31. Navrhovatel navrhuje zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., která zásadním způsobem upravují systém zdravotní péče o občany České republiky.
32. Ústavněprávní námitky navrhovatele proti napadeným ustanovením jsou vedeny ze dvou pozic, jednak z hlediska ochrany vlastnictví a jednak z hlediska zásahu do samosprávy. Navrhovatel protiústavnost napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. spatřuje v tom, že se dotýká samostatné působnosti územních samosprávných celků a že nerespektuje vlastnické právo územních samosprávných celků a případně dalších fyzických a právnických osob, a vytýká jim rozpor s čl. 11 Listiny a čl. 8 a 101 Ústavy.
Ustanovení čl. 11 Listiny zní:
„(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.
(2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské federativní republice.
(3) Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.
(4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
(5) Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“.
Ustanovení čl. 8 Ústavy zní:
„Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“.
Ustanovení čl. 101 Ústavy zní:
„(1) Obec je samostatně spravována zastupitelstvem.
(2) Vyšší územní samosprávný celek je samostatně spravován zastupitelstvem.
(3) Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.
(4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“.
33. Posouzení uvedené argumentace ze strany Ústavního soudu předpokládá rekonstrukci účelu a dikce těch ustanovení jednoduchého /podústavního/ práva, jež se na problematiku podmínek poskytování zdravotní péče vztahují.
34. Citovanými články je založen ústavní základ výkonu územní samosprávy, na který navazuje a dále jej (v ústavních mezích) rozvíjí obecné zákonodárství představované především zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 128/2000 Sb.“), zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 129/2000 Sb.“) a zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 131/2000 Sb.“).
35. Obec podle § 7 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. spravuje své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. Ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. ukládá obci v samostatné působnosti v jejím územním obvodu dále pečovat v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb jejích občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
36. Obdobnou úpravu najdeme i v zákoně č. 129/2000 Sb., který v ustanovení § 2 odst. 1 ukládá kraji spravovat své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon. Rozsah samostatné působnosti může být též omezen zákonem. Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (§ 1 odst. 4). V souladu s korespondujícím ustanovením § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. lze pod potřeby občanů kraje podřadit i otázky ochrany a rozvoje zdraví a poskytování zdravotní péče, ačkoliv to zákon č. 129/2000 Sb. (na rozdíl od zákona č. 128/2000 Sb.) výslovně neuvádí. Do samostatné působnosti kraje podle ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje; pokud nejde o přenesenou působnost kraje. Do samostatné působnosti kraje patří zejména záležitosti uvedené v ustanoveních § 11, 35, 36 a 59 zákona č. 129/2000 Sb., s výjimkou vydávání nařízení kraje, dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon (§ 14 odst. 2). Kraj může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky kraje, pokud zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 3).
37. Zdraví je jeden z nejvýznamnějších faktorů ovlivňujících kvalitu lidského života a patří mezi absolutní základní práva a hodnoty. Ústavní soud vychází z ústavní koncepce ochrany zdraví, jež je zakotvena v čl. 6 odst. 1 Listiny, podle něhož „Každý má právo na život. Lidský život je hoden ochrany již před narozením.“, a v čl. 31 Listiny, který stanoví: „Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“.
38. Dalšími zásadními ústavněprávními východisky jsou:
- čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.), který stanoví, že právo každého na život je chráněno zákonem.
- čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), který v odstavci 1 stanoví, že státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického i duševního zdraví. V odstavci 2 písm. d) citovaného článku se smluvní strany pak zavázaly, že budou činit opatření k dosažení plného uskutečnění tohoto práva, a mezi tato opatření patří i vytvoření podmínek, které by zajistily všem lékařskou pomoc a péči v případě nemoci.
- čl. 24 Úmluvy o právech dítěte (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 104/1991 Sb.), ve kterém smluvní strany uznávají právo dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a na využívání léčebných a rehabilitačních zařízení.
- čl. 11 a 13 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.) pak zavazují smluvní strany, aby buď přímo samy, nebo ve spolupráci s veřejnými a soukromými organizacemi, přijaly opatření k účinnému uplatnění práva na ochranu zdraví a poskytly každé osobě přiměřenou pomoc a v případě nemoci i péči nezbytnou podle jejího stavu.
- čl. 2 a 3 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny ve znění Dodatkového protokolu ze dne 12. ledna 1998 (vyhlášených pod č. 96/2001 Sb. m. s. a č. 97/2001 Sb. m. s.) stanoví nadřazení lidské bytosti nad zájmy společnosti nebo vědy a zavazuje smluvní strany, aby v rámci své jurisdikce učinily odpovídající opatření k zajištění rovné dostupnosti zdravotní péče patřičné kvality.
39. Podle závěrů Rady Evropské unie (2006/C 146/01) uveřejněných v Ústředním věstníku Evropské unie dne 22. června 2006 jsou zdravotní systémy nedílnou součástí Evropské sociální infrastruktury. V době, kdy evropská populace stárne, očekávání rostou a lékařství jde kupředu, nepodceňuje výzvy, které před ní leží a které se týkají sladění individuálních potřeb s dostupnými finančními prostředky. Při projednávání budoucích strategií by měly být společným zájmem ochrana hodnot a zásad, na nichž spočívají zdravotní systémy Evropské unie. Rada Evropské unie vzala rovněž na vědomí, že Evropská komise uvedla, že vypracuje zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, a to posílením spolupráce mezi členskými státy a zajištěním jasnosti a jistoty při uplatňování práva Společenství v oblasti zdravotních služeb a zdravotní péče. Podle Prohlášení o společných hodnotách a zásadách, které jsou prohlášením dvaceti pěti ministrů zdravotnictví Evropské unie o společných hodnotách a zásadách, na nichž spočívají evropské zdravotní systémy, a které je přílohou k uvedeným závěrům Rady Evropské unie, jsou jako základní hodnoty označeny všeobecnost, přístup ke kvalitní péči, rovnost a solidarita, které různé orgány Evropské unie při své práci obecně uznávají. Všeobecnost znamená, že nikomu není zamezen přístup ke zdravotní péči; rovnost se vztahuje k rovnému přístupu podle potřeby, bez ohledu na etnickou příslušnost, pohlaví, věk, společenské postavení nebo možnost zaplatit; solidarita úzce souvisí s finančním uspořádáním vnitrostátních systémů a s potřebou zajistit přístup pro všechny. Všechny zdravotní systémy v Evropské unii se snaží zaměřit především na pacienta a reagovat na individuální potřeby. Avšak různé členské státy mají různé přístupy k uplatňování těchto hodnot v praxi. Ministři zdravotnictví vzali na vědomí rostoucí zájem o otázku úlohy tržních mechanismů (včetně tlaku hospodářské soutěže) při řízení zdravotních systémů; přitom konstatovali, že je na jednotlivých členských státech, aby stanovily svůj vlastní přístup se specifickými zásahy vytvořenými na míru zdravotnímu systému.
40. Pokud se týká samotného pojmu zdravotnictví, právní úpravy a správy na úseku zdravotnictví, uvádí doc. JUDr. Petr Průcha, CSc., v publikaci Veřejná správa a samospráva (vydané Vysokou školou aplikovaného práva, s. r. o. , Praha, 2004), že „...zdravotnictví samo o osobě je pojem zahrnující systém zdravotnických služeb, resp. péče o zdraví, společně se systémem zdravotnických zařízení a dalších zdravotnických organizací uspořádaných do soustavy zdravotnických zařízení, které tuto péči poskytují. Výkon veřejné správy na úseku zdravotnictví je zaměřen na realizaci opatření směřujících k péči o zdraví, včetně ochrany a podpory tzv. veřejného zdraví. Obsah i právní úprava výkonu veřejné správy přitom v uplynulém desetiletí doznaly řady změn, které korespondují dosavadním změnám nejen ve veřejné správě jako takové, ale i ve vlastním zdravotnictví. Systémem umožňujícím a současně zabezpečujícím poskytování péče o zdraví se vytvářejí podmínky pro reálné naplnění ústavněprávně zaručeného práva na život a práva na ochranu zdraví. V organizaci správy na úseku zdravotnictví se projevuje jednak to, že veřejná správa zdravotnictví je diferencována vertikálně, resp. úrovňově, a dále i to, že se na ní podílejí jak orgány státní správy, tak subjekty samosprávy. Ústředním orgánem státní správy na úseku zdravotnictví je Ministerstvo zdravotnictví. Do jeho působnosti patří centrální výkon státní správy pro zdravotní péči, ochrana veřejného zdraví, zdravotnická vědeckovýzkumná činnost, zdravotnická zařízení v přímé řídící působnosti, vyhledávání, ochrana a využívání přírodních léčivých zdrojů, přírodních léčebných lázní a zdrojů přírodních minerálních vod, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Ministerstvo přitom postupuje v součinnosti s ostatními ústředními orgány státní správy, přičemž zvláštní postavení a úkoly na tomto úseku přísluší Ministerstvu obrany a Ministerstvu vnitra. Na územní úrovni veřejnou správu přísluší vykonávat krajům a obcím. V těchto případech platná právní úprava diferencuje mezi výkonem státní správy a samosprávy. Státní správu vykonávají v některých otázkách krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, samosprávu potom vykonávají v příslušném rozsahu na svých úrovních kraje a obce. Mimo to na územní úrovni přísluší vykonávat státní správu v otázkách ochrany veřejného zdraví krajským hygienickém stanicím. Na správě zdravotnictví se dále podílejí subjekty tzv. profesní samosprávy, jimiž jsou Česká lékařská komora, Česká stomatologická komora a Česká lékárnická komora. Zvláštní formou péče o zdraví je tzv. ochrana veřejného zdraví. Veřejným zdravím se rozumí zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin. Ochrana a podpora veřejného zdraví je pak souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek a zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění, nemocí souvisejících s prací a jiných významných poruch zdraví a dozor nad jejich sledováním.“.
41. Zákonná úprava ochrany zdraví a zajištění zdravotní a péče, která navazuje na ústavněprávní úpravu, je soustředěna zejména v zákoně č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 20/1966 Sb.“), který v § 11 odst. 1 stanoví, že zdravotní péči poskytují zdravotnická zřízení státu, obcí, fyzických a právnických osob v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy. Z ustanovení § 33 a § 39 odst. 1 tohoto zákona vyplývá, že zdravotnická zařízení zřizují mimo Ministerstvo zdravotnictví též kraje v samostatné působnosti, obce, fyzické a právnické osoby. Oprávnění k provozování nestátního zdravotnického zařízení vzniká rozhodnutím o registraci krajského úřadu příslušného podle místa provozování nestátního zařízení ve smyslu ustanovení § 8 zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 48/1997 Sb. pak ukládá zdravotní pojišťovně povinnost zajistit poskytování zdravotní péče svým pojištěncům. Tuto povinnost plní prostřednictvím zdravotnických zařízení, se kterými uzavřela smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče. Tato zdravotnická zařízení tvoří síť smluvních zdravotnických zařízení zdravotní pojišťovny. Soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví a práva a povinnosti fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví upravuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 258/2000 Sb.“). V ustanovení § 2 odst. 2 citovaného zákona je veřejné zdraví definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, orgány státní správy v ochraně veřejného zdraví a jejich úkoly jsou definovány v ustanovení § 78 a násl. tohoto zákona.
42. Z hlediska historického vývoje upravovala v období centrálně řízeného zdravotnictví na základě § 33 a 42 zákona č. 20/1966 Sb. soustavu zdravotnických zařízení vyhláška č. 43/1966 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení. Tato vyhláška byla zrušena vyhláškou č. 121/1974 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení. I tato vyhláška byla posléze zrušena vyhláškou č. 242/1991 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení-zřizovaných okresními úřady a obcemi, která platí dosud. Současně Ministerstvo zdravotnictví vydalo vyhlášku č. 394/1991 Sb., o postavení, organizaci a činnosti fakultních nemocnic a dalších nemocnic, vybraných odborných léčebných ústavů a krajských hygienických stanic v řídící působnosti Ministerstva zdravotnictví České republiky, která je dosud v platnosti. Po roce 1989 v souvislosti se změnou společensko-ekonomických podmínek došlo k úpravě zdravotního pojištění zákonem č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, poté zákonem č. 48/1997 Sb. a zákonem č. 258/2000 Sb. Jak bylo uvedeno již výše, stát v rámci reformy veřejné správy zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. převedl některá svá zdravotnická zařízení, která byla státními příspěvkovými organizacemi, do majetku krajů a obcí, a to jako jejich příspěvkové organizace. Jak vyplývá z obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona č. 290/2002 Sb. (www.psp.cz, tisk 1151/0), jednalo se o převod vlastnictví části majetku státu a transformaci dosavadních státních organizací a organizačních složek státu působících mimo jiné i v oblasti zdravotnictví. Podle předpokladů měly nadále především územně samosprávné celky uspokojovat a zajišťovat potřeby občanů v oblastech, jichž se přechod majetku týkal. Kraj měl současně posoudit potřebnost zajišťování služeb jak co do počtu, tak co do územního působení. Vzhledem k tomu, že do přijetí návrhu zákona nebylo možno vyloučit změny v jejich počtu (zejména z důvodu možných organizačních změn spočívajících kupř. ve sloučení, rozdělení či zrušení některých organizačních složek, případně zrušení některé příspěvkové organizace), nebyl jejich výčet uveden přímo v zákoně.
43. Ze shora označených ustanovení § 33 a 39 zákona č. 20/1966 Sb. vyplývá, že kraje a obce zřizují a řídí zdravotnická zařízení v samostatné působnosti. Poskytování zdravotní péče tedy spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků, do které může stát podle čl. 101 odst. 4 Ústavy zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
44. Zákon č. 245/2006 Sb. zavádí do právního řádu České republiky nový typ právnické osoby a podstatným způsobem mění podmínky poskytované zdravotní péče v České republice. Jeho proklamovaným cílem je vytvoření efektivního právního prostředí pro existenci a provoz nemocnic ve veřejném vlastnictví a pro vytvoření základní sítě těchto nemocnic, jejichž prostřednictvím bude stát schopen zajišťovat každodenní právo na ochranu zdraví a každému občanovi v případě potřeby rovný přístup k bezplatné zdravotní péči na základě veřejného pojištění tak, jak to předpokládá Listina v čl. 31.
45. Veřejné zdravotnické zařízení definuje ustanovení § 1 zákona č. 245/2006 Sb. a jeho zřizovatelem může být stát, kraj nebo obec i jiná právnická nebo fyzická osoba, nebo ji může zřídit i více zřizovatelů (§ 2 odst. 1, 2 a 3). Vzniku veřejného zdravotnického zařízení předchází jeho zřízení (§ 3 odst. 1) a zákon tuto proceduru podrobně upravuje. Kromě toho ze zákona se veřejným zdravotnickým zařízením stává v příloze zákona taxativně vymezená skupina právnických osob (zdravotnických zařízení) uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 40 odst. 1). Dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení podle citovaného ustanovení § 40 odst. 1 přecházejí na veřejné zdravotnické zařízení všechna práva a povinnosti, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů té právnické osoby uvedené v příloze k zákonu, z níž toto veřejné zdravotnické zařízení vzniklo (§ 40 odst. 3).
46. Ustanovení § 34 zákona č. 245/2006 Sb. zakládá síť veřejných zdravotnických zařízení. Ta musí být uspořádána tak, aby na sebe spádová území účelně navazovala a byla zajištěna dostupnost zajišťované péče, přičemž povinnost, aby na území kraje bylo v každém okrese umístěno nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, ukládá zákon kraji (§ 34 odst. 2 věta druhá). Podle zákona tvoří síť veřejných zdravotnických zařízení jednak veřejná zdravotnická zařízení vzniklá podle ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) a § 40 odst. 1 (tj. zdravotnická zařízení taxativně uvedená v příloze k zákonu) a dále ta veřejná zdravotnická zařízení, která budou zřízena podle tohoto zákona a o zařazení do sítě veřejných zdravotnických zařízení rozhodne Ministerstvo zdravotnictví [§ 34 odst. 3 písm. b) a odst. 4]. Ustanovení § 34 odst. 6 pak ukládá kraji povinnost zřídit veřejné zdravotnické zařízení v případě, že síť nebude splňovat požadavky ustanovení § 34 odst. 2 (návaznost a dostupnost), a neučiní-li tak jiný zřizovatel.
47. Povinnost poskytovat zdravotní péči upravuje ustanovení § 33 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb., podle kterého Ministerstvo zdravotnictví po předchozím projednání s krajem, zdravotními pojišťovnami a příslušnými Komorami stanoví rozhodnutím každému veřejnému zdravotnickému zařízení zařazenému do sítě zdravotnických zařízení rozsah povinnosti poskytovat zdravotní péči a spádové území pro jednotlivé druhy zdravotní péče. Na řízení podle § 33 odst. 1 se nevztahuje správní řád (§ 33 odst. 4).
48. Jak ze shora uvedeného vyplývá, zákon č. 245/2006 Sb. znamená zásadní průlom do působnosti územně samosprávných celků uložené jim zákonem č. 20/1966 Sb. v ustanovení § 33 a 39 tím, že nezávisle na vůli těchto celků mění právní formu zdravotnických zařízení a dále když provoz těchto zařízení (jejichž zřizovateli jsou kraje a obce) podrobuje řídící a kontrolní pravomoci Ministerstva zdravotnictví, které je složkou výkonné moci. Tím nová právní úprava učiněná zákonem č. 245/2006 Sb. minimalizuje prostor pro výkon územní samosprávy v oblasti zdravotnictví, jak to předpokládají zákony č. 20/1966 Sb., č. 128/2000 Sb., č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb., když rozhodující roli v této oblasti přenechává Ministerstvu zdravotnictví.
49. Ústavní soud opakovaně uvedl, že považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Problematikou samostatné působnosti územních samosprávných celků i ochranou vlastnického práva územních samosprávných celků se zabýval v řadě svých rozhodnutí. Protože je s danou problematikou opětovně konfrontován, nezbývá, než předchozí rozhodnutí alespoň rámcově zrekapitulovat.
50. V nálezu ze dne 9. července 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.] v souvislosti s návrhem skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb. Ústavní soud uvedl, že „místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále potom z pohledu významu regionálního na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je podle Ústavy kraj.“. Rovněž konstatoval, že „územní samosprávné celky, reprezentující územní společenství občanů, musí mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro splnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní zodpovědnost je atributem samosprávy. Skupina poslanců přitom svůj návrh odůvodnila tím, že napadená ustanovení jednostranně, bez možnosti dotčených krajů a obcí vyjádřit relevantně svoji souhlasnou či nesouhlasnou vůli, určují, že na samosprávné celky přechází ze státu vybrané věci, práva a závazky dosud náležející státu, a současně určují, že se z vymezených organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací stávají organizační složky či příspěvkové organizace příslušných samosprávných celků. Navrhovatelé zejména zákonu vytýkali, že neřeší takové zásadní otázky, jako je otázka úhrady závazků státu vzniklých do 31. 12. 2002, které přešly dnem 1. 1. 2003 na kraje či obce. Zákon tím podle argumentace skupiny poslanců nepřípustně zatěžuje finanční pozici územně samosprávných celků.“. Ustavní soud současně konstatoval, „...že nelze zpochybňovat opodstatněnost kroku, kdy stát v rámci reformy veřejné správy převedl na územní samosprávné celky určitý majetek, neboť je dána důvody, které vycházejí z historicky potvrzeného přesvědčení, na základě něhož především právě ti, jichž se záležitosti s ním spjaté tykají a jimž tento majetek ve svých funkcích bezprostředně slouží, jsou schopni a z povahy věci i ochotni a motivováni k tomu, aby jej spravovali s péčí řádného hospodáře, a to mnohdy lépe než centrálně organizovaná státní moc, a mnohem účinnějším, plnohodnotným způsobem. Decentralizace úkolů a s tím související převod majetku také není něčím ústavně nepřijatelným. Spojení tohoto kroku s následným převodem či dalším trváním závazků s tímto majetkem spjatých však předpokládá další řešení, a to v návaznosti na systém daní, dotací a podobných dávek. Stát by se totiž neměl - bez dalšího - zbavovat odpovědnosti za dluhy, jež vznikly v době jeho hospodaření s převáděným majetkem a které jsou důsledkem předchozí ztrátové realizace vlastnického práva, případně i nedodržování právních předpisů. Již vůbec by tak neměl činit v relaci k takovým subjektům, jejichž prostřednictvím by měly být plněny i jeho úkoly spočívající v zajišťování základních práv plynoucích z čl. 31 Listiny, garantem jejichž dodržování je on sám. Takové jednání suveréna již navozuje úvahy o zneužití státní moci na úkor územně samosprávných celků. Samotný zásah Ústavního soudu spočívající ve zrušení napadených ustanovení by však tento nežádoucí stav neodstranil, neboť Ústavní soud musel brát v úvahu, že napadený zákon je zákon transformační, jednorázové povahy a právní následky s posuzovanými zákonnými ustanoveními spojené a tímto zákonem předpokládané nastaly ex lege již k 1. lednu 2003, a způsobilost těchto norem vyvolat v budoucnu právní následky je tak plně vyčerpána. Vyhovující nález Ústavního soudu, mající účinky ex nunc, by tak již neměl schopnost na nastalém stavu ničeho změnit. Z tohoto důvodu tak Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh navrhovatelů v této části zamítnout.“. Na druhé straně ovšem Ústavní soud v citovaném nálezu zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., která upravovala omezení v užívání nabytých věcí do vlastnictví krajů a obcí po dobu deseti let ode dne jejich nabytí pouze ke konkrétně stanovenému účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu, neboť shledal, že v tomto směru zřetelně vybočují z mezí a hledisek přípustnosti zásahu do vlastnického práva. Desetiletá doba tohoto omezení se v daných souvislostech nejevila jako adekvátní. Ústavní soud dospěl k závěru, „...že omezení vlastnického práva v těchto ustanoveních nesplňuje ve vztahu ke všem principem proporcionality požadovaným komponentům podmínky omezení základního práva, a proto tato ustanovení pro jejich rozpor s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny zrušil.“.
51. V nálezu ze dne 5. února 2003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 18; vyhlášen pod č. 53/2003 Sb.) Ústavní soud uvedl, že „Ústava zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Ústava ovšem také předpokládá státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. Ústava výslovně počítá v čl. 105 s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímž smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Ústavní text neříká jednoznačně, zda lze územním samosprávným celkům uložit výkon státní správy autoritativně, či je možno takový zákonný přenos provést jedině na základě dohody mezi státem a příslušným územním samosprávným celkem. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické.“.
52. Zejména na závěry uvedené v nálezech Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 a s. zn. Pl. ÚS 34/02 Ústavní soud odkazuje, neboť nemá důvod se od nich odchylovat.
53. Rovněž Evropská charta místní samosprávy, která byla v rámci Rady Evropy přijata ve Štrasburku dne 15. října 1985 a jménem České republiky byla podepsána dne 28. května 1998 (ve Sbírce zákonů vyhlášena pod č. 181/1999 Sb.), vychází z toho, že místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického zřízení. V čl. 9 stanoví, že místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat.
54. K otázce ústavnosti zákonného omezení vlastnického práva a způsobilosti samosprávy řídit část veřejných záležitostí ve vztahu k ochraně zdraví lze vyvodit následující teze.
55. Argumentace obsažená v návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. obsahuje poměřování veřejného zájmu na zajištění péče o zdraví lidu ve vztahu k veřejnému zájmu na straně jedné a na zajištění ochrany vlastnického práva a ochrany samostatné působnosti územně samosprávných celků na straně druhé. Vychází z priority ochrany práva územně samostatných celků a ze zdůraznění principu nezávislosti územně samosprávných celků na státu. Ústavní soud ale zdůrazňuje, že je si vědom toho, že práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny, jsou absolutními základními právy a hodnotami a že právě ve vztahu k těmto absolutním hodnotám je třeba poměřovat právo na samosprávu a právo vlastnické.
56. S tímto vědomím lze hodnotit změny a dopady, které na poskytování zdravotní péče a výkon samostatné působnosti územních samosprávných celků v oblasti zdravotnictví má, resp. bude mít zákon č. 245/2006 Sb.
Princip proporcionality
57. Obdobně, jak je tomu u všech demokratických ústavních soudů, i Ústavní soud České republiky pro řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, a to v řízení o kontrole norem i v řízení o ústavních stížnostech, aplikuje princip proporcionality.
58. Pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra, jako principů, na rozdíl, od případu konfliktu norem jednoduchého /podústavního/ práva, se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 10; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.).
59. V nálezu ze dne 20. června 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.) Ústavní soud obdobně jako v nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.) konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: „... je třeba posuzovat účel(cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývánazákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného, základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.“.
60. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jak bylo uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 245/2006 Sb., cílem tohoto zákona je vytvoření optimálního právního prostředí pro existenci a provoz nemocnic ve veřejném vlastnictví a pro vytvoření základní sítě těchto nemocnic. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že vytvoření sítě veřejných zdravotnických zařízení je součástí celého komplexu problematiky zdravotní péče, jež vychází z určitých ústavních principů a jež by měla svojí celkovou úpravou reagovat na řešení běžná ve vyspělých demokratických státech i mezinárodně dohodnutá, resp. doporučená stanoviska (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Ústavní soud konstatuje, že napadená ustanovení jsou schopna dosáhnout zamýšleného cíle, tj. zajištění poskytování veřejných služeb v oblasti zdravotní péče, a tento cíl byl shledán jako legitimní.
61. Dalším kritériem, které je třeba zkoumat, je potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. k právu samosprávných celků samostatně hospodařit se svým majetkem a k právu na ochranu vlastnictví. Ústavní soud za jeden z hlavních důvodů, proč je problematika samosprávy předmětem ústavního práva, považuje potřebu ochrany samosprávy před neoprávněnými zásahy státu (viz ustanovení čl. 100 a 101 Ústavy). V daném případě stát zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. převedl část svého majetku na územně samosprávné celky a současně jim i svěřil část výkonu státní moci v oblasti zajištění zdravotní péče. Zákonodárce však nijak nevysvětlil nutnost zásahu do vlastnictví územně samosprávných celků ve vztahu ke zdravotnickým zařízením napadenými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. Ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy umožňuje státu zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona. Z důvodové zprávy k zákonu č. 245/2006 Sb. potřebnost zásahu nevyplývá s žádoucí přesností. Tvrzení uvedené v důvodové zprávě, a to, že v době, která uplynula od přijetí zákona č. 290/2002 Sb., došlo z různých důvodů k transformaci nemocnic - příspěvkových organizací krajů (obcí) na obchodní společnosti, je sice konstatováním daného stavu, na druhé straně však nevysvětluje nekoncepčnost postupu státu, který nejdříve některá zdravotnická zařízení převede do vlastnictví samosprávných územních celků, a poté opět některá z nich zařadí do sítě veřejných zdravotnických zařízení, což odůvodňuje svojí povinností dostát své odpovědnosti za reálné zajištění základních práv. Nelze akceptovat tezi rovněž uvedenou v obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 245/2006 Sb., že územně samosprávné celky nejsou v daném případě schopny dbát na ochranu veřejného zájmu, a je odpovědností státu, aby k zajištění ústavních práv přijal příslušná opatření, včetně opatření legislativních, neboť tyto úvahy nejsou nijak odůvodněny, a to ani v důvodové zprávě. Ústavní soud nemohl přehlédnout, že zákonodárce při úvahách o potřebnosti nové úpravy například pominul právní úpravu pravidel přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků uloženou zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, která je zajištěna zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Citovanými zákony stát vytvořil účinné nástroje ke kontrole hospodaření územních samosprávních celků, ke zvýšení transparentnosti veřejných financí a k zamezování schodků v hospodaření těchto celků v souladu s čl. 104 /ex-čl. 104c/ Smlouvy o založení Evropského společenství. Stát je sice oprávněn volit nástroje k zajišťování práv vyplývajících z čl. 31 Listiny, Ústavnímu soudu se ale v souvislosti s trendy Evropské unie při projednávání budoucích strategií Evropské unie a rovněž v souvislosti se shora citovanými závěry Rady Evropské unie (2006/C 146/01) za situace, kdy hada Evropské unie vzala na vědomí, že Evropská komise vypracuje zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, navrhovaná úprava zákonem č. 245/2006 Sb. jeví jako přinejmenším nesystémová.
62. Dále je nutno vzít v úvahu, že nucené omezení vlastnického práva je umožněno pouze na základě zákona a za náhradu. V daném případě zásahem státní moci je vlastnické právo krajů porušeno, i když cestou zákona, a to ustanoveními § 34 odst. 2 věty druhé a § 34 odst. 6 zákona č. 245/2006 Sb. Napadená ustanovení na jedné straně kraji ukládají povinnost zajistit na území kraje v každém okrese nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, a pokud je nezřídí obec a neučiní tak ani jiný zřizovatel, je povinností kraje toto zařízení zřídit. Kraji je tak uložena povinnost na své vlastní náklady plnit úkoly, které vyplývají z ústavního pořádku státu (Listiny a mezinárodních smluv), aniž by mohl účinným způsobem ovlivnit zařazení toho kterého veřejného zdravotnického zařízení do sítě. Na druhé straně z napadených ustanovení nevyplývá, že by stát jakýmkoliv způsobem garantoval finanční zajištění nově zřizovaného veřejného zdravotnického zařízení z veřejných prostředků. Jak Ústavní soud již uvedl ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03: „Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní zodpovědnost je atributem samosprávy. Nutným předpokladem naplnění efektivního výkonu funkci územní samosprávy je tedy i existence vlastních a dostatečných finančních, resp. majetkových zdrojů“.
63. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že ve vztahu k ustanovením § 34 odst. 2 věty druhé a § 34 odst. 6, která ukládají kraji zajistit a v případě potřeby zřídit v každém okrese nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, a to bez jakékoliv předchozí garance zajištění zdrojů financování tohoto záměru státu, zákonodárce nedostál druhému z komponentů testu proporcionality, zásadě potřebnosti. Za současného stavu totiž musel Ústavní soud vycházet z předpokladu, že stát nehodlá toto omezení práva samosprávy, jakož i práva vlastnického, jež možnost faktického výkonu samosprávy podmiňuje, nijak kompenzovat (čl. 11 odst. 4 Listiny), což nezbytně vede k závěru, že sledovaného účelu zákona, jímž je v daném případě ochrana veřejného dobra (zdraví), lze dosáhnout alternativními prostředky, které danou ústavně chráněnou hodnotu omezují v míře co nejmenší. Citovaná ustanovení totiž zasahují do autonomie vůle územních samosprávných celků nad rámec čl. 101 odst. 4 Ústavy.
64. Rovněž ve vztahu k ustanovením § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., na základě jejichž dikce se konkrétní zdravotnická zařízení uvedená v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. stávají uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti zákona č. 245/2006 Sb. veřejnými zdravotnickými zařízeními a tvoří síť veřejných zdravotnických zařízení, Ústavní soud konstatuje, že zákonodárce kritéria potřebnosti nesplnil. Jestliže druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého /podústavního/ práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty (základního práva nebo veřejného statku), má Ústavní soud za to, že sledovaného cíle lze dosáhnout - z více možných prostředků - šetrnějším prostředkem. Tímto založené porušení principu proporcionality je nutné proklamovat jako projev libovůle. Nelze totiž přehlédnout, že smyslem ochrany a podpory veřejného zdraví není čerpání finančních prostředků z veřejného zdravotního pojištění veřejnými zdravotnickými zařízeními zařazenými do příslušné sítě bez předem jednoznačně stanovených kritérií, ale naplnění ústavně zaručeného práva na život a práva na ochranu zdraví.
65. Z výše uvedeného vyplývá, že zákonodárci zvolená řešení nesplňují kritéria potřebnosti. Proto nebylo třeba pokračovat v testu proporcionality a zkoumat, zda by napadená ustanovení dostála principu přiměřenosti v užším smyslu.
Princip ochrany základních práv
a) Princip legitimního očekávání
66. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) uvedl, že „k principu legitimního očekávání v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva judikoval, že z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován individuálním právním aktem anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ (srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.). Vycházeje z těchto principů Ústavní soud konstatuje, že princip ochrany legitimního očekávání ustanoveními § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohou k zákonu č. 245/2006 Sb. byl porušen. Podstatou je, že jednotlivá zdravotnická zařízení, ať již jakékoliv právní formy, mají po splnění určitých podmínek uložených jim právními normami právo čerpat finanční prostředky z veřejného zdravotního pojištění. Citovanými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. je jejich individualizovaný nárok porušen, neboť zdravotnická zařízení do přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. nezařazená jsou jednostranně znevýhodňována vůči subjektům v příloze uvedeným, neboť zákonodárce nevymezil kritéria výběru. Ochrana legitimního očekávání je přitom integrální součástí vlády práva.
b) Princip rovnosti v právech, právní jistoty a obecnosti zákona
67. V příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. je uveden seznam 146 zdravotnických zařízení, která podle ustanovení § 40 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb. se stávají uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona veřejnými zdravotnickými zařízeními. Podle názoru Ústavního soudu stát při výkonu své moci může rozšířit neziskový sektor o nový právní subjekt, tzv. neziskové ústavní zdravotnické zařízení tak, jak obdobně učinil v případě obecně prospěšných společností zákonem č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který navíc shodou okolností byl původně vládou předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky jako zákon o „neziskových právnických osobách“ a až v průběhu legislativního procesu byla slova „o neziskových právnických osobách“ nahrazena slovy „o obecně prospěšných společnostech“. Citovaný zákon upravil postavení a právní poměry obecně prospěšných společností, jejichž základní definice neexistuje, avšak jež charakterizují určité rysy jako formální ustanovení podle konkrétního zákona, nestátní charakter (oddělení od státního aparátu), samospráva (provádějí kontrolu vlastní činnosti), použití zisku na poskytování obecně prospěšných služeb a služba veřejnému blahu. Naproti tomu zákon č. 245/2006 Sb. zavedl do českého právního řádu institut veřejné neziskové organizace, jejímž posláním je plnění veřejného zájmu v oblasti poskytování zdravotní péče. Na jedné straně pak, přestože v ustanovení § 3 a násl. upravil zřízení a vznik veřejného zdravotnického zařízení tak, aby podle zákona č. 245/2006 Sb. mohla být zřízena, na druhé straně v ustanovení § 40 odst. 1 stanovil, že právnické osoby uvedené v příloze k tomuto zákonu výčtovým způsobem se stávají uplynutím konkrétně stanovené lhůty veřejným zdravotnickým zařízením. Výčet těchto zdravotnických zařízení tvořící přílohu k zákonu č. 245/2006 Sb. postrádá pro zákon typický rys obecnosti a uvádí stávající zdravotnická zařízení do nerovného postavení.
68. Ústavní soud již dříve judikoval, že k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona, a to ve vztahu k vládním a správním aktům či soudním rozsudkům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. dubna 2001 sp. zn. Pl. ÚS 55/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 62; vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.).
69. Jestliže okruh zdravotnických zařízení, která se stávají veřejnými zdravotnickými zařízeními, je taxativně vymezen v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb., pak ani z důvodové zprávy ani z průběhu legislativního procesu nelze dovodit žádná, natož objektivní, kritéria jejich výběru. Přesto se skupinou takto vymezených zdravotnických zařízení jsou zdravotní pojišťovny povinny uzavřít příslušné smlouvy. O skutečnosti, že zdravotnická zařízení uvedená ve výčtu byla vybírána nahodile, svědčí i to, že jsou v něm zařazena opakovaně, s uvedením nesprávné právní formy, s nesprávným názvem či identifikačním číslem, jak bylo zjištěno i z průběhu legislativního procesu. Ústavní soud již dříve uvedl, že jedním ze základních předpokladů fungování právního státu je i existence vnitřního souladu jeho právního řádu. Proto je také nutné, aby jednotlivé právní předpisy byly srozumitelné a aby z nich vyplývaly předvídatelné následky. V případě napadené přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. je však zřejmé, že tyto požadavky splněny nejsou, a to ani ve vztahu k těm zdravotnickým zařízením, jejichž zřizovatelem je stát. Proto Ústavní soud usuzuje, že protiústavnost napadené přílohy, která je v rozporu s čl. 1 Ústavy, nelze překlenout ani výkladem.
70. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob proti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti.
71. Ústavní zásada rovnosti náleží k základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Obecně lze říci, že „nerovnost“, tj. jiný právní režim pro účastníky již existujících právních vztahů na straně jedné a jiný pro účastníky vztahů nově vznikajících na straně druhé, nastává v podstatě vždy, když se změní právní úprava. Aby k porušení došlo, s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Posuzování tohoto konfliktu se musí řídit hlediskem proporcionality, které v daném případě nebylo splněno.
72. Ústavní soud v žádném případě nezpochybňuje právo státu, s ohledem na jeho ústavní odpovědnost za zajištění práv plynoucích z čl. 31 Listiny, volit nástroje k zajišťování těchto práv i nástroje kontroly a regulace zdravotnických zařízení zdravotní péči poskytujících, neboť sleduje legitimní cíl. Toto právo však nelze pojímat absolutně, tj. v tom smyslu, že v zájmu jeho zajištění lze zcela eliminovat všechna ostatní práva a ústavně chráněné hodnoty, tedy i právo na samosprávu. Právní úprava obsažená v zákoně č. 245/2006 Sb. představuje volenou koncepci zdravotnického systému vycházející z povinnosti zajistit ochranu zdraví a poskytování zdravotní péče občanům. Pokud tuto povinnost plní zdravotní pojišťovny prostřednictvím zdravotnických zařízení, se kterými uzavřely smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče podle ustanovení § 46 zákona č. 48/1997 Sb., a podle odstavce 2 citovaného ustanovení je zdravotní pojišťovně uložená povinnost před uzavřením smlouvy o poskytování a úhradě zdravotní péče konat výběrové řízení (přičemž konání výběrového řízení mohou navrhnout zdravotní pojišťovna nebo zdravotnické zařízení oprávněné poskytovat zdravotní péči v příslušném oboru), pak ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) zákona č. 245/2006 Sb. shora citované ustanovení obchází a rovněž staví do nerovného postavení zdravotnická zařízení - subjekty v seznamu neuvedené proti zdravotnickým zařízením v seznamu uvedeným. Vytváří totiž dvě kategorie zdravotnických zařízení, z nichž zdravotnická zařízení zařazená do sítě veřejných zdravotnických zařízení na základě ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) a § 40 zákona č. 245/2006 Sb. jsou zvýhodňována proti skupině zdravotnických zařízení v příloze k zákonu neuvedených, aniž by byla dána jasná a konkrétní pravidla pro zařazení tohoto či onoho zdravotnického zařízení do seznamu uvedeného v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že stát mohl uspořádat zdravotnická zařízení ve smyslu své garance základních práv vymezených v čl. 6 odst. 1 a v čl. 31 Listiny již před tím, než přenechal svůj majetek v rozsahu stanoveném zákonem č. 290/2002 Sb. krajům a obcím.
73. Při posuzování závažnosti ústavně chráněných hodnot územně samosprávných celků i jednotlivých zdravotnických zařízení se napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. jeví jako omezení obsahově neúměrná, neodůvodněná a ve světle obecně akceptovatelné a sdílené hierarchie hodnot jako nepřiměřená.
74. Z pohledu principu proporcionality napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. tak nedostojí nárokům kritéria potřebnosti ani nesplňují požadavky principů ochrany legitimního očekávání, rovnosti postavení subjektů, obecnosti zákona a právní jistoty. Čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy byly tudíž porušeny.
75. Podle čl. 1 Ústavy je Česká republika demokratickým právním státem. Ústavní soud již dříve uvedl, že Česká republika se hlásí k principům nejen formálního, nýbrž především materiálního právního státu. Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu. Jak uvedeno shora, jedním ze základních předpokladů fungování právního státu je i existence vnitřního souladu jeho právního řádu. Proto je také nutné, aby jednotlivé právní předpisy byly srozumitelné a aby z nich vyplývaly předvídatelné následky.
76. Vycházejíc z uvedeného, plénum Ústavního soudu rozhodlo o derogaci předmětných zákonných ustanovení ve znění, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu. To znamená, že se nálezem Ústavního soudu zrušuje ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a příloha k zákonu č. 245/2006 Sb. Plénum Ústavního soudu rozhodlo vzhledem ke zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé i o zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty třetí, která zní: „Věta druhá se nevztahuje na hlavní město Prahu.“, ač to nebylo navrhovatelem navrhováno, neboť tato věta v důsledku zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé zcela pozbyla svůj smysl (viz nález Ústavního soudu ze dne 31. října 2001 sp. zn. Pl. US 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.). Ostatní ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. zůstávají tímto nálezem Ústavního soudu nedotčena, neboť nebyla napadena.
77. Ústavní soud zároveň zdůrazňuje, že předmětem přezkumu Ústavním soudem byla ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a příloha k zákonu č. 245/2006 Sb. To tedy znamená, že Ústavní soud neposuzoval ústavnost ostatních ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. I když Ústavní soud zrušil ve výroku tohoto nálezu uvedená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., zůstává zachován proces zřizování, vzniku a fungování veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení tímto zákonem založený, neboť předmětným návrhem napaden nebyl. Proto Ústavní soud ani nekonkretizuje případná další řešení v oblasti ochrany života a zdraví a jejich úpravu ponechává na moci výkonné a zákonodárné.
78. Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy, kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud Ústavní soud nerozhodne jinak. Ústavní soud má za to, že návrh na zrušení napadených ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. je důvodný, a proto je zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu. Bylo by totiž v rozporu s principy demokratického právního státu a v rozporu s principy právní jistoty, aby v období od vyhlášení do publikace nálezu mohla být napadená ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. aplikována.
79. Pokud jde o návrh navrhovatele na přednostní projednání věci, Ústavní soud nepovažoval za nezbytné samostatným usnesením vydaným podle ustanovení § 39 zákona o Ústavním soudu vyslovit, že věc, jíž se návrh týká, je naléhavá. Ústavní soud však i bez tohoto formálního usnesení projednal věc přednostně.z důvodu právní nejistoty zdravotnických zařízení jednak uvedených v příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. a jednak těch, které v příloze k zákonu uvedeny nejsou.