkám platu, ale stejně jako v minulých letech pouze ve výši poloviny této částky. V návaznosti na tato nezbytná opatření byl vypracován i předložený návrh zákona, kterým se zmrazí výše platů poslanců, senátorů, členů vlády, soudců, státních zástupců a dalších osob na úrovni dosažené v roce 2002. Tím se zamezí dalšímu vzdalování se úrovně těchto osob od úrovně platů zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a to až do účinnosti nového způsobu určování výše platové základny, který vývoj platů představitelů státní moci a některých dalších osob od roku 2004 přibrzdí a přizpůsobí vývoji platů financovaných z veřejných zdrojů. Současně se navrhuje, aby i představitelům státní moci byl stejně jako zaměstnancům veřejných služeb a správy poskytnut další plat, pokud na něj mají nárok, v každém pololetí roku 2003 pouze v poloviční výši. Vedle výrazu solidarity s občany postiženými povodněmi by přijetí navržené úpravy znamenalo úsporu ve výdajích státního rozpočtu v celkové výši cca 480 – 500 milionů korun.“.

Účelem zákona č. 425/2002 Sb. dle vyjádření předkladatele jeho návrhu bylo tudíž zajistit proporcionalitu ve výši platů zaměstnanců veřejné správy a služeb a představitelů státní moci, některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, dále uplatnit solidaritu s občany postiženými povodněmi, jakož i získat finanční prostředky pro odstraňování jejich následků.

Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila pravdivost proklamované intence zákona č. 425/2002 Sb., a to navýšením stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003 (nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb. a č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě), jakož i přijatým státním rozpočtem na rok 2003. Dle tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004, předloženého vládou Poslanecké sněmovně, pro zaměstnance v ústředních orgánech státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 4 840 899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5 669 263 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 5 916 963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 8 755 060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10 319 286 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 10 524 110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany, bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 26 999 082 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 29 161 674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30 156 796 tis. Kč (tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11 406 195 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12 545 862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 13 205 240 tis. Kč (tabulka č. 12).

Za těchto okolností stěží lze akceptovat tezi o „nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě“, naopak, nutno konstatovat, že obsah zákona č. 425/2002 Sb. se s jeho proklamovaným účelem neshoduje. Tímto založené porušení principu proporcionality nutno pak kvalifikovat jako projev svévole ze strany zákonodárce, jenž je v rozporu s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).

Ze zásady potřebnosti pak plyne pro zákonodárce maxima, dle níž lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu (základní práva a svobody, veřejná dobra) omezuje v míře nejmenší.

K dosažení solidarity v případě výjimečných událostí (jakými byly povodně v roce 2002) lze dospět ústavně konformními postupy, tj. při respektování základních práv a svobod, zejména pak ústavního principu rovnosti. Shodné kautely platí i pro získání finančních prostředků pro zmírnění či odstranění následků takovýchto událostí.

Vláda se o prosazení řešení, jež by představovalo uplatnění solidarity a zajištění nezbytných finančních prostředků, zároveň ale nenarušilo ústavní rámec ochrany základních práv, pokusila a předložila Parlamentu návrh zákona, kterým se měl změnit zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Tento návrh, označovaný jako „povodňový daňový balíček“, měl podle propočtů vlády přinést zvýšení příjmu státního rozpočtu v roce 2003 ve výši 10,7 mld. Kč, přičemž tento výnos měl být určen na pokrytí povodňových škod. Uvedený vládní návrh byl projednáván jako sněmovní tisk č. 38 na schůzi Poslanecké sněmovny dne 13. září 2002, tedy ještě před projednáváním napadnutého zákona č. 425/2002 Sb., přičemž byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut.

Svým postupem zákonodárce tudíž nedostál ani dalšímu z komponentů principu proporcionality, zásadě potřebnosti, když za existence plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu nerespektoval jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty – základního práva plynoucího z ústavního principu rovnosti a ústavní ochrany nezávislosti soudců.

Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 1 písm. h) a § 2 zákona č. 425/2002 Sb. za rozpornou s čl. 1 odst. 1 ve spojení s č1. 82 odst. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Podle ustanovení § 2 uvedeného zákona platí: „Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.“. Dle ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb. pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce „soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu“ se v roce 2003 použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002, přičemž uvedené ustanovení § 1 obsahuje písmena a) až m).

Ratio decidendi předmětného nálezu dopadá tudíž na vymezený okruh osob (soudce), jehož se týká ustanovení § 2 předmětného zákona, přičemž tento okruh osob je upraven odkazem na jiné ustanovení téhož zákona, jež pro tyto osoby stanoví jiná práva, příp. povinnosti. Daný odkaz je přitom formulován obecně, tj. nejen ve vztahu k soudcům, nýbrž i dalším přesně vymezených subjektům.

Zrušení odkazující normy v její úplnosti, tj. ustanovení vyjádřeného v § 2 zákona č. 425/2002 Sb. slovy „§ 1“, by tudíž dopadalo i na osoby, pro které derogační důvody nevypovídají. Zrušení ustanovení vyjádřeného v § 1 zákona č. 425/2002 Sb. slovy „h) soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu“ by ale vybočilo z rámce předmětu řízení, představovalo by totiž pro soudce zrušení úpravy platové základny.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 19; vyhlášen pod č. 80/1995 Sb.), jenž byl pak následován judikaturou v řízení o kontrole norem, Ústavní soud vymezil pojem zákonného ustanovení tak, že jím rozumí jakoukoli část textu právního předpisu s normativním obsahem, tedy výraz, obsahující jakékoli jazykové prostředky, jehož smyslem je vyjádření právní normy nebo některého z komponentů její skutkové podstaty (např. okruhu subjektů nebo situací), resp. právního následku (tj. právní povinnosti nebo sankce).

Ustanovení § 1 předmětného zákona, jak bylo již uvedeno, obsahuje písmena a) až m), čili tato písmena obsahuje implicite i norma odkazující, obsažená v ustanovení § 2 daného zákona, stanoví-li: „Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jím za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.“.

Vycházejíc z uvedeného, plénum Ústavního soudu rozhodlo o derogaci předmětného zákonného ustanovení ve znění, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu. To znamená, že se nálezem Ústavního soudu zrušuje v § 2 zákona č. 425/2002 Sb. implicitně obsažený odkaz na ustanovení § 1 písm. h) téhož zákona.