JAN FILIP, profesor na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně

Na přípravu a přijetí zákona, vyhlášeného pod č. 83/2004 Sb., byla soustředěna značná pozornost, neboť – řečeno počítačovou terminologií – se s jeho pomocí vytváří něco jako „rozhraní“ mezi prostředky ochrany základních práv a svobod jedince, který se nachází pod jurisdikcí České republiky a mezi prostředky ochrany, které dosud poskytuje Evropský soud pro lidská práva (dále „ESLP“). V rámci domácí soudní soustavy se tak do přímého styku s mezinárodním soudním okolím dostává náš soudní orgán ochrany ústavnosti – Ústavní soud. Současně tato novela řeší velmi citlivé vztahy Ústavního soudu k domácí soustavě obecných soudů a upřesňuje některá ustanovení z oblasti řízení o ústavních stížnostech a rozdělení působnosti mezi plénum a senáty Ústavního soudu. Kromě toho novela upřesňuje úpravu zastupování před Ústavním soudem, když vypouští zmínky o komerčních právnících (již obsoletní), notářích (v praxi mrtvé ustanovení) a vyloučení substituce omezuje pouze na koncipienty.

LHŮTY PRO PODÁNÍ ÚSTAVNÍ STÍŽNOSTI (§ 72 ÚS)

Fyzická nebo právnická osoba a zastupitelstvo obce nebo vyššího územně samosprávního celku

Politická strana

To vše na první pohled vysvětluje složitou cestu k přípravě vládního návrhu novely před jejím předložením Poslanecké sněmovně (v podobě tisku č. 284), stejně jako kritické výtky k jejímu obsahu ze strany poslanců, a v neposlední řadě vrácení schváleného návrhu zákona prezidentem republiky, což je věc, ke které úřadující prezident sahá velmi vzácně. Pokud se podíváme zpět, lze konstatovat, že spolu s novelizací zákonem č. 77/1998 Sb. (změna v postavení soudců zpravodajů, kteří již nemohou odmítat návrhy pro zjevnou neopodstatněnost, nové počítání lhůty pro podání ústavní stížnosti) a zákonem č․ 48/2002 Sb. (zavedení preventivní kontroly mezinárodních smluv) představuje tato novela podstatný aktuální zásah do řízení před Ústavním soudem.² V neposlední řadě novela ÚS zaujme i tím, že v jejím textu zákonodárce zaujal kritické stanovisko k postupu Ústavního soudu, který v lednu 2003 přijal výkladové usnesení k § 72 odst. 2 a § 75 odst. 1 ÚS (Sdělení č. 32/2003 Sb.), a odstraňuje pochybnosti, které v souvislosti s tím vznikly (viz níže).³

Svým rozsahem a šíří záběru je tato novela relativně rozsáhlá. V podstatě se však týká dvou vzájemně propojených okruhů otázek. Prvním z nich je novelizace řízení o ústavní stížnosti, kde mimo několika upřesnění textu dochází k nové úpravě lhůt, jejich počítání a změnám v zákonné úpravě přípustnosti návrhu v případě možného souběhu s mimořádnými opravnými prostředky. Druhý okruh problémů představuje nová úprava vazby Ústavního soudu na rozhodování nově a šířeji definovaného mezinárodního soudu (!). Tato úprava je nyní jednak upřesněna z hlediska definic (každá legální definice je však problematická – viz sub 2.1.), jednak rozdělena na otázky následného rušení právních předpisů (§ 118) a na otázky obnovy řízení za podmínky, že Ústavní soud rozhodoval v “trestní“ (?) věci. Zde se vlastně vytváří nový typ „evropské“ ústavní stížnosti, byť je problematicky označena jako návrh na obnovu řízení.

1. Novinky v řízení o ústavní stížnosti

V souvislosti s rozsudky ESLP,⁴ které se týkaly rozhodnutí Ústavního soudu, ve kterých šlo o přezkum rozhodnutí o mimořádných opravných prostředcích,⁵ bylo provedeno několik významných změn pro posuzování přípustnosti ústavních stížností. Zde se novela ÚS zčásti kriticky vyrovnává se Sdělením č. 32/2003 Sb., kterým tento soud reagoval na rozsudky ESLP proti ČR. Na jeho základě začal Ústavní soud v případě souběžného podání mimořádného opravného prostředku (kromě návrhu na obnovu řízení) a ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí obecných soudů ústavní stížnosti odmítat s tím, že je třeba vyčkat rozhodnutí dovolacího soudu. Lhůta k podání ústavní stížnosti proto počala běžet dnem doručení rozhodnutí o mimořádném opravném prostředku bez ohledu na způsob, jakým bylo o tomto prostředku rozhodnuto.

Novela ÚS v § 72 odst. 3 a § 75 odst. 1 řešení obsažené ve Sdělení č. 32/2003 Sb. nepřebírá. Vrací stav zpět (ať tedy nikdo netvrdí, že ve Sdělení č. 32/2003 Sb. Ústavní soud nevystoupil jako pozitivní zákonodárce), a především jej zase mění. To je pro naši legislativu typické. Sotva se ustálila praxe Ústavního soudu, Ústavní soud do ní zasáhl novým výkladem, který zase zmátl advokáty, přičemž sám byl při aplikaci tohoto výkladu nejednotný. Ještě než praxe dokázala pochopit, čeho chtělo Sdělení č. 32/2003 Sb. dosáhnout (a co se mu zcela nepodařilo),⁶ dochází k další změně během jednoho roku. Novela též oproti Sdělení č. 32/2003 Sb. jinak legálně definuje (§ 72 odst. 3 ÚS) poslední prostředek, který zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje. Je jím řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení.⁷ Ve vazbě na tuto definici se upřesňuje (§ 72 odst. 4 a § 75 odst. 1 ÚS) lhůta k podání ústavní stížnosti pro případ, že mimořádný opravný prostředek může být (a byl) odmítnut jako nepřípustný na základě uvážení orgánu, který o přípustnosti rozhoduje [v praxi typicky hodnocení zásadního významu rozhodnutí po právní stránce – § 237 odst. 1 písm. c) OSŘ, zčásti i § 265i odst. 1 písm. f) TrŘ]. V takovém případě také nebude ústavní stížnost odmítnuta jako nepřípustná (§ 75 odst. 1 ÚS), i když stěžovatel mimořádný opravný prostředek nepodal, byť mu to zákon umožňuje. ⁸ Stěžovatel však musí počítat s tím, že rozsah přezkumu a úhel pohledu Ústavního soudu je poněkud jiný. Využije-li i v takovém případě mimořádného opravného prostředku (musí na to upozornit podle § 72 odst. 6 ÚS), má zachovánu možnost podat ústavní stížnost nejen proti samotnému usnesení, kterým by byl odmítnut jako nepřípustný, nýbrž i proti předchozímu rozhodnutí (zpravidla dovolání). To je velmi důležité, neboť ve smyslu judikatury Ústavního soudu je minimální šance na úspěch ústavní stížnosti, která se dožaduje pouze přezkumu ústavnosti uvážení Nejvyššího soudu ve věcech posouzení, zda šlo po právní stránce o věc zásadního významu.⁹ V případě uplynutí lhůty 60 dnů od doručení rozhodnutí o odvolání by totiž Ústavní soud vlastně nic jiného zkoumat nemohl, ačkoli svým výkladem ve Sdělení č. 32/2003 Sb. vlastně tuto lhůtu oproti dosavadní judikatuře prodloužil. Novela v § 72 odst. 4 ÚS v tomto zbytečně vyvolaném sporu zjednává jasno zcela nesporným prostředkem, tedy změnou zákona, který již bez potřeby výkladů umožňuje stěžovateli „dosáhnout“ i na odvolací rozhodnutí, které dosud nenapadl ústavní stížností, a od jehož doručení mohlo uplynout i více než jeden rok.

Na co je nutno dále upozornit, je stanovení tří zvláštních lhůt pro počítání času v § 72 odst. 3 až 5 ÚS. Především je třeba zdůraznit novou formulaci uvozující věty v § 72 odst. 3, ve které se stanoví, že ústavní stížnost lze podat „ve lhůtě 60 dnů od doručení rozhodnutí“. Dosud platilo, že tato lhůta počínala „dnem doručení rozhodnutí o posledním prostředku“, což vedlo k závažným problémům, kdy ústavní stížnost, podaná v poslední den lhůty počítané podle obecných pravidel OSŘ, byla podána opožděně podle dosavadní speciální úpravy v § 72 odst. 2 ÚS. Jinak řečeno, počítání této lhůty se nyní sjednocuje s pravidly § 57 OSŘ. Fakticky se tak lhůta k podání ústavní stížnosti o jeden den prodlužuje. Obdobně se bude lhůta 60 dnů počítat podle § 72 odst. 4 ÚS.¹⁰ Třeba však upozornit na to, že v § 73 odst. 2 ÚS (stížnosti politických stran) se původní speciální počátek lhůty („dnem doručení“) zachovává, aniž bylo blíže vyloženo, proč se má počátek podání téhož procesního prostředku řídit dvěma odlišnými pravidly.

Konečně poslední významnou novinkou je zavedení objektivní lhůty jednoho roku pro podání ústavní stížnosti v případě, že zákon žádný procesní prostředek stěžovateli k ochraně jeho práva neposkytuje (§ 72 odst. 5 ÚS). Subjektivní lhůta 60 dnů ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv nebo svobod dozvěděl, je zachována, počítá se ale výše uvedeným novým způsobem. Na tom by nebylo nic zvláštního, neboť jde o obvyklou úpravu známou z různých právních předpisů. Nyní se ale setkáváme se dvěma ročními objektivními lhůtami. Lhůta uvedená v § 72 odst. 5 ÚS se uplatní pouze v případě, kdy neexistuje zákonem stanovený procesní prostředek k ochraně práva stěžovatele. Tato situace zpravidla vystupuje u jiného zásahu orgánu veřejné moci než je rozhodnutí, avšak např. i u bagatelních věcí podle § 202 odst. 2 OSŘ.¹¹ Nemuselo by proto být jasné, jaký bude vztah této objektivní lhůty k dosavadní roční lhůtě stanovené v § 75 odst. 2 písm. a) ÚS pro případ výjimečného projednání jinak nepřípustné ústavní stížnosti proti „jinému zásahu“. Dosud totiž bylo v případě „jiného zásahu“ než je rozhodnutí třeba jednak zkoumat, zda není poskytnut jiný prostředek ochrany¹² a zda nebyla dodržena lhůta 60 dnů. V opačném případě bylo ještě nutno hodnotit další objektivní faktor, kterým je „podstatný přesah osobního zájmu“. Domnívám se, že tento problém v tomto případě nebude třeba řešit, neboť § 72 odst. 5 ÚS bude platit jen pro situace, kdy zákon žádný procesní prostředek k ochraně práva stěžovatele neposkytnul, kdežto předpokladem uplatnění výjimky podle § 75 odst. 2 písm. a) ÚS bude naopak existence takového procesního prostředku a jeho nevyužití.

Nové znění 8. oddílu ÚS nyní přesněji vymezuje cestou legální definice pojem mezinárodního soudu (§ 117) jako mezinárodního orgánu, jehož rozhodnutí jsou pro Českou republiku závazná podle mezinárodních smluv, které jsou součástí právního řádu. Tím reaguje na nové znění čl. 10 Ústavy ČR a nové postavení mezinárodních smluv v právním řádu ČR. Může to však mít závažné dopady, na které bylo při přijímání zákona poukazováno. ¹³ Podstatou novely ÚS v této části je úprava rušení právních předpisů a zavedení obnovy řízení z důvodu porušení lidských práv a základních svobod v rozporu s mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Obnova je však proti vládnímu návrhu zúžena. Přesněji řečeno, je zúžen prostor, ve kterém by mohl ESLP vstupovat do našich vnitrostátních právních poměrů, a nikoli pouze konstatovat, že ČR nedostála svým závazkům z Evropské úmluvy.

2.1. Nová úprava rušení právních předpisů podle § 118 ÚS

Nové znění § 118 především oproti dosavadní právní úpravě správně vychází z toho, že porušení závazku, který pro ČR vyplývá z mezinárodní smlouvy (čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR), je širším pojmem než porušení lidského práva nebo základní svobody ve smyslu § 119 ÚS (sub 2.2.). V tomto případě se proto Ústavní soud bude pohybovat v oblasti objektivního práva. Podmínkou použití § 118 je situace, kdy podle mezinárodního soudu ČR zásahem svého orgánu veřejné moci porušila závazek, který pro ni vyplývá z mezinárodní smlouvy (nikoli jen lidskoprávní, takže nemusí jít jen o ESLP), a takové porušení spočívá v platném právním předpisu. Jako dosud je oprávněným navrhovatelem vláda, pokud zrušení nebo změnu nemůže zajistit jiným způsobem. Třeba upozornit na to, že novela vyřešila možný teoretický spor, který orgán Ústavního soudu má tuto věc v kompetenci. Nyní je výslovně stanoveno, že to je plénum (dosud senáty), které postupuje podle oddílu o řízení o právnosti právních předpisů, přičemž se rovněž výslovně stanoví, že zde neplatí § 35 odst. 1 ÚS o nepřípustnosti návrhu v případě rei iudicatae.

2.2. Nový typ obnovy řízení před Ústavním soudem podle § 119 až 119b ÚS

Jestliže řízení podle nového § 118 se asi příliš v praxi neuplatní,¹⁴ nebude to jistě platit pro nový typ řízení, který novela označuje jako obnova řízení v trestní věci (?) před Ústavním soudem. Ve skutečnosti jde o něco v podobě evropské ústavní stížnosti. Tato část novely ÚS byla iniciována nálezem II. ÚS 275/95 (Sb.n.u.,sv. 6, nález č. 90, s. 157n.), který byl posléze předmětem rozsudku ESLP ve věci Krčmář a další proti ČR, ve kterém bylo konstatováno porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy (Přehled rozsudků ESPL, 2000, č. 1, s. 5). Následně se stěžovatelé znovu obrátili na Ústavní soud s návrhem na obnovu řízení ve věci, která již byla Ústavním soudem rozhodnuta. Ten jejich návrh odmítl (usnesení I. ÚS 288/2000 – Sb.n.u., sv. 21, usnesení č. 4). Kolem tohoto usnesení se rozvinula uvnitř Ústavního soudu značná diskuse. Závěr I. senátu správně potvrdil dosavadní názor o nemožnosti Ústavního soudu znovu ve věci rozhodovat, tak jak to bylo již odůvodněno usnesením II. ÚS 458/98 (Sb.n.u., sv. 12, usnesení č. 75). Nikdo však nepochyboval o potřebě řešit i tuto otázku, nikoli však „lámáním“ ÚS přes koleno. Jde o zásadní problém jednoty výkladu Evropské úmluvy, popř. dalších závazků, které pro ČR vyplývají z mezinárodního práva podle čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR. Jako poslední orgán ČR bude v těchto otázkách zpravidla rozhodovat právě Ústavní soud. Proto bude rovněž nutné (již princip právní jistoty), aby bylo odklizeno jeho vykonatelné rozhodnutí, které je závazné v oblasti soukromého i veřejného práva. Tato závaznost je stanovena v čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR, takže se nad tímto řešením cestou obyčejného zákona (ovšem § 54 odst. 2 ÚS zůstal nedotčen) vznáší otázka jeho ústavnosti.¹⁵ Praeter constitutionem je též rozšířen výčet toho, čím jsou nyní soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni (čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR). Nyní to je i právní názor mezinárodního soudu (§ 119b odst. 3).¹⁶

I toto řešení je typické pro naši legislativu. Jde o okamžitou reakci na aktuální problém, aniž se věci promýšlejí systematicky a komplexně (např. pro situaci kdy Ústavní soud vůbec nerozhodoval). V tomto bodě se shoduji s poslaneckou i prezidentskou kritikou této novelizace. Toto řešení se týká pouze řízení ve věcech provádění rozhodnutí mezinárodního soudu, nikoli jiných řízení před Ústavním soudem. Nadále tedy ani zmatečnost rozhodnutí Ústavního soudu nebude moci být bez přispění mezinárodního soudu napravena.

Jedinou podstatnou změnou, kterou návrh novelizace doznal v Poslanecké sněmovně, je zúžení možnosti obnovy řízení pouze na trestní věci. Zde považuji formulaci „trestní věci“ za nešťastnou, neboť trestní věci v souladu s čl. 90 Ústavy ČR spadají do působnosti obecných soudů, a Ústavní soud je nerozhoduje. Jinak však omezení obnovy řízení na věci, ve kterých Ústavní soud přezkoumával zásah do základních práv a svobod (novela sem zase vnáší terminologický zmatek)¹⁷ v souvislosti s trestním řízením, lze považovat za uměřený. V tomto kontextu je vhodná i šestiměsíční lhůta. Pochybnosti nyní ale po vypuštění „civilních“ věcí vyvolá formulace § 119a odst. 1 o nepřípustnosti návrhu, která byla šita původně na míru právě zásahům v oblasti civilního procesu.

Řada závažných námitek¹⁸odpadla právě omezením se obnovy na „trestní“ věci. Přesto jde o výrazný zásah do naší jurisdikce a posílení vlivu ESLP (obnova se váže na porušení lidskoprávních mezinárodních závazků). Problematika § 117 až 119b ÚS nepochybně vyvolá řadu diskusí. Již samotný pojem „obnova řízení“ je ustálený právní i právnický pojem. Zde se ale používá pro něco jiného, než jak obnovu chápou systémové procesní zákony.¹⁹ Vláda svým návrhem rovněž uznala, že se jedná o něco jiného, neboť výslovně odkazuje na § 235i odst. 3 OSŘ (ochrana právních vztahů třetích osob),²⁰ aniž by spoléhala na přiměřené použití § 63 ÚS, jak se jej dovolávali někteří autoři nebo i stěžovatelé ve věci Krčmář a další.

Ústavní soud bude ale – ač vázán právním názorem mezinárodního soudu – rozhodovat podle § 119b odst. 1 ÚS o tom, zda jeho nález je skutečně v rozporu s rozhodnutím mezinárodního soudu. Teprve ve druhé fázi řízení bude znovu projednávat původní návrh a vydá nový nález. Není přitom zcela jasné, zda se „novým nálezem“ (§ 119b odst. 3 ÚS) rozumí pouze nález z druhé fáze řízení o obnově (§ 119b odst. 2) nebo i rozhodnutí o samotné obnově (§ 119b odst. 1).

Závěr

Tato aktualita nemohla zdaleka vyčerpat všechny otázky novely ÚS. Základní východisko je přes všechny polemiky nesporné. Česká republika je vázána rozsudky mezinárodního soudu²¹ a je povinna zajistit jejich respektování prostřednictvím svých orgánů uvnitř státu. V případě, že zasáhla do práv a svobod člověka a občana formou jejich porušení, měla by tento zásah napravit obnovením původního stavu, je-li to možné a nezasahuje-li do práv třetích osob. To se zčásti podařilo. Jak se ukazuje, cesty k řešení paradigmatu spravedlnosti, právní jistoty a účelnosti jsou ovšem velmi složité. Pokud se v takových citlivých a složitých otázkách naše legislativa na tyto cesty vydává bez náležité diskuse a přípravy, nelze zaručit, že se zase po čase nebude muset pracně vracet tam, odkud vyšla.