Čekejte, prosím...
A A A

Hledaný výraz nenalezen

Hledaný § nenalezen

15. 9. 2005, [Právní zpravodaj]
Správní řízení podle zákona o přezkoumávání hospodaření ÚSC

Hlavním účelem zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále též jen „zákon“), který nabyl účinnosti 1. 8. 2004, je pochopitelně stanovení právního rámce pro provádění kontroly hospodaření obcí a krajů; jako řada jiných norem správního práva hmotného se však nemůže vyhnout interferencím se správními procesy upravenými příslušnými procesními řády (správní řád, zákon o správě daní a poplatků). A právě na rozbor těchto styčných ploch mezi uvedenými zákony se zaměřuje následující příspěvek.

JOSEF VEDRAL

odbor legislativy Ministerstva vnitra

Územní samosprávné celky mají, s výjimkou krajů,1 právo volby mezi přezkumem svého hospodaření auditorem nebo příslušným orgánem veřejné správy.2 Pokud se územní samosprávný celek rozhodne nechat své hospodaření přezkoumat auditorem, je povinen uzavřít s ním písemnou smlouvu, která musí splňovat náležitosti podle § 4 odst. 7 zákona, tzn. musí definovat předmět a kritéria přezkoumání a obsah zprávy o výsledku přezkumu, včetně lhůty pro její předání územnímu samosprávnému celku. Územní samosprávný celek musí zároveň oznámit uzavření této smlouvy nejpozději do 31. 1. následujícího roku orgánu veřejné správy, který by jinak byl příslušný k přezkumu jeho hospodaření (srov. § 4 odst. 8 zákona). Jestliže územní samosprávný celek nedostojí své povinnosti zadat přezkum hospodaření auditorovi nebo o něj požádat příslušný orgán veřejné správy, oznámí to orgán veřejné správy, který by jinak byl příslušný k přezkumu hospodaření, zastupitelstvu územního samosprávného celku (nebo orgánu svazku obcí, jde-li o přezkum hospodaření svazku) a přezkoumání jeho hospodaření provede sám (viz § 4 odst. 9 zákona).

Porušení povinnosti územního samosprávného celku nebo svazku obcí dát přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok je podle § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů porušením rozpočtové kázně a tedy správním deliktem.3 Za tento správní delikt může krajský úřad uložit obci nebo svazku obcí pokutu až do výše 1 mil.Kč. 4 Hlavnímu městu Praze může stejnou sankci uložit Ministerstvo financí.5 Po novele § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. provedené zákonem č. 421/2004 Sb. není správní delikt spočívající v porušení povinnosti územního samosprávného celku nechat si přezkoumat hospodaření za uplynulý rok tedy již upraven jednotlivě v zákoně o obcích, zákoně o krajích a zákoně o hlavním městě Praze, ale společně pod jednou skutkovou podstatou podle zákona č. 250/2000 Sb.

Ustanovení § 22 odst. 3 svěřuje sankční pravomoc ve vztahu k obcím a svazkům obcí krajským úřadům, nestanoví však, že jde o působnost přenesenou (státní správu). Na základě § 4 zákona o krajích proto platí, že jde o působnost samostatnou.6 Zákon o obcích sice v § 42 odst. 1 druhá věta, ve znění zákona č. 421/2004 Sb. stanoví, že kraj provádí přezkoumání hospodaření obce v přenesené působnosti7, samotné přezkoumávání hospodaření obce podle zákona č. 420/2004 Sb. je však jiná kompetence než ukládání pokut za porušení povinností stanovených zákonem č. 250/2000 Sb. Znamená to tedy, že krajské úřady mají v rámci výkonu samostatné působnosti kraje (!) ukládat obcím a svazkům obcí pokuty za porušování jejich povinností při výkonu samostatné působnosti, ačkoliv podle § 14 odst. 4 zákona o krajích kraje při výkonu samostatné působnosti s obcemi spolupracují a nesmí přitom do jejich samostatné působnosti zasahovat (!).

Ze strany krajského úřadu, resp. kraje, nemůže jít pochopitelně v daném případě pojmově o výkon samostatné působnosti (samosprávy), neboť ukládání pokut obcím a svazkům obcí není z povahy věci „záležitostí, která je v zájmu kraje a občanů kraje8“, ale o státem delegovanou a v zájmu státu vykonávanou kompetenci, která je výrazem zájmu státu na řádném hospodaření obcí a svazků obcí. Ustanovení je proto zjevným legislativním nonsensem, který by bylo teoreticky možné překlenout snad jen za cenu skutečně velmi extenzivního výkladu zákona, když bychom pod pojem „přezkoumávání hospodaření obce krajským úřadem“ podle § 42 odst. 1 zákona o obcích subsumovali i ukládání pokut za správní delikty podle § 22 odst. 3 zákona č. 250/200 Sb., jediným řešením této kolize, která může dříve či později skončit před Ústavním soudem9, je proto novela dotčeného ustanovení.

O nic jednodušší to není ani s určením odvolacího orgánu proti rozhodnutí krajského úřadu (přijatému v rámci samostatné působnosti kraje) o uložení pokuty obci nebo svazku obcí. Vzhledem k tomu, že ukládání pokut je výkonem samostatné působnosti, nemůže být odvolacím orgánem Ministerstvo financí, které je sice na základě § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (po novele provedené zákonem č. 421/2004 Sb.) ústředním orgánem státní správy pro přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků,10 je-li však ukládání pokut krajským úřadem výkonem samostatné působnosti, není toto postavení ministerstva z hlediska odvolacího řízení podstatné.11 Postupovat se proto bude podle § 94 odst. 1 zákona o krajích, který stanoví, že je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, je k řízení příslušný krajský úřad, na jeho rozhodování se zásadně vztahuje správní řád12 a k přezkoumávání těchto správních rozhodnutí je příslušné Ministerstvo vnitra. Takový důsledek byl sice zřejmě, i s ohledem na ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 420/2004 Sb., podle něhož Ministerstvo financí metodicky řídí výkon přezkoumání hospodaření a koordinuje ho s finanční kontrolou vykonávanou Ministerstvem financí podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, jen těžko úmyslem tvůrců zákona, výsledná podoba zákonného textu však zřejmě jiný výklad nepřipouští.

Další obtížně řešitelné otázky vyvstanou při určování procesního předpisu, podle kterého má být řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. vedeno. Podle § 22 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb. se při ukládání, vybírání a vymáhání sankcí uložených za porušení rozpočtové kázně postupuje podle zvláštního zákona a v poznámce pod čarou se odkazuje na část šestou zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Poznámka pod čarou však nemá normativní význam,13 takže je třeba nahlédnout přímo do zákona č. 337/1992 Sb., zda je pro toto správní řízení skutečně dána jeho věcná působnost. Podle § 1 odst. 1 upravuje zákon č. 337/1992 Sb. správu daní, poplatků, odvodů, záloh na tyto příjmy a odvodů za porušení rozpočtové kázně, které jsou příjmem státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo rezervních fondů organizačních složek státu, rozpočtů územních samosprávných celků nebo státních fondů nebo Národního fondu. Do tohoto výčtu tedy pokuty podle § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. jakožto veřejnoprávní sankce za správní delikty nepatří. V § 1 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb. je stanoveno, že podle tohoto zákona postupují územní finanční orgány a další správní i jiné státní orgány České republiky, jakož i orgány obcí v České republice věcně příslušné podle zvláštních zákonů ke správě daní, daňové subjekty, jakož i třetí osoby stanovené v tomto zákoně. Ani toto ustanovení nemluví o tom, že by se zákon vztahoval na ukládání pokut a navíc v tomto ustanovení vůbec nejsou zmíněny orgány krajů.

Konečně podle § 1 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb. platí, že je-li zvláštním zákonem některému z orgánů veřejné moci podle odst. 3 tohoto ustanovení svěřeno vybírání (nikoliv tedy ukládání!!) odvodů a poplatků sankční povahy, pokut a penále neuvedených v § 1 odstavci 1 a jsou-li tyto příjmy odváděny do rozpočtu republiky, do územních rozpočtů a fondů, postupuje se při jejich placení i vymáhání podle části šesté tohoto zákona, s výjimkou ustanovení § 63 odst. 2 až 6, § 67 až 69, § 71 a 72. Ani v tomto ustanovení tedy není žádná zmínka o tom, že by se zákon č. 337/1992 Sb. vztahoval na řízení o ukládání pokut podle § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. Při neexistenci jiné výslovné zákonné úpravy upravující tento proces tedy nezbude než postupovat podle § 94 odst. 1 zákona o krajích a aplikovat na řízení o uložení pokuty podle § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. správní řád, neboť ani zákon o krajích ani zákon o správě daní a poplatků ani jiný zákon „nestanoví jinak“.

Zákon č. 250/2000 Sb․ v § 22 odst. 3 ani v jiném ustanovení neupravuje, který orgán veřejné správy je věcně příslušný k řízení o uložení pokuty městské části hlavního města Prahy, resp. městské části nebo městskému obvodu statutárního města za porušení povinnosti dát přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok. V § 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb. se mluví jen o obcích a svazcích obcí. Z § 1 odst. 3 tohoto zákona14 by sice bylo teoreticky možné dovozovat, že věcně příslušným správním orgánem je krajský úřad, postup na základě analogie je však ve správním (resp. veřejném) právu hmotném, jde-li o kompetenční otázky, vždy nanejvýš sporný, v případě městské části hl. m. Prahy by to navíc byla „analogie na druhou“, neboť v hl. m. Praze nepůsobí krajský úřad leč Magistrát hl.m. Prahy, který vykonává kompetence svěřené jinak jako výkon přenesené působnosti krajským úřadům.15

Ustanovení zákona č. 420/2004 Sb. tak ve spojení s ustanoveními navazujících zákonů vytvářejí v případě správních řízení, která mají být na jejich základě vedena, poměrně složité procesní situace a bude zajímavé sledovat, jak se s jejich řešením vypořádá praxe.



Poznámky pod čarou:

Srov. § 20 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), podle něhož hospodaření kraje za uplynulý kalendářní rok přezkoumá Ministerstvo financí.

V případě obcí, městských částí a městských obvodů statutárních měst a dobrovolných svazků obcí je tímto orgánem krajský úřad (srov. § 42 odst. 1 a § 53 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)), v případě městských částí hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy (srov. § 38 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze).

Správní delikt definuje teorie nejobecněji jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní úřad (orgán) trest stanovený normou správního práva (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část, 5. vyd., Praha 2003, s. 326).

Do 1. 8. 2004, tedy do účinnosti zákona č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, měl tuto působnost finanční úřad.

V případě ostatních krajů taková sankce nepřipadá v úvahu, neboť ty nemají pokud jde o způsob přezkoumání hospodaření možnost volby.

§ 4 zákona o krajích je uvedeno, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů.

Formálně právně toto ustanovení výslovně nezmiňuje přezkoumání hospodaření svazku obcí, které by tak při čistě gramatickém výkladu tohoto ustanovení bylo rovněž samostatnou působností.

Srov § 14 odst. 1, resp. § 2 odst. 1 zákona o krajích a tam uvedené rámcové vymezení samostatné působnosti kraje.

Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může do činnosti územních samosprávných celků zasahovat jen stát, a to za podmínky, že to vyžaduje ochrana zákona a jen způsobem zákonem stanoveným. Ústava proto nepředpokládá, že by jeden územní samosprávný celek (zde kraj) mohl při výkonu své samostatné působnosti zasahovat do samosprávy jiného územního samosprávného celku (zde obce), čemuž odpovídá i čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého může zastupitelstvo územního samosprávného celku podat k Ústavnímu soudu ústavní stížnost, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu (sic!) bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu.

Překvapivě však už ne pro přezkoumávání hospodaření dobrovolných svazků obcí – jde zřejmě o další nezamýšlenou legislativní mezeru tohoto zákona.

Podle § 58 odst. 1 stávajícího správního řádu je sice odvolacím orgánem správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal (stejnou zásadu obsahuje i § 89 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.) a podle § 92a písm. a) zákona o krajích přezkoumávají (věcně) příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány kraje, rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním řízení, v případě samostatné působnosti však instanční příslušnost ve správním řízení musí být upravena speciálně, neboť o vertikálních vztazích nadřízenosti a podřízenosti nelze u samosprávy pojmově mluvit.

Toto ustanovení tak nepřímo rozšiřuje věcnou působnost správního řádu, který se podle svého § 1 odst. 1 vztahuje jen na rozhodování v oblasti státní správy.

Srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 30. 11. 1998 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv.16, nález č. 173, s. 259).

Podle § 1 odst. 3 platí ustanovení tohoto zákona, která se vztahují na rozpočty a finanční hospodaření obcí, ve statutárních městech a v hlavním městě Praze rovněž pro jejich městské části nebo obvody.

Srov. § 31 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, podle kterého orgány hlavního města Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům krajů.

Poznámky pod čarou:
1

Srov. § 20 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), podle něhož hospodaření kraje za uplynulý kalendářní rok přezkoumá Ministerstvo financí.

2

V případě obcí, městských částí a městských obvodů statutárních měst a dobrovolných svazků obcí je tímto orgánem krajský úřad (srov. § 42 odst. 1 a § 53 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)), v případě městských částí hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy (srov. § 38 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze).

3

Správní delikt definuje teorie nejobecněji jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní úřad (orgán) trest stanovený normou správního práva (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část, 5. vyd., Praha 2003, s. 326).

4

Do 1. 8. 2004, tedy do účinnosti zákona č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, měl tuto působnost finanční úřad.

5

V případě ostatních krajů taková sankce nepřipadá v úvahu, neboť ty nemají pokud jde o způsob přezkoumání hospodaření možnost volby.

6

§ 4 zákona o krajích je uvedeno, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů.

7

Formálně právně toto ustanovení výslovně nezmiňuje přezkoumání hospodaření svazku obcí, které by tak při čistě gramatickém výkladu tohoto ustanovení bylo rovněž samostatnou působností.

8

Srov § 14 odst. 1, resp. § 2 odst. 1 zákona o krajích a tam uvedené rámcové vymezení samostatné působnosti kraje.

9

Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může do činnosti územních samosprávných celků zasahovat jen stát, a to za podmínky, že to vyžaduje ochrana zákona a jen způsobem zákonem stanoveným. Ústava proto nepředpokládá, že by jeden územní samosprávný celek (zde kraj) mohl při výkonu své samostatné působnosti zasahovat do samosprávy jiného územního samosprávného celku (zde obce), čemuž odpovídá i čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého může zastupitelstvo územního samosprávného celku podat k Ústavnímu soudu ústavní stížnost, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu (sic!) bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu.

10

Překvapivě však už ne pro přezkoumávání hospodaření dobrovolných svazků obcí – jde zřejmě o další nezamýšlenou legislativní mezeru tohoto zákona.

11

Podle § 58 odst. 1 stávajícího správního řádu je sice odvolacím orgánem správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal (stejnou zásadu obsahuje i § 89 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.) a podle § 92a písm. a) zákona o krajích přezkoumávají (věcně) příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány kraje, rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním řízení, v případě samostatné působnosti však instanční příslušnost ve správním řízení musí být upravena speciálně, neboť o vertikálních vztazích nadřízenosti a podřízenosti nelze u samosprávy pojmově mluvit.

12

Toto ustanovení tak nepřímo rozšiřuje věcnou působnost správního řádu, který se podle svého § 1 odst. 1 vztahuje jen na rozhodování v oblasti státní správy.

13

Srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 30. 11. 1998 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv.16, nález č. 173, s. 259).

14

Podle § 1 odst. 3 platí ustanovení tohoto zákona, která se vztahují na rozpočty a finanční hospodaření obcí, ve statutárních městech a v hlavním městě Praze rovněž pro jejich městské části nebo obvody.

15

Srov. § 31 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, podle kterého orgány hlavního města Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům krajů.