Čekejte, prosím...
A A A

Hledaný výraz nenalezen

Hledaný § nenalezen

5. 2. 2005, [Právní zpravodaj]
Problematický návrh zákona o výstavbě vybraných komunikací

Hlavním záměrem předlohy na vydání zákona o výstavbě vybraných dálnic, rychlostních silnic, silnic a tranzitních železničních koridorů1 je přispět ke zrychlení povolovacích řízení probíhajících v rámci přípravy důležitých dopravních komunikací, jako staveb veřejně prospěšných.

Návrh zákona považuje výstavbu těchto objektů za stavby prováděné ve veřejném zájmu, pokud jsou ve schválené územně plánovací dokumentaci vymezeny jako stavby veřejně prospěšné. Konkrétní stavby, na které bude stanovený režim dopadat, vymezí vláda svým nařízením. Současně je navrženo zjednodušit a zkrátit nejen stavební a další potřebná správní řízení, ale i stávající proces vykupování dotčených pozemků, včetně vyvlastnění a vypořádání práv vlastnických, spoluvlastnických či jiných práv třetích osob k dotčeným nemovitostem. Návrh zákona, mimo meritorní úpravy, obsahuje i doprovodné novely zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem.

Návrh tohoto zákona vypracovala skupina poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR zvolených v Královehradeckém kraji jako reakci na dlouholeté průtahy ve výstavbě některých významných úseků dálnic a rychlostních silnic․ Skutečnost, že jde o návrh kontroverzní, byla patrná již bezprostředně po jeho zveřejnění v červnu 2003. To se pak plně potvrdilo v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně, kde byl opakovaně posuzován výbory i plénem a současně „za pochodu“ výrazně měněn samotnými autory. Nyní tato zákonná předloha stojí, zdá se, v poslední fázi svého projednávání na půdě dolní komory, neboť je zařazena do třetích čtení návrhů zákonů na únorovou (41.) schůzi Poslanecké sněmovny (8.–18. 2. 2005).

I když je nutno ocenit snahu autorů předlohy přispět k řešení neutěšeného stavu v procesu přípravy výstavby dopravních komunikací, nelze na druhé straně nevidět některá ústavní a právní úskalí zvoleného řešení vyplývající především ze zákonného upřednostnění jednoho veřejného zájmu (výstavba dopravní infrastruktury) nad jinými kolizními veřejnými zájmy (ochrana vlastnictví a jiných majetkových práv, ochrana životního prostředí). Během nebývale dlouhé doby projednávání sice doznala původní předloha (a dlužno přiznat, že z přispění především samotných předkladatelů) výrazných obsahových změn, které částečně oslabily zpočátku velmi silnou kritiku, avšak rezidua některých pochybností vůči konečné verzi návrhu (sn. tisk 373/6) přetrvávají i nadále. Tento příspěvek poukazuje na nejzávažnější z nich.

Sporná řešení navrhované právní úpravy

I.

Předložený návrh zákona upravuje svoji věcnou působnost tak, že se vztahuje pouze na postup při výstavbě vybraných dálnic rychlostních silnic, silnic a tranzitních železničních koridorů, které jsou vymezeny v závazné části územně plánovací dokumentace jako veřejně prospěšné stavby. O konkrétních stavbách, které budou podléhat stanovenému režimu, však má rozhodovat až následně vláda svým nařízením. Zákon tak postrádá obecnou věcnou působnost, neboť se bude vztahovat jen na vybrané dopravní stavby určené nejvyšším exekutivním orgánem, navíc bez toho, že by stanovil kritéria pro takový výběr. Tento zákon tak ne zcela splňuje požadavek obecnosti předmětu zákonné úpravy, jakožto jednoho z principů tvorby práva, který požaduje, aby právní normou nebyly řešeny určité konkrétní případy.

II.

Navrhovaná právní úprava tím, že v mnoha směrech zavádí zvláštní postup vůči vlastníkům pozemků dotčených vybranými stavbami [zkrácení lhůt pro vyřízení žádostí a návrhů ve správních řízeních týkajících se staveb, vyloučení některých běžných procesních institutů (např. přerušení řízení), modifikace předkupního práva a práv třetích osob] se dostává do kolize s článkem 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který zajišťuje všem subjektům stejný zákonný obsah a ochranu jejich vlastnických práv. Stejný princip přejímá ve svém § 124 i Občanský zákoník. V praxi tak vlastnické právo stavbami dotčených subjektů, včetně práv třetích osob, nabude jiného obsahu a ochrany než má vlastnické právo jiných subjektů stavbami nedotčených. Příkladem může být zejména navržená konstrukce zániku smluvního předkupního práva ze zákona v případech, kdy vlastník pozemku dotčeného realizací stavby dobrovolně takový pozemek k tomuto účelu prodá. Utržená kupní cena má být rozdělena mezi prodávajícího a oprávněnou osobu z předkupního práva. Prodávající tak bude přinejmenším ochuzen, neboť nezíská celou cenu pozemku. K výrazným zásahům dochází i u nabytých práv třetích osob, především zástavních věřitelů a osob oprávněných z věcného břemene. Všechna tato práva k věcem cizím totiž mají dnem zápisu převodu vlastnického práva do katastru nemovitostí zaniknout. Osoby oprávněné z těchto práv budou mít sice nárok na odškodnění z kupní ceny, ale na úkor vlastníka prodávané nemovitosti, nikoliv na vrub toho, v jehož prospěch se převod provádí. Přitom se má navržený režim vztahovat i na právní skutečnosti nastalé před účinností tohoto zákona. Podle výše uvedeného budou tedy práva účastníků řízení v daných případech výrazně omezena ve srovnání s právy účastníků obdobných řízení týkajících se „běžných“ dopravních staveb, kde bude postupováno podle obecných předpisů. Z toho lze vyvodit, že je oslabován i princip rovnosti občanů a právní jistoty, které jsou jedněmi z hlavních atributů právního státu.

III.

V předloženém návrhu zákona lze spatřovat i narušení ústavní dělby moci mezi zákonodárnou a výkonnou, tak jak je vymezena v hlavě druhé a třetí Ústavy. Zákonodárce tímto zákonem zasahuje do sféry rozhodování o konkrétních stavbách, které je podle příslušných zákonů svěřeno moci výkonné. Zákonodárce si na základě tohoto zákona atrahuje pro dané případy rozhodnutí „a priori“ o tom, že vybrané stavby jsou realizovány ve veřejném zájmu, i když má být podle obecných předpisů tento závěr až výsledkem individuálního posouzení všech zájmů v území ze strany příslušných správních orgánů. Předloženým návrhem jsou tak narušeny právním řádem zavedené procedury, které slouží k optimálnímu vyvážení všech střetávajících se zájmů a minimalizaci zásahů, jež by předem favorizovaly jen některé z nich.

IV.

Návrh zákona zavádí zjednodušení a sdružení některých řízení na úseku životního prostředí, jako je posuzování vlivů záměru stavby na životní prostředí, rozhodování o provedení přírodovědného průzkumu a hodnocení vlivu stavby na rostliny a živočichy. Činí tak v některých případech způsobem, který není plně v souladu s mezinárodněprávními závazky České republiky. Podle Úmluvy o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (vyhlášena pod č. 91/2001 Sb.m.s.), jejímuž režimu stavby dálnic a rychlostních komunikací podléhají, má být obsahem posuzování mimo jiné i popis rozumných alternativ k navrhované činnosti, včetně alternativy úplné nečinnosti. Na rozdíl od toho však návrh zákona vylučuje v rámci posuzování vlivů stavby na životní prostředí možnost, aby správní úřad navrhl jiné řešení stavby, než které vyplývá z územně plánovací dokumentace. Rovněž vyloučení dodatečných změn souhrnného povolení podle zákona o ochraně přírody a krajiny z důvodu nálezu nových zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů nebo nerostů vyvolává otázku, zda toto řešení dostatečně naplňuje Úmluvu o ochraně evropských planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů a přírodních stanovišť (vyhlášena pod č. 107/2001 Sb.m.s.). Interpretační pravidlo článku 10 Ústavy sice svědčí ve prospěch mezinárodních smluv, ovšem bylo by přinejmenším zavádějící, pokud by součástí právního řádu byla ustanovení, jež jsou s mezinárodními závazky v rozporu.

V.

Zákon paradoxně ve svém důsledku nemusí vždy zcela naplnit záměr navrhovatelů, tj. urychlit výstavbu vybraných dopravních komunikací. Zkrácením lhůt v různých typech správních řízení a zavedením modifikovaného postupu posuzování předběžných otázek a občanskoprávních námitek bude vyvolán značný tlak na příslušné správní orgány, a to bez ohledu na mnohdy objektivní složitost posuzované věci. Ty pak ve snaze lhůty dodržet, mohou rozhodnout bez dostatečného posouzení věci a řádného zjištění skutkového stavu, což pak následně může vyvolat soudní přezkum a tím i konečné prodloužení realizace celé stavby. Navíc je nutno vzít v potaz i situaci, kdy takto zákonem stanovené lhůty dodrženy nebudou. Pak by pravděpodobně nastoupila odpovědnost státu za škodu způsobenou nedodržením stanovené lhůty podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

Závěr

V současné době nelze předvídat konečný osud tohoto návrhu zákona. I kdyby úspěšně prošel Poslaneckou sněmovnou, pak je možno s velkou mírou pravděpodobnosti očekávat i v Senátu obsáhlou diskusi podobnou té, která proběhla v dolní komoře Parlamentu.

Bez ohledu na to, zda se předmětný návrh zákona nakonec stane, či nestane součástí právního řádu, je s vědomím narůstajících případů dlouhodobého a obtížného prosazování realizace staveb ve veřejném zájmu (zejména staveb dopravních a vodohospodářských) více než pravděpodobné, že bude nutno, dříve či později, přistoupit k přijetí speciální právní úpravy, která by se odlišovala od platné úpravy obecné (jako vhodnou materii pro realizaci takového záměru si lze představit například dlouhodobě připravovaný nový stavební zákon, jehož návrh by měla vláda schvalovat v průběhu prvního kvartálu tohoto roku). Každopádně je to však třeba provést zákonem s takovým obsahem, který by byl co do předmětu své úpravy obecný (neupravoval by pouze vybraný okruh staveb stejného druhu), respektoval by základní ústavní principy (stejný zákonný obsah a ochrana vlastnických práv a dělba moci) a stanovil by modifikovaný režim od obecné úpravy pouze pro nové případy (nezasahoval by např. do již probíhajících správních řízení). Jen při dodržení takových zásad lze totiž úspěšně eliminovat nebezpečí vznášení ústavních pochybností, tak jak je tomu u tohoto návrhu zákona.



Poznámky pod čarou:

Návrh poslanců Jiřího Hanuše, Hany Orgoníkové, Vlastimila Dlaba a dalších na vydání zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic a o změně některých zákonů (sn. tisk 373).

Poznámky pod čarou:
1

Návrh poslanců Jiřího Hanuše, Hany Orgoníkové, Vlastimila Dlaba a dalších na vydání zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic a o změně některých zákonů (sn. tisk 373).