Čekejte, prosím...
A A A
Rešerše
[Právní rozhledy 2/2019, s. 65]
Malé připomenutí: občanský zákoník a veřejné právo

JUDr. Jan Huleš, Praha*

I. Úvodem

Nadpis článku by mohl vyvolávat asociaci, že jeho text bude pojednávat o interpretaci § 1 odst. 1 věty druhé ObčZ, znějící:

„Uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného.“

Nebude. Komentáře citované pravidlo již dostatečně objasnily. A není to tak dávno, co jsem se také o tomto zmiňoval na stránkách Právních rozhledů.1

V tomto příspěvku půjde o něco jiného a míním, že ani to nemusí být nezajímavé. Občanský zákoník rekodifikoval, kromě své klasické soukromoprávní materie, oblasti nové nebo oblasti, které se do něho vracejí, nebo ve svém znění používá výrazy (pojmy), které jsou souběžně upraveny veřejným právem včetně práva Evropské unie. Některé z těchto oblastí a veřejnoprávních úprav si dovolím uvést v malém připomenutí.

II. Zdravotnictví

Začnu pojmy, a to z oblasti zdravotnictví. V občanském zákoníku jsou použity např. tyto: zdraví [poprvé § 3 odst. 2 písm. a)], zdravotní služby (§ 29 odst. 1), zdravotní stav (§ 96), zdravotní péče (§ 104), veřejné zdraví (§ 111 odst. 1) nebo péče o zdraví (§ 2636). Příslušné úpravy navazují z hlediska veřejného práva na Listinu základních práv a svobod („Listina“) a dále např. na

zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů;

zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů (tento zákon mj. zrušil zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu).

Ústavněprávní roviny se jen dotknu. Listina v čl. 31 deklaruje, že

„Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“

Citovanému článku Listiny se věnoval ve své judikatuře Ústavní soud, přičemž v jednom ze svých nálezů zrušil zejména velkou většinu regulačních poplatků i tzv․ nadstandardy ve zdravotnictví.2 Nález se posléze v některých médiích populárně zprostředkoval jako „bezplatně neznamená zadarmo“.3

Poznamenává se, že většina zdravotnických zákonů zapracovává příslušné předpisy EU nebo navazuje na přímo použitelné předpisy EU.

Podle mého názoru změnou pojmu „péče“ na „služby“ zákon č. 372/2011 Sb. zdůrazňuje spíše pojetí „tržní“ než „lékařské“. K diskusi je i možný pojmový nesoulad „zdravotních služeb“ se „zdravotní péčí“ v čl. 31 Listiny.4 Podobně je tomu s pojmem „péče o zdraví“ v § 2636 ObčZ a následně s „výčtovou definicí“ této péče (§ 2637 ObčZ), přičemž např. z důvodové zprávy k občanskému zákoníku vyplývá, že se tato právní úprava vztahuje i „na jiné případy (např. činnost léčitelů, masérů, chiropraktiků a dalších)“. Tato „nelékařská“ činnost však zatím není zákonem upravena a taková „péče“ pro člověka může představovat riziko.

Efekt výše uvedeného nálezu ÚS určitě nepřispěl ke zlepšení financování, což je jeden ze základních problémů ve zdravotnictví. V dané souvislosti nelze neuvést zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Ke zlepšení nepřispívá ani skutečnost, že zdravotní pojišťovny,5 které provádějí uvedené pojištění, nemohou vybrané pojistné zdravotního pojištění žádným způsobem zhodnocovat, tj. alespoň v omezeném rozsahu investovat do bezpečných aktiv (státní pokladniční poukázky aj.).6 Důvodem je, že prostředky tohoto pojištění musí být soustředěny na zvláštních účtech. Ať už jde o zvláštní účet veřejného zdravotního pojištění7 nebo o zvláštní bankovní účty fondů zdravotních pojišťoven8 či skutečnost, že zdravotní pojišťovny nesmějí s těmito prostředky podnikat.9 Problémy s financováním mohou ve svém důsledku vést, a již se tak děje, až ke zhoršení kvality a dostupnosti zdravotní péče.

III. Ochrana spotřebitele

Oblast ochrany spotřebitele je z hlediska občanského zákoníku upravena zejména v § 1810 a násl. jako smlouvy uzavírané se spotřebitelem. Jak uvádí opět např. důvodová zpráva k novému občanskému zákoníku, původně „spotřebitelské smlouvy“ byly doplněny do občanského zákoníku 1964 zákonem č. 367/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Už tehdy jsem si dovolil, byť asi neveřejně, kritizovat přímé zakomponování této materie do občanského zákoníku; šlo totiž o zapracování příslušných předpisů EU, které mají veřejnoprávní nebo přinejmenším smíšený charakter; u směrnic se v praxi běžně hovoří o jejich transpozici. Stejně tak je tomu podle nového občanského zákoníku, jak vyplývá z jeho § 3015; to na rozdíl např. od oblasti zdravotnictví (viz výše). Tím se občanský zákoník vystavuje hrozbám zbytečných novelizací v případě změn směrnic EU, což není příliš praktické. Otázkou tak je, zda oblast ochrany spotřebitele neměla být rekodifikována po vzoru úpravy pracovního poměru v § 2401 ObčZ. Např. v rámci veřejnoprávní úpravy ochrany spotřebitele podle zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, včetně předpisů EU, která by tak dostala smíšený charakter. Přitom ustanovení o ochraně spotřebitele v širším pojetí jsou i v mnoha jiných zákonech (např. zákon o podnikání na kapitálovém trhu, zákon o pojišťovnictví, zákon o elektronických komunikacích).

IV. Pojištění – ještě jednou

O pojištění (§ 27582872 ObčZ) jsem pojednal v jiných souvislostech již ve výše cit. článku.10 Zmínil jsem mimo jiné zákon č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě, který byl občanským zákoníkem zrušen. Krátce naváži, z hlediska zapracování příslušných právních předpisů EU. Jak zrušený zákon, tak občanský zákoník, to činí jen v obecné rovině.11 Riziko přímé novelizace z tohoto důvodu je tím menší. Nebezpečí nepřímé novelizace občanského zákoníku, a už se tak stalo (viz níže), je naopak větší z hlediska veřejnoprávních předpisů, které zapracovávají příslušné směrnice EU nebo navazují na přímo použitelný předpis EU. Těmito předpisy zde zejména jsou:

zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictvi, ve znění pozdějších předpisů; ten mj. podle poznámky pod čarou č. 1 zapracovává řadu směrnic EU, např. 2009/138/EU Solventnost II;12

zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci13 pojištění a zajištění, spolu s tzv. změnovým zákonem č. 171/2018 Sb., který v části šesté mění občanský zákoník (sic!).14

V. Ustanovení § 3015 ObčZ

V textu zmiňuji § 3015 ObčZ, podle kterého občanský zákoník

„zapracovává příslušné právní předpisy Evropské unie1(uvedené v pozn. pod čarou č. 1).

Zajímavé je, že toto ustanovení je umístěno jako úvodní až ve společných ustanoveních. Zatímco v naprosté většině zákonů je to tak, že citovaná formulace je umístěna obvykle hned v § 1 zákona.

I když jde o věc obecně známou, nebude možná na škodu si připomenout pravidla, jimiž se řídí toto zapracovávání.

Zaprvé jsou to Legislativní pravidla vlády15 a v nich ustanovení, která upravují slučitelnost s právem EU [např. čl. 5 odst. 2, čl. 8 odst. 2, čl. 9 odst. 2 písm. e) a příloha č. 5 Způsob prokazování slučitelnosti navrhovaných právních předpisů s právem EU…].

Zadruhé jsou to Metodické pokyny.16 Z hlediska zapracovávání příslušných předpisů EU tyto pokyny upravují např. v čl. 2 Základní pojmy zejména implementaci, transpozici (promítnutí), adaptaci (přizpůsobení), implementační předpis.

Stejně jako EU a její právo, rovněž tuzemská pravidla a jejich praktické uplatnění, jak vím z vlastní zkušenosti, představují proceduru značně byrokratickou, administrativně náročnou apod. Ku prospěchu občanského zákoníku slouží to, že jeho „autorský kolektiv“ naznačené překážky překonal a na jeho znění je zapracování příslušných právních předpisů EU téměř neznatelné, srovnatelné s národním textem této soukromoprávní rekodifikace.



Poznámky pod čarou:

Autor je vrchním ministerským radou v. v. (dříve Ministerstvo financí).

Huleš, J. K prvnímu výročí účinnosti nového občanského zákoníku. Právní rozhledy, 2015, č. 6, s. 210 a násl.

Nález ÚS z 20. 6. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (č. 238/2013 Sb.).

Např. viz https://bicera.blog.idnes.cz/blog.aspx?c=412784. To mi připomíná, z ne tak dávné doby, zážitek ze zájezdu do Paříže, kde na schodech u baziliky Sacré-Couer černošští prodavači suvenýrů pokřikovali na české turisty „Je to zadarmo!“, levné ale nebyly.

Tak trochu k tomu přiléhá dávná otázka z antické filozofie „Co bylo dřív, vejce nebo slepice?“ Tady předchází „zdravotní péče“.

Zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů („VZPZ“), zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů („ZdrPoj“). Jen pro informaci: Zdravotní pojišťovny jsou vybranými účetními jednotkami, a to podle § 1 odst. 3 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.

Jinou možnost představuje pokladenský systém, který mohl být obnoven, ale nebyla vůle nebo zájem, už někdy v 90. letech 20. stol. Podle mého názoru nyní už je pozdě.

§ 20 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

Viz vyhlášku č. 418/2003 Sb., kterou se stanoví podrobnější vymezení okruhu a výše příjmů a výdajů fondů veřejného zdravotního pojištění zdravotních pojišťoven, podmínky jejich tvorby, užití, přípustnosti vzájemných převodů finančních prostředků a hospodaření s nimi, limit nákladů na činnost zdravotních pojišťoven krytých ze zdrojů základního fondu včetně postupu propočtu tohoto limitu, ve znění pozdějších předpisů.

Srov. § 7 odst. 5 VZPZ, či § 19 odst. 2 ZdrPoj.

Huleš, J., op. cit. sub 1.

Pro občanský zákoník srov. § 3015 s poznámkou pod čarou č. 1 a v té směrnici 87/344/EHS.

S drzostí sobě vlastní si dovoluji poznamenat, že pojišťovnami, co se týče účetnictví, jsem se zabýval naposledy v publikaci Huleš, J. Účetní předpisy pro pojišťovny. Komentář. Kapitoly z historie účetního práva. 1. vyd. Praha: Leges, 2018.

Zákony v oblasti pojišťovnictví „si libují“ v používání cizích slov už ve svých názvech (údajně kvůli srozumitelnosti textu právního předpisu, např. ve směru do zahraničí). Slovo „distribuce“ v názvu zákona č. 170/2018 Sb. však bývá používáno ve spojení s drogami! Jiným příkladem je zákon o finančních konglomerátech č. 377/2005 Sb. Použití cizích slov ovšem podle čl. 40 odst. 4 Legislativních pravidel vlády má být jen výjimečné.

Jen pro pořádek se uvádí, že „distribuční“ zákon zrušil hlavně zákon č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí), ve znění pozdějších předpisů.

Huleš, J. K prvnímu výročí účinnosti nového občanského zákoníku. Právní rozhledy, 2015, č. 6, s. 210 a násl.

Aktuální znění viz na https://www.vlada.cz/.

Úplný název je „Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii“; v aktuálním znění tamtéž.

Poznámky pod čarou:
*

Autor je vrchním ministerským radou v. v. (dříve Ministerstvo financí).

1

Huleš, J. K prvnímu výročí účinnosti nového občanského zákoníku. Právní rozhledy, 2015, č. 6, s. 210 a násl.

2

Nález ÚS z 20. 6. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (č. 238/2013 Sb.).

3

Např. viz https://bicera.blog.idnes.cz/blog.aspx?c=412784. To mi připomíná, z ne tak dávné doby, zážitek ze zájezdu do Paříže, kde na schodech u baziliky Sacré-Couer černošští prodavači suvenýrů pokřikovali na české turisty „Je to zadarmo!“, levné ale nebyly.

4

Tak trochu k tomu přiléhá dávná otázka z antické filozofie „Co bylo dřív, vejce nebo slepice?“ Tady předchází „zdravotní péče“.

5

Zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů („VZPZ“), zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů („ZdrPoj“). Jen pro informaci: Zdravotní pojišťovny jsou vybranými účetními jednotkami, a to podle § 1 odst. 3 zákona č. , o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.

6

Jinou možnost představuje pokladenský systém, který mohl být obnoven, ale nebyla vůle nebo zájem, už někdy v 90. letech 20. stol. Podle mého názoru nyní už je pozdě.

7

§ 20 zákona č. , o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

8

Viz vyhlášku č. 418/2003 Sb., kterou se stanoví podrobnější vymezení okruhu a výše příjmů a výdajů fondů veřejného zdravotního pojištění zdravotních pojišťoven, podmínky jejich tvorby, užití, přípustnosti vzájemných převodů finančních prostředků a hospodaření s nimi, limit nákladů na činnost zdravotních pojišťoven krytých ze zdrojů základního fondu včetně postupu propočtu tohoto limitu, ve znění pozdějších předpisů.

9

Srov. § 7 odst. 5 , či § 19 odst. 2 .

10

Huleš, J., op. cit. sub 1.

11

Pro občanský zákoník srov. § 3015 s poznámkou pod čarou č. 1 a v té směrnici 87/344/EHS.

12

S drzostí sobě vlastní si dovoluji poznamenat, že pojišťovnami, co se týče účetnictví, jsem se zabýval naposledy v publikaci Huleš, J. Účetní předpisy pro pojišťovny. Komentář. Kapitoly z historie účetního práva. 1. vyd. Praha: Leges, 2018.

13

Zákony v oblasti pojišťovnictví „si libují“ v používání cizích slov už ve svých názvech (údajně kvůli srozumitelnosti textu právního předpisu, např. ve směru do zahraničí). Slovo „distribuce“ v názvu zákona č. 170/2018 Sb. však bývá používáno ve spojení s drogami! Jiným příkladem je zákon o finančních konglomerátech č. 377/2005 Sb. Použití cizích slov ovšem podle čl. 40 odst. 4 Legislativních pravidel vlády má být jen výjimečné.

14

Jen pro pořádek se uvádí, že „distribuční“ zákon zrušil hlavně zákon č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí), ve znění pozdějších předpisů.

15

Aktuální znění viz na https://www.vlada.cz/.

16

Úplný název je „Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii“; v aktuálním znění tamtéž.