Čekejte, prosím...
A A A
15. 1. 2007, [Právní zpravodaj]
Příspěvek k dobré správě

Příspěvek k dobré správě

PAVEL MATES

docent na Vysoké škole ekonomické v Praze a na Právnické fakultě ZČU v Plzni

 

Institut dobré správy (Good Governance) bývá vymezován řadou kritérií právních i mimoprávních a to jak na výstupu, tedy pokud jde o styk veřejné správy s adresáty, tak i nároky na organizaci veřejné správy, právní úpravy její činnosti, úrovně úředníků a další. Mezi tato kritéria patří také otevřenost a transparentnost veřejné správy, její efektivnost a schopnost reagovat na potřeby lidí.1

 

K naplnění uvedených kritérií slouží mezi jinými e-government, který přispívá právě k tomu, že veřejná správa je efektivní, levnější, transparentní atd.2 Jeho implementaci v našem prostředí sledoval od počátku zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, jehož čtvrtá novela (provedená zákonem č. 81/2006 Sb․) slibuje „velké zefektivnění elektronických služeb veřejné správy občanům a podnikům“ a „plnohodnotné zavedení služeb e-governmentu“. V účinnost vstoupila postupně s tím, že její kvantitativně největší část nabývá účinnosti k 1. 1. 2007 (ostatní části nabyly účinnosti ke dni vyhlášení, tj. 15. 3. 2006, a ustanovení týkající se povinnosti zveřejňovat informace související s výkonem veřejné správy způsobem umožňujícím dálkový přístup tak, aby se s nimi mohly seznámit i handicapované osoby, nabývají účinnosti ke dni 1. 1. 2008).

Občané jistě méně pocítí změny, které novela zavádí od 1. ledna letošního roku, ohledně povinností souvisejících s provozováním informačních systémů veřejné správy.

Novela rozšířila a konkretizovala okruh těch orgánů – správců a jimi provozovaných informačních systémů, které s ohledem na svoje funkce režimu zákona nepodléhají (jedná se např. o orgány činné v trestním řízení, policii a Vězeňskou službu nebo zpravodajskou službu).3

Zrušen je dále právně nejasný institut bezpečnostních standardů informačních systémů a tím i povinnost správců podle těchto standardů postupovat, které mají nahradit vyhlášky a metodické pokyny, jejichž právní povaha není ovšem také jasná a problematické bude, jak zajistit jejich dodržování.

Novelou byly také zpřesněny a v jistém smyslu i rozšířeny působnosti Ministerstva informatiky právě v oblasti informačních technologií, zejména pokud se týče koordinační, metodické, ale i kontrolní činnosti. Na druhé straně lze již několik let pozorovat proces jeho oslabování (zřetelně se tak stalo v souvislosti s přijetím zákona o elektronických komunikacích, tj. zákonem č. 127/2005 Sb.) a je jen otázkou času, kdy dojde k jeho zrušení a rozdělení náplně jeho činnosti.4

Všem orgánům veřejné správy je nově založena povinnost zpracovávat a vydávat informační koncepci. Obsažena by měla být v systému dokumentů obsahujících požadavky na kvalitu, bezpečnost, vnitřní organizaci a další otázky, souvisejících s provozováním příslušného informačního systému. Vytváření a dodržování této koncepce bude podléhat atestaci. Jak je patrno, měla by se tato povinnost pojmově vztahovat na všechny orgány veřejné správy a jimi provozované informační systémy. Prakticky však má význam pouze pro ústřední úřady, kraje a snad i větší obce, určitě ji nebudou vypracovávat obce menší, pro které ostatně nemá ani význam.

Další povinností orgánů veřejné správy je zajistit bezpečnost informačních systémů a zavedení příslušných bezpečnostních opatření.5

Dodržování těchto i dalších povinností má být zajišťováno kontrolou, svěřenou Ministerstvu informatiky (podle návrhu zákona o změnách souvisejících se zrušením Ministerstva informatiky má tato kompetence přejít na Ministerstvo vnitra),6 které má specifikovat případné vady, stanovit opatření k jejich nápravě a určit lhůtu, do kdy by měla být provedena. Z praktického hlediska je důležité, jak provedení těchto opatření vymoci. Uložení pořádkové pokuty nepřichází totiž v úvahu, vzhledem k tomu, že zákon takové oprávnění ministerstvu nedává a tak může nápravu zjednat nejspíše jen jednání na úrovni vlády nebo upozornění nadřízenému orgánu s žádostí o zajištění nápravy, u samosprávných korporací to však může být jen apel. Zřejmě efektivnějším prostředkem bude to, že nerespektování určitých požadavků na provozování a bezpečnost informačních systémů může daného správce prostě odříznout od ostatních, protože by se např. nedostal na referenční rozhraní.

Novela dále zavádí systém atestací odvíjející se od poměrně složitého procesu akreditace, který se dá ve stručnosti shrnout následovně: na základě žádosti může zákonem určený okruh právnických osob (§ 6 zákona č. 81/2006 Sb.) získat oprávnění k provádění akreditací, vlastní akreditaci pak provádí akreditující osoba, která vydává osvědčení o akreditaci tomu, kdo má oprávnění podnikat v oblasti atestací.7 Atestaci pak provádějí na základě smlouvy a za úplatu atestační střediska, která oprávnění k této činnosti získávají přivolením Ministerstva informatiky (resp. v budoucnu Ministerstva vnitra). Atestace potvrzuje shodu způsobilosti k realizaci vazeb daného informačního systému veřejné správy s jinými a dlouhodobé řízení systému veřejné správy s požadavky zákona o informačních systémech veřejné správy a prováděcích předpisů k němu vydaných8. Tento systém několika povolování se jeví být nadbytečně komplikovaný a jistě by postačilo soustředit celou proceduru v rukách jednoho subjektu, který by ji vykonával jakožto delegovanou státní správu, pod kontrolou ministerstva.

Neprovedení atestace, resp. neobdržení atestu by mělo mít za následek, že příslušný orgán veřejné správy případně nebude moci komunikovat s jinými orgány, což je také prakticky jediný donucovací prostředek a současně také sankce za porušení této povinnosti.

Z praktického hlediska pro adresáty veřejné správy má podstatně větší význam zakotvení úpravy předávání datových zpráv prostřednictvím Portálu veřejné správy.9 Tuto možnost dává zákon každému s účinností od 15. března 2006. Není tedy rozhodné, zda se jedná o osobu fyzickou či právnickou, občana České republiky nebo cizince, nezkoumají se ani důvody volby této komunikace. Podstatné je, že adresátem musí být orgán veřejné moci a možnost takového dodání upravují zvláštní zákony (nejvíce je takto využívána komunikace s Ministerstvem práce a sociálních věcí, dále následuje Ministerstvo dopravy, Ministerstvo financí a Generální ředitelství cel a pak krajský úřad Středočeského kraje).

Převzetím datové zprávy vzniká správci portálu povinnost dodat ji příslušnému orgánu veřejné moci, tj. tomu, koho určí odesílatel. Převzatou je zpráva ve chvíli, kdy je na portálu dostupná, je-li ovšem technicky způsobilá pro dodání. Skutečnost, že došlo k převzetí zprávy a jejímu dodání, je třeba potvrdit datovou zprávou, která je opatřena elektronickou značkou, čímž se zároveň potvrzuje, že nebyla během těchto procedur nijak dotčena. Za dodanou se považuje zpráva v okamžiku, kdy je dostupná v elektronické podatelně příjemce, pro podatele je ovšem rozhodující (např. z hlediska dodržení lhůt) již okamžik, kdy zprávu prostřednictvím portálu podal a nikoli až její doručení na podatelnu příjemce.

Obsah takto předávaných zpráv je chráněn povinností mlčenlivosti, která je uložena osobám podílejícím se na straně správce portálu na poskytování služeb dodání, která může být prolomena jen v zákonem stanovených případech (např. se souhlasem odesílatele, ve prospěch zpravodajských služeb nebo tam, kde je uložena oznamovací povinnost).10 Povinnost mlčelivosti platí i o okolnostech, že služba dodání byla vůbec poskytnuta. Správce portálu smí zjišťovat obsah zpráv toliko v rozsahu, který potřebuje ke splnění svých úkolů, tedy dodání zprávy či vedení evidence zpráv převzatých k dodání a výslovně je mu zakázáno zprávy kopírovat či uchovávat.

Důležité je, že až do dodání má odesílatel možnost se zprávou nakládat, tedy např. i měnit její obsah, správce portálu je v této fázi oprávněn činit jen úkony potřebné k dodání a takové, které jsou nezbytné k tomu, aby zabránil vzniku škody (např. před zavirováním).

Významnou novinku zavedla novela (rovněž s účinností již od 15. března 2006) v podobě vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy. Každý je nově oprávněn obrátit se na orgán veřejné správy, který je správcem či provozovatelem veřejného informačního systému, vedeného v elektronické podobě s žádostí, aby mu z něj vydal úplný nebo částečný výpis. Výrazem „každý“ se také zde rozumí, že jím může být kterýkoli subjekt, příslušný orgán též není oprávněn zkoumat důvody žádosti; na žadateli je i volba, zda se obrátí na správce nebo provozovatele systému. Naproti tomu z informačních systémů, které nemají povahu veřejných mohou být vydávány výpisy pouze za podmínek stanovených zvláštním zákonem a toliko tomu, jehož se zápis týká nebo osobě k tomu zákonem stanovené. V tomto případě bude tedy žadatel muset důvodnost svého požadavku prokazovat a také se identifikovat.

V návaznosti na to může následovat vydání výstupů a ověřených výstupů. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností, obecní úřady a jiné jim na roveň postavené úřady, notáři, držitelé poštovních licencí a Hospodářská komora provádějí k žádosti ověření výpisu v elektronické podobě, který je podepsán zaručeným elektronickým podpisem nebo označeného elektronickou značkou a vydávají ověřené výstupy z informačních systémů, jimiž jsou listiny vzniklé úplným převodem výstupu z elektronické do listinné podoby a jejichž shodu s originálem – výstupem ověří. Vydá-li takový ověřený výstup notář či obecní úřad, jde ex lege o veřejné listiny, učiní-li tak ostatní oprávněné subjekty, potvrzuje takový výstup pravdivost toho, co je v nich osvědčeno či prokázáno, není-li dokázán opak (což je tedy obsahově vlastně totéž).

Aby se vyloučily pochybnosti, ukládá zákon těm, kteří vydávají ověřené výstupy, aby přitom používali takové technologie, která tento výstup zobrazí identicky, jako je tomu u správce informačního sytému. Musí dále ověřit, byl-li výstup opatřen zaručeným elektronickým podpisem, resp. elektronickou značkou a vést evidenci ověřených výstupů, které vydali.

Správcům a provozovatelům informačních systémů je uloženo, aby ověřující osobě předali požadovaný výpis bezodkladně s přesným určením okamžiku, kdy byl vytvořen a do kdy odpovídají za jeho identitu se stavem v informačním systému, informovat ověřující osobu, že hrozí nebezpečí zneužití zaručeného elektronického podpisu, resp. značky a zajistit, aby tam, kde jsou předávána dat a z neveřejného informačního systému, se s nimi nemohl seznámit nikdo neoprávněný.

Poskytování výstupů i otevřených výstupů se děje zásadně za úplatu a v závislosti na tom, kdo je poskytuje podle zákona o cenách, vyhlášky o notářských poplatcích nebo jakožto částka správního poplatku.

Co nám tedy v této oblasti ještě chybí? V prvé řadě je to nepochybně zákon o sdílení dat, jehož přijetí bylo již avizováno, ale prozatím zůstává jen ve stadiu příprav. Teprve potom se stane celý systém provozování a poskytování informací opravdu efektivním. Dále je potřebné rozšíření zaručeného elektronického podpisu, který dosud zůstává jen okrajovou a exkluzivní záležitostí. Třebaže se Ministerstvo informatiky snažilo, jeho podpora nebyla dostatečnou a v tomto ohledu bude třeba podniknout kroky mnohem rasantnější než dosud. A konečně za třetí bude – i přes dosažený pokrok – třeba mnohem více než dosud podporovat elektronickou komunikaci mezi úřady a občany tak, aby v co největší míře nahradila klasické „papírování“, které je mnohem dražší, pomalejší a méně efektivní.



Poznámky pod čarou:

Viz k tomu referáty z konference „Principy dobré správy“, konané 22. 3. 2006 v Brně, (http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?back=/media/konference. php&doc=469#_Toc138835140); viz též HENDRYCH D. Správní věda. Teorie veřejné správy, ASPI, Praha 2003, s. 21, SKULOVÁ S. Principy dobré správy v rozhodování územních samosprávných celků-několik poznámek a souvislostí sborník Reforma veřejné správy v teorii a praxi, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o, Plzeň 2004, s. 258 a násl., ŠPAČEK D. Princip otevřenosti veřejné správy: význam jeho realizace, koordinace a průběžného monitorování , Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice, Aleš Čeněk, Plzeň 2006, s. 141 a násl. (a literatura zde uvedená).

Podrobněji MATES P., SMEJKAL V. E-government v českém právu, Linde, Praha 2006.

Je ovšem sporné, zda některé z nich vůbec vykonávají veřejnou správu, např. orgány činné v trestním řízení v souvislosti s tímto řízením nebo policie při poskytování zvláštní ochrany svědkům.

Nezájem na jeho další existenci proklamovaly po volbách obě největší parlamentní politické strany (nejen ODS ale i ČSSD). V souladu s tím vláda již předložila Poslanecké sněmovně k dalšímu legislativnímu projednání návrh zákona, o některých opatřeních v soustavě ústředních orgánů státní správy, souvisejících se zrušením Ministerstva informatiky a o změně některých zákonů (sn. tisk 92), který byl dne 29. listopadu schválen v prvním čtení. Podle vládního návrhu by si jednotlivé činnosti Ministerstva informatiky měla rozdělit Ministerstvo vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo pro místní rozvoj.

Není zřejmé, zda by tento dozor měl být vykonáván na základě plánu dozorčí činnosti nebo také jako incidentní, případně budou-li přicházet v úvahu obě varianty.

Akreditující osobou může být např. Český institut pro akreditaci.

Podrobnosti upravuje vyhláška č. 530/2006 Sb., o postupech atestačních středisek při posuzování dlouhodobého řízení informačních systémů veřejné správy.

Podle statistických šetření za II. čtvrtletí 2006 použilo internet ve vztahu k veřejné správě 41 % uživatelů internetu (1,44 mil. osob), tj. 17 % populace ve věku 16 a více let; z tohoto počtu 36 % uživatelů internetu (1,28 mil. osob) použilo v této době internet k vyhledávání informací na webových stránkách úřadů, 13 % (467 tis. osob) ke komunikaci s úředníky prostřednictvím elektronické pošty, 17 % (600 tis. osob) za účelem stažení formuláře z webových stránek úřadů a 7 % (243 tis. osob) k vyplnění formuláře on-line způsobem, přímo na webových stránkách úřadů. Zájem o využívání internetu k vyřizování osobních záležitostí na úřadech má 45 % uživatelů internetu. Pokud jde o věcnou stránku komunikace, největší zájem občanů je o možnost on-line podání žádosti o vydání osobních dokumentů, on-line registrace automobilu, dále oznámení změny adresy a podání daňového přiznání (viz http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/domacnosti_a_jednotlivci). Podle údajů Ministerstva informatiky překročil počet podání zpracovaných portálem jeden milion.

Zákon nepřesně ukládá povinnost mlčenlivosti i správci portálu, jímž je ovšem Ministerstvo informatiky, které ji pojmově nemůže vůbec nést.

Poznámky pod čarou:
1

Viz k tomu referáty z konference „Principy dobré správy“, konané 22. 3. 2006 v Brně, (http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?back=/media/konference. php&doc=469#_Toc138835140); viz též HENDRYCH D. Správní věda. Teorie veřejné správy, ASPI, Praha 2003, s. 21, SKULOVÁ S. Principy dobré správy v rozhodování územních samosprávných celků-několik poznámek a souvislostí sborník Reforma veřejné správy v teorii a praxi, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o, Plzeň 2004, s. 258 a násl., ŠPAČEK D. Princip otevřenosti veřejné správy: význam jeho realizace, koordinace a průběžného monitorování , Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice, Aleš Čeněk, Plzeň 2006, s. 141 a násl. (a literatura zde uvedená).

2

Podrobněji MATES P., SMEJKAL V. E-government v českém právu, Linde, Praha 2006.

3

Je ovšem sporné, zda některé z nich vůbec vykonávají veřejnou správu, např. orgány činné v trestním řízení v souvislosti s tímto řízením nebo policie při poskytování zvláštní ochrany svědkům.

4

Nezájem na jeho další existenci proklamovaly po volbách obě největší parlamentní politické strany (nejen ODS ale i ČSSD). V souladu s tím vláda již předložila Poslanecké sněmovně k dalšímu legislativnímu projednání návrh zákona, o některých opatřeních v soustavě ústředních orgánů státní správy, souvisejících se zrušením Ministerstva informatiky a o změně některých zákonů (sn. tisk 92), který byl dne 29. listopadu schválen v prvním čtení. Podle vládního návrhu by si jednotlivé činnosti Ministerstva informatiky měla rozdělit Ministerstvo vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo pro místní rozvoj.

5
6

Není zřejmé, zda by tento dozor měl být vykonáván na základě plánu dozorčí činnosti nebo také jako incidentní, případně budou-li přicházet v úvahu obě varianty.

7

Akreditující osobou může být např. Český institut pro akreditaci.

8

Podrobnosti upravuje vyhláška č. 530/2006 Sb., o postupech atestačních středisek při posuzování dlouhodobého řízení informačních systémů veřejné správy.

9

Podle statistických šetření za II. čtvrtletí 2006 použilo internet ve vztahu k veřejné správě 41 % uživatelů internetu (1,44 mil. osob), tj. 17 % populace ve věku 16 a více let; z tohoto počtu 36 % uživatelů internetu (1,28 mil. osob) použilo v této době internet k vyhledávání informací na webových stránkách úřadů, 13 % (467 tis. osob) ke komunikaci s úředníky prostřednictvím elektronické pošty, 17 % (600 tis. osob) za účelem stažení formuláře z webových stránek úřadů a 7 % (243 tis. osob) k vyplnění formuláře on-line způsobem, přímo na webových stránkách úřadů. Zájem o využívání internetu k vyřizování osobních záležitostí na úřadech má 45 % uživatelů internetu. Pokud jde o věcnou stránku komunikace, největší zájem občanů je o možnost on-line podání žádosti o vydání osobních dokumentů, on-line registrace automobilu, dále oznámení změny adresy a podání daňového přiznání (viz http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/domacnosti_a_jednotlivci). Podle údajů Ministerstva informatiky překročil počet podání zpracovaných portálem jeden milion.

10

Zákon nepřesně ukládá povinnost mlčenlivosti i správci portálu, jímž je ovšem Ministerstvo informatiky, které ji pojmově nemůže vůbec nést.