Čekejte, prosím...
A A A
[Právní rozhledy 10/2020, s. 363]
Mohou zákony reagující na pandemii nemoci COVID-19 zasáhnout do soukromoprávních vztahů?

JUDr. Jakub Sivák, Ph.D., Praha*

I. Úvod

Takřka celý svět je zachvácen pandemií nemoci COVID-19, kterou způsobují nové koronaviry. Česká republika, stejně jako i další státy, přijala ve snaze omezit šíření nové nemoci celou řadu restriktivních opatření, která mají značné dopady na občanské svobody i ekonomické výsledky živnostníků a podnikatelů. Cedule „ZAVŘENO“ visící snad na všech obchodech vyjma potravin, lékáren, prodejen s drogistickým zbožím apod. jsou předpovědí nejen značného ušlého zisku jednotlivých podnikatelů, ale rovněž i značných reálných škod v podobě nevyužitých nájmů apod. Povinnost hradit nájemné, úvěrové splátky a další pohledávky totiž zůstává (zůstávala) nezměněna a mnozí tak znervózněli, když na příjmové stránce ekonomické rozvahy došlo k úbytku, avšak výdajová část zůstala beze změny.

Vláda ČR za účelem zmírnění možných ekonomických dopadů na živnostníky, podnikatele, ale i soukromé osoby, přišla s návrhy několika zákonů, které mají osobám ekonomicky postiženým koronavirovou pandemií pomoci zvládnout vzniklou situaci.

Konkrétně jde o návrh zákona o některých opatřeních v oblasti splácení úvěrů v souvislosti s pandemií COVID-19, který se vztahuje na úvěry, odložené platby, zápůjčky a jiné finanční služby sjednané před 26. 3. 2020. Vláda navrhuje odložit povinnost plnit na vzniklé dluhy, a to o délku ochranné doby (do 31. 10. 2020 nebo do 31. 7. 2020 podle volby osoby, která čerpala finanční prostředky). O stejnou ochrannou dobu se odkládá i doba trvání dluhu. Po celou dobu tzv. ochranného období pak věřitelům náleží v případě spotřebitelů úrok ve výši reposazby vyhlášené Českou národní bankou zvýšené o 8 procentních bodů a v případě podnikatelů sjednaný úrok. O využití tohoto práva musí dlužník věřitele písemně nebo jiným způsobem určeným věřitelem informovat.1

Dále jde o návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS-CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby, na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení a v souvislosti s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty. Tím se zapovídá právo pronajímatele po ochrannou dobu (do 31. 5. 2021) vypovědět nájemní smlouvu z důvodu dluhu na nájemném, pokud dluh vznikl v rozhodné době (od 12. 3. do 30. 9. 2020) a v důsledku opatření ČR reagujících na pandemii koronaviru. Pronajímatel může poté, co pominuly mimořádné okolnosti, nejdříve však po skončení nouzového stavu, požadovat zrušení nájmu, nelze-li po něm spravedlivě požadovat, aby omezení ve stanoveném rozsahu snášel, zejména mohl-li by v důsledku omezení upadnout do takové nouze, že nebude mít ani na nutnou výživu vlastní nebo nutnou výživu osoby, k jejíž výživě je podle zákona povinen. Návrh dále odkládá povinnost doručit vyúčtování služeb hrazených v souvislosti s užíváním prostor k bydlení a rovněž odkládá dobu, do kdy musí být závazky vzniklé v souvislosti s tímto vyúčtováním služeb uhrazeny.2

Vláda dále navrhla zákon o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících podnikání. Řečený návrh má upravit nájemní vztahy mezi vlastníky a podnikateli tak, že pronajímatel není oprávněn po tzv. ochrannou dobu (do 31. 3. 2022) vypovědět nájem z důvodu prodlení s hrazením nájemného za tzv. rozhodnou dobu (od. 12. 3. do 30. 9. 2020), pokud tento dluh vznikl v důsledku restrikcí směřujících k potlačení nákazy nemocí COVID-19. Podle zmíněného návrhu pronajímatel může poté, co pominuly omezující okolnosti, nejdříve však po skončení nouzového stavu, požadovat zrušení nájmu, nelze-li po něm spravedlivě požadovat, aby omezení ve stanoveném rozsahu snášel, zejména je-li pronájem jediným zdrojem jeho obživy.3

Vláda též připravila návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2 na odvětví cestovního ruchu. Návrh opravňuje cestovní kanceláře, aby namísto vrácení peněz za zájezdy zrušené v období od. 20. 2. do 31. 8. 2020 vystavily poukaz na zájezd v hodnotě původně uhrazeného zájezdu, který je zákazník oprávněn užít do dne 31. 8. 2021. Až v případě nevyužití tohoto poukazu, anebo v případě určitých výjimek, cestovní kancelář vrací zákazníkovi dříve uhrazené peníze.4

V neposlední řadě byl předložen návrh zákona, kterým se mění zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů. Tím se mění výše úroku v případě prodlení přesahujícího dobu 90 dnů u spotřebitelských úvěrů, ale i u dalších dluhů, kdy je dlužníkem fyzická osoba, avšak není spotřebitelem.5

V případě všech výše uvedených návrhů zákonů jde o vládní návrhy zákonů („předmětné návrhy zákonů“).

V předkládaném příspěvku se zabývám otázkou, zda zamýšlená „úlevová“ opatření vlády (resp. předmětné návrhy zákonů) jsou zákonná, když mají zásadním způsobem dopadnout i do soukromoprávních vztahů (zpravidla smluvních), které vznikly před přijetím a nabytím účinnosti těchto zákonů (pokud budou předmětné návrhy zákonů přijaty). Kladu si za cíl odpovědět na otázku, zda jde o legální nástroj vlády a Parlamentu, anebo zda jde o retroaktivní a nekonsenzuální zásah do soukromých práv, k čemuž vláda ani zákonodárci nemají mít mandát, a to ani v případě vyhlášeného nouzového stavu.

V textu se též zabývám úvahou de lege ferenda a tím, zda je vůbec namístě zvažovat přijetí zákona, který by umožňoval ve výjimečných případech moci výkonné či zákonodárné, aby efektivně zasáhla do závazkových vztahů, anebo zda již taková legislativa existuje a pouze nebyla vhodně využita.

II. Zákaz retroaktivity

ČR se v preambuli a v čl. 1 odst. 1 Ústavy hlásí k principům právního státu.

Za integrální složku právního státu je nutné podle mého názoru považovat i právní jistotu a předvídatelnost práva. I z toho důvodu rozhodovací praxe dlouhodobě zapovídá možnost aplikace tzv. pravé retroaktivity.6

Vzhledem k tomu, že předmětné návrhy zákonů nedopadají pouze na nové závazky vzniklé až po nabytí jejich účinnosti, coby zákonů, není podle mého názoru sporu o tom, že půjde o retroaktivní aplikaci zákona. Klíčovou otázkou však je, zda jde o aplikaci tzv. pravé retroaktivity, anebo nepravé retroaktivity. Rozdíl mezi těmito teoretickými pojmy je mimo jiné velmi vhodně vyložen soudní praxí:

„Ústavní soud ve výše citovaných nálezech při vymezení pravé a nepravé retroaktivity odkázal na definice právní doktríny, obsažené v publikaci Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 75–78, podle které ‚Pravé zpětné působení nového zákona jest tu jen tehdy, když působí i pro dobu minulou… Nepravé zpětné působení… tu jest, když nový zákon nařizuje, že ho má být užito i na staré právní poměry již založené, ale teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona, anebo od doby ještě pozdější.‘ Ústavní soud poukázal též na článek Tichý, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku, uveřejněný v časopise Právník, 1984, č. 12, s. 1104, a zdůraznil, že pravá retroaktivita pak ‚zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace‘, a to za prvé ‚stav, že nová úprava dávala vznik (novým právním) vztahům před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila‘, a za druhé ‚novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona‘. Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky existující v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností. V případě retroaktivity nepravé ‚nový zákon sice nezakládá právních následků pro minulost, avšak buď povyšuje minulé skutečnosti za podmínku budoucího právního následku (prostá výlučnost), nebo modifikuje pro budoucnost právní následky podle dřívějších zákonů založené… Nepravé zpětné působení zákona pouze znamená, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků, tj. na skutkové podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné povinnosti než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak do předchozích skutečností, jednak do tzv. práv nabytých.‘ (Procházka, A. Retroaktivita zákonů, in Slovník veřejného práva. Sv. III. Brno, 1934, s. 800).“7

Předmětné návrhy zákonů podle mého názoru nabourávají retroaktivně smluvní volnost a právní jistotu a předvídatelnost práva a jsou zásahem do legitimního očekávání stran těchto právních vztahů. Nejde však dle mého přesvědčení o retroaktivitu pravou, nýbrž retroaktivitu nepravou, tedy retroaktivitu, kterou ústavní pořádek ČR připouští.

Překážka pravé retroaktivity, která by znamenala rozpor s ústavním pořádkem, tak zde podle mého názoru u předmětných návrhů zákonů, coby zákonů, není dána.

III. Zásah do legitimního očekávání

Není snad pochyb o tom, že tato legislativní snaha (myšleno předmětné návrhy zákonů) je dobře míněna, a že je zde skutečně záměr pomoci osobám postiženým koronavirovou epidemií. Přesto ji však hodnotím jako nepovedenou, neboť zásadně zasahuje do principu legitimního očekávání a předvídatelnosti práva.

Je pravdou, že i v minulosti byly přijaty zákony, které obdobným způsobem měly retroaktivní účinek (rovněž šlo o nepravou retroaktivitu) a dílčím způsobem zasáhly i do legitimního očekávání určitých osob. Šlo však o dlouhodobě plánované legislativní změny, které tento zásah markantně minimalizovaly. Též byla ponechána relativně dlouhá přechodná doba, která poskytovala těm, které změny zasáhly, dostatek času na přizpůsobení se novým pravidlům. Jako příklad lze uvést § 777 odst. 2 ZOK, který ukládal obchodním korporacím, aby ve lhůtě šesti měsíců přizpůsobily své zakládající listiny novým pravidlům. Ustanovení § 777 odst. 1 ZOK pak stanovilo, že ujednání společenských smluv, která jsou v rozporu s donucujícími ustanoveními tohoto zákona, se zrušují dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Nová legislativa tak uložila společníkům přizpůsobit společenské smlouvy do podoby souladné s novým zákonem, šlo však znovu o konsenzuální změnu společenské smlouvy. Nedošlo ovšem k legislativnímu zásahu, který by autoritativně stanovil, že po určitou dobu má společník konkrétní právo či povinnost bez ohledu na to, zda to zakladatelský dokument stanoví, či nikoli. Navíc v případě závazků, které jsou pro retroaktivní změny pravděpodobně nejcitlivější, pak nová legislativa striktně stanovila, že se řídí právními předpisy účinnými v době jejich uzavření, ledaže se smluvní strany dohodnou jinak.8

I ve světle uvedeného srovnání kontrastuje nynější aplikace byť nepravé retroaktivity, která sice není zakázána, avšak i v případě tak zásadním a mnoho let diskutovaném, jako je přijetí nových soukromoprávních kodexů, se zákonodárce tomuto nekoncepčnímu výkonu vrchnostenské moci vyhnul, anebo jej minimalizoval. Znění předmětných návrhů sice nepovažuji za neústavní z důvodu aplikace pravé retroaktivity, ale mám nemalé pochybnosti o jejich souladu s ústavním pořádkem z důvodu narušení zásady legitimního očekávání. Z hlediska proporčnosti je jejich znění neadekvátní.

Byť bývá zásada legitimního očekávání spojována spíše se soudními rozhodnutími, anebo se soukromoprávními vztahy, nebylo by to poprvé, co by Ústavní soud shledal postup zákonodárců neústavním právě z důvodu narušení zásady legitimního očekávání.9 Mám za to, že oproti výše zmíněným dlouhodobým plánům na celkovou úpravu soukromého práva v zemi zasahují předmětné návrhy zákonů do soukromoprávních vztahů příliš náhle a neproporčně. Primárně jde totiž o to, že zasahují prakticky do všech soukromoprávních vztahů, resp. téměř každému dávají možnost „vymluvit“ se na koronavirovou epidemii, a to i v situaci, kdy jí vlastně nemusel být vůbec postižen. Jde tak o razantní zásah, ke kterému má dojít ze dne na den, a který, i když je činěn ve snaze pomoci, svojí obecnou účinností „pošlape“ základní právní principy.

Zásah do práv a svobod (v tomto směru zásah do smluvní volnosti a vlastně do obecných principů fungování soukromého práva) je nutné vždy poměřovat testem proporcionality.10 Ten zjednodušeně spočívá v tom, že na jedné straně sečtu škody, ke kterým vlivem zásahu vrchnostenské moci dojde, a na druhé straně zvážím užitky. Pokud je zde zásadní převaha užitků nad škodami, byť na právech soukromých, je vhodné vrchnostensky zasáhnout, v opačném případě však nikoliv.

V projednávané věci mám pak za to, že bohužel nad užitky převažují vzniklé škody. Prizmatem testu proporcionality tak navržené řešení nepovažuji za vhodné. Jednak jde o řešení „šité horkou jehlou“ a nekoncepčním způsobem, které však do soukromoprávních vztahů zasahuje naprosto masivně, a jednak naprosto nabourá jakoukoliv víru v to, že vzniklé závazky budou splněny, když zákonodárci kdykoliv mohou přijít a říci, že tomu tak nebude. Pokud soukromé právo stovky let stojí a padá na nějaké zásadě, pak je to princip „pacta sunt servanda“ (smlouvy se mají dodržovat). Zpětný zásah do smluvní volnosti tak považuji za nežádoucí, neboť zakládá zcela nevhodný precedens, že stát může (prakticky libovolně) zasahovat do soukromoprávních vztahů, což kruciálně nabourává zásadu právní jistoty a legitimního očekávání. Tímto prizmatem považuji předmětné návrhy zákonů za nesouladné s ústavním pořádkem.

IV. Jak správně pomoci postiženým osobám

Snad již v prvním ročníku právnické fakulty se učí, že pro závazkové právo je typická vztahová provázanost mezi konkrétními subjekty tzv. „inter partes“ (mezi stranami). Obecně tak považuji vrchnostenský zásah do soukromoprávních vztahů za nešťastný, nicméně nutný v určité míře. Vede se dlouhá a neukončená diskuse o tom, zda má stát regulovat obsah a vyváženost závazků a zda má mít právo stanovit kontraktační povinnost. Na jedné straně stojí právní liberálové, kteří hájí principy naprosté svobody i s pachutí možného poškození slabší strany, a na straně druhé ti, kteří jsou proti a úlohu státu vnímají v tom duchu, že mimo jiné je i povinností státu udržovat rovnováhu ve vzájemných právech a povinnostech účastníků soukromoprávních vztahů. Z pohledu filozofie práva lze rozumět oběma názorovým proudům. Nyní je však namístě položit si otázku, zda došlo např. v případě nájemních vztahů v důsledku pandemie k tak zásadnímu vychýlení z rovnováhy vzájemných práv a povinností smluvních stran, že stát musí zákonem razantně zasáhnout do již existujících soukromoprávních vztahů. Osobně jsem totiž toho názoru, že vzniklou otázku bylo možno vyřešit lépe cestou, která by byla výrazně více ústavně konformní.

Občanský zákoník přeci ve svém § 1765 odst. 1 stanoví, že

„dojde-li ke změně okolností tak podstatným způsobem, že změna založí v právech a povinnostech stran zvlášť hrubý nepoměr znevýhodněním jedné z nich buď neúměrným zvýšením nákladů plnění, anebo neúměrným snížením hodnoty předmětu plnění, má dotčená strana právo domáhat se vůči druhé straně obnovení jednání o smlouvě, prokáže-li, že změnu nemohla rozumně předpokládat ani ovlivnit a že skutečnost nastala až po uzavření smlouvy, anebo se dotčené straně stala až po uzavření smlouvy známou.“

Předmětné ustanovení sice míří zejména na neúměrné zvýšení nákladů plnění, anebo neúměrné snížení hodnoty předmětu plnění, nicméně mám za to, že by bylo možné je aplikovat i v případě nájmů a úvěrů či jiných obdobných dluhů. Předmětné ustanovení má mířit na extrémní situace, se kterými uzavřené smlouvy nepočítají.11 Světovou epidemii nové, doposud neznámé nemoci však pod tyto extrémní situace osobně podřazuji. Ostatně cit. ustanovení navazuje na dříve smluvně uplatňovanou doložku rebus sic stantibus („za předpokladu, že věci zůstanou, jak jsou“), se kterou byla dostatečně seznámena i prvorepubliková rozhodovací praxe, která umožňovala narovnání smluvního vztahu v případě podstatné změny okolností.12 Částečně pak na prvorepublikovou rozhodovací praxi navázala i současná judikatura.13

Podmínky aplikace cit. ustanovení shrnuje komentářová judikatura takto: 1. existence změny okolností, 2. nepředvídatelnost této změny, 3. neovlivnitelnost změny, 4. nepřevzetí rizika změny na sebe, 5. vznik zvlášť hrubého nepoměru v právech a povinnostech, 6. příčinná souvislost mezi změnou a vznikem zvlášť hrubého nepoměru.14

Vzhledem k současné situaci okolo epidemie nemoci COVID-19 a k vymezení aplikačních podmínek tak mám za to, že jsou případy, ve kterých se strany mohou oprávněně dovolávat aplikace § 1765 ObčZ a případně § 1766 ObčZ. Podle § 1766 ObčZ totiž rovnováhu mezi stranami v případě nedohody obnoví soud. Sluší se dále dodat, že principy doložky rebus sic stantibus odrážející se v § 17651766 ObčZ se aplikují zejména u smluv s opakujícím se plněním, což nahrává mé tezi o tom, že by bylo možné se řečených ustanovení úspěšně dovolat v případě nájmů, zápůjček, úvěrů apod.15

Je potřeba doplnit, že § 1765 odst. 2 ObčZ umožňuje vyloučit tuto možnost, nicméně i tak je současná právní úprava podle mého názoru dostačující. Mezi podnikateli je zcela správné, aby si strany směly ujednat přísný závazek a byly si zavázány plnit i v případě zásahu vyšší moci (vzniku nepředvídatelné situace), jde-li o jejich pravou vůli. Možnost vyloučení aplikace § 1765 odst. 1 ObčZ pro podnikatele je pak zcela správná.

Co se týče spotřebitelů, i na ně občanský zákoník v tomto směru pamatuje, a to v § 1812 odst. 2, kde zapovídá možnost odchýlit se od zákonné úpravy v neprospěch spotřebitele.16 Spotřebitel má tak podle mého názoru vždy právo dovolat se obnovení smluvní rovnováhy na základě § 1765 odst. 1, resp. § 1766 ObčZ. Pravdou je, že § 1765 odst. 1 lze vyloučit v nájemních smlouvách o nájmu prostor k bydlení, kde pronajímatel není podnikatelem, nicméně lze předpokládat, že v takovém případě má nájemce větší možnost ovlivnit podobu nájemní smlouvy. Nicméně pokud podobné situace potřebují dílčí legislativní korekci, myslím, že by bylo vhodnější do budoucna zakázat vyloučení aplikace § 1765 odst. 1 ObčZ v nájemních smlouvách, jejichž předmětem jsou prostory sloužící k podnikání, nežli ad hoc přijímat zákony narušující legitimní očekávání.

V. Jde o nucené omezení vlastnického práva bez náhrady?

Součástí předmětných návrhů zákonů je i novelizace § 122 zákona č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů. Vláda navrhuje (jak již bylo uvedeno výše), aby u dluhu ze spotřebitelského úvěru, s jehož plněním je spotřebitel v prodlení delším než 90 dnů, vzniklo věřiteli právo pouze na úrok, který odpovídá úroku určenému zápůjční úrokovou sazbou ve výši repo sazby vyhlášené ČNB zvýšené o 8 procentních bodů, nebyl-li sjednán úrok nižší. Stejně by se mělo postupovat i v případě zápůjčky, odložené platby nebo jiné podobné finanční služby. V souladu s návrhem přechodných ustanovení tohoto vládního návrhu zákona by mělo předmětné pravidlo dopadnout i na již uzavřené smlouvy. To znamená, že v případě prodlení, které přesáhne délku trvání 90 dnů, nebude možné požadovat úhrady smluvních pokut, které byly řádně ujednány, a to i u fyzických osob, které nejsou spotřebitelem.17

Řečený návrh zákona považuji za rozporný s ústavním pořádkem nejen z toho důvodu, že nabourává legitimní očekávání, ale jde podle mého názoru o nucené omezení vlastnického práva, které zapovídá čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod („Listina“).

Není podle mého názoru možné vstoupit do závazku dlužníka, který mu vznikl s věřitelem v souladu s právními předpisy účinnými v době vzniku závazku. Vlastnické právo je jedním ze základních lidských práv, jež garantuje čl. 11 Listiny a omezit je lze jen v souladu s Listinou a za podmínek jí stanovených.

Integrální součástí práva vlastnit majetek je totiž i právo nabývat majetek do svého vlastnictví.18 Do tohoto práva však podle mého názoru v rozporu s ústavním pořádkem zasahuje návrh novely zákona o spotřebitelském úvěru, neboť znemožňuje nabytí majetku (např. smluvní pokuty), ke kterému mělo dojít na základě zákonně projevené vůle smluvních stran. Jde tak o zákonnou libovůli, která odporuje čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť k nucenému omezení vlastnického práva může dojít jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu (kdy o nucenosti v tomto směru není pochyb, neboť nejde o dobrovolné odpuštění smluvní pokuty ze strany věřitele).

Podmínka nuceného omezení nabytí vlastnického práva je tak splněna jen z jedné třetiny (na základě zákona), nicméně zcela absentuje podmínka ve veřejném zájmu a za náhradu. Z uvedeného důvodu považuji návrh novely spotřebitelského zákona za nesouladný s ústavním pořádkem. Tento nesoulad vnímám i u ostatních předmětných návrhů zákonů, byť v menší míře, neboť i zde dochází k nucenému omezení vlastnického práva. Odložení nájemného nebo splátky či opožděné vrácení ceny zájezdu jednak znamená snížení majetku vlastníka nemovitosti, věřitele, anebo účastníka zájezdu, neboť tato suma peněz mohla být v případě řádné splatnosti úročena a zhodnocována. I zde tak může (nemusí) docházet k možnému úbytku majetku bez náhrady.

Zejména pak ale jde o omezení spojené s právem přijmout platby (splátku, cenu zájezdu či nájemné) do svého vlastnictví v souladu se smluvními ujednáními a dále pak s přijatými penězi nakládat podle svobodné vůle vlastníka. Jde tak o zásah, který nezákonně a nekonsenzuálně „smršťuje“ škálu dílčích oprávnění, která patří vlastníkovi, a která jsou typická pro tzv. absolutní práva. Vzhledem k tomu, že nejde o omezení souladné s čl. 11 Listiny, je nutné tento krok označit za protiústavní.

VI. Závěr

V předloženém textu jsem se zabýval návrhy zákonů, které vláda zpracovala za účelem pomoci osobám poškozeným v důsledku epidemie nemoci COVID-19. Přestože jde snad o upřímnou snahu zmírnit dopady vzniklé epidemie, není možné, aby byť dobře míněná snaha byla činěna způsobem nekonformním s ústavním pořádkem.

Veřejná moc může činit pouze to, co jí zákon výslovně umožňuje (viz zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí). Pokud tak Listina velmi zásadně omezuje důvody a způsoby, na základě kterých může stát nuceně omezit vlastnické právo, je potřeba tyto zásady respektovat i ve snaze pomoci.

Předmětné návrhy zákonů nejsou podle mého názoru aplikací pravé retroaktivity, nicméně jsou zásadním zásahem do legitimního očekávání a jsou rovněž v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny. Z tohoto důvodu je považuji za protiústavní.

Na závěr bych si dovolil poznámku, že síla právního státu tkví právě v tom, že jsou jeho principy dodržovány nejen v době blahobytu, ale i v časech nouze. Jakékoliv přetáčení platných pravidel, byť „s dobrým úmyslem“, je zásahem do principů právního státu. A je-li právní stát skutečně materiálním právním státem, nikoliv jen formálním právním státem, musí být součástí jeho fungování efektivní mechanismy, které „dobře“ i „zle“ míněné vybočení z platných pravidel usměrní.



Poznámky pod čarou:

Autor je advokátem a externím pedagogem na Právnické fakultě UK.

Příspěvek byl zpracován ke dni 16. 4. 2020.

Návrh zákona o některých opatřeních v oblasti splácení úvěrů v souvislosti s pandemií COVID-19 [pozn. red.: zákon č. 177/2020 Sb.].

Návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS-CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby, na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení a v souvislosti s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty [pozn. red.: zákon č. 209/2020 Sb.].

Návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících podnikání [pozn. red.: zákon č. 210/2020 Sb.].

Návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2 na odvětví cestovního ruchu [pozn. red.: zákon č. 185/2020 Sb.].

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů [pozn. red.: zákon č. 186/2020 Sb.].

Rozsudek NS z 6. 12. 2004, sp. zn. 21 Cdo 361/2003 (pozn. red.: všechny citace formálně upraveny): „Pravá zpětná účinnost (retroaktivita) je nepřípustná. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je také zákaz pravé zpětné účinnosti (retroaktivity) právních předpisů; tento zákaz, který je pro oblast trestního práva hmotného vyjádřen v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, lze pro ostatní právní odvětví dovodit z čl. 1 Ústavy (srov. např. právní názor uvedený v nálezu pléna ÚS ČR z 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, č. 16/1996 USn, a v nálezu pléna ÚS ČR ze 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.).

Rozsudek NS z 16. 9. 2010, sp. zn. 22 Cdo 3230/2008: „K závěru odvolacího soudu o tom, že uvedené řešení představuje uplatnění nepřípustné retroaktivity, se uvádí, že Ústavní soud konstatoval, že zákaz retroaktivity je výrazem principu ochrany důvěry občanů, resp. právnických osob v právo (např. nález pléna ÚS z 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02); tohoto principu se tak nemůže dovolávat stát v souvislosti s pro něj nepříznivými důsledky zrušení jím vydaného protiústavního zákona, nerespektujícího legitimní očekávání subjektů práva.

Nález ÚS z 31. 3. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 1/14.

Havel, B. in Štenglová, I. et alZakon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 1110: Zákon o obchodních korporacích předpokládá zásadní neretroaktivitu (zamezení zpětné působnosti) s tím, že dosavadní právní vztahy jím nejsou dotčeny, ledaže se stanoví jinak. Zde je třeba vnímat nejen odchylky podle § 777 odst. 4, 5, ale zejména obecnou regulaci přechodných ustanovení podle občanského zákoníku. Ten totiž sice obsahuje obdobné pravidlo s pravidlem podle § 775, ale současně stanoví, že na osobní, věcná a rodinná práva se použije nový občanský zákoník, s výjimkou již vzniklých práv a povinností, které se řídí dosavadní právní úpravou (§ 3028 odst. 2 ObčZ). V tomto smyslu tedy občanský zákoník předpokládá nepravou retroaktivitu, kterou zejména pro smluvní vztahy však modifikuje tezí, že jiné právní poměry, jakož i již vzniklá práva a povinnosti, se vždy řídí dosavadními právními předpisy, ledaže si strany dohodnou, že se jejich vztahy budou řídit novým občanským zákoníkem (§ 3028 odst. 3 ObčZ).

Nález ÚS z 1. 10. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 5/19: „Stěžejním důvodem neústavnosti napadeného ustanovení DPříj ve znění zákona č. 125/2019 Sb. je především porušení práva na legitimní očekávání dotčených církví a náboženských společností, a to ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy – tedy obecného očekávání, že sliby státu budou splněny… Jestliže zákonodárce napadenou úpravou nesledoval jiný legitimní veřejný zájem, který by nadto musel být vyšší intenzity, než jsou právě popsané principy, chráněné čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, aby mohl zamýšlený zásah do ústavně chráněného legitimního očekávání dotčených církví a náboženských společností ospravedlnit, postupoval svévolně, čímž porušil rovněž zákaz retroaktivity.

Nález ÚS z 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94: „Vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva)… Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod… Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.“

Nález ÚS z 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13: „S ohledem na skutečnost, že samotnou podstatou testu proporcionality je snaha o nalezení rovnováhy mezi protichůdnými ústavními principy, může být kritérium vhodnosti bráno v úvahu jen tehdy, je-li přezkoumávána úprava, která jeden ústavně chráněný zájem (zpravidla základní právo) potlačuje či oslabuje za účelem ochrany jiného ústavně chráněného zájmu.“

Šilhán, J. § 1765 [Podstatná změna okolností a obnovení jednání o smlouvě], in Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník V․ Závazkové právo. Obecná část (§ 1721–2054). 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 222.

Rozhodnutí NS ČSR z 5. 5. 1925, sp. zn. Rv II 200/25: „Tím by nastalo využívání změny poměrů žalovanou stranou, jež byly způsobeny světovou válkou, jíž se žádná ze stran nenadála, dostávalo by se jí tak prospěchu, s nímž jistě při uzavření smlouvy nepočítala. Naopak musí se přiznati tato doložka oběma stranám a na smlouvu pohlížeti tak, že zavazuje i nadále obě strany ovšem pod podmínkou, že budou vzájemná plnění přizpůsobena požadavkům změněných poměrů a že budou plnění z této smlouvy navzájem vyvážena. To však bylo by možno jen tehdy, kdyby byl zjištěn rozsah práv a povinností obou stran smlouvou převzatých.

Rozsudek NS z 22. 5. 2019, sp. zn. 26 Cdo 1670/2018: „Clausula rebus sic stantibus je typická především u závazků s opětujícím se plněním a není-li v nich výslovně stanoveno něco jiného, lze mít zásadně za to, že tyto smlouvy jsou mlčky uzavírány s takto ujednanou doložkou. K obdobným závěrům dospěla i historická soudní praxe – srov. např. rozhodnutí NS ČSR publikovaná ve Vážného sbírce z 15. 12. 1939, sp. zn. Rv I 612/39 (č. 17516), z 24. 3. 1925, sp. zn. Rv I 381/25 (č. 4839), ze 14. 4. 1932, sp. zn. R II 90/32 (č. 11565), z 18. 9. 1947, sp. zn. Rv I 179/47 (č. 279), ze 14. 10. 1919, sp. zn. Rv II 219/19 (č. 291); dále pak shodně i odborná literatura – srov. Králík, M. in Lavický, P. Nejvyšší soud Československé republiky – doložka rebus sic stantibus. Soudní rozhledy, 2012, č. 10, s. 377. Od těchto závěrů není důvod se odchýlit ani za současné právní úpravy.“

Šilhán, J., op. cit. sub 11, s. 222 a násl.

Rozsudek NS z 22. 5. 2019, sp. zn. 26 Cdo 1670/2018.

Srov. Šilhán, J., op. cit. sub 11, s. 222 a násl.: „Celkově je nutno ještě ke všem předpokladům uvést, že jde o ustanovení dispozitivní, tedy je možno tyto podmínky modifikovat, upřesnit, konkretizovat a samozřejmě i zmírnit, či naopak zpřísnit. Je možné je také smluvně doplnit taxativním, nebo lépe demonstrativním výčtem skutečností, které mohou být jako zdroj změny okolností kvalifikovány, i konkretizací kvantitativní úrovně, od které strany považují nepoměr za zvlášť hrubý. Také pro takovou dohodu se však samozřejmě uplatní příslušné korektivy jako pro jakékoliv jiné ujednání, včetně korektivů nejobecnějších, jakož i zvláštní úprava adhezních či spotřebitelských smluv.

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů.

Nález ÚS z 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04: „Lze tedy uzavřít, že všechny obecné soudy při rozhodování dané věci zcela přehlédly existenci základního práva stěžovatele na legitimní očekávání nabytí majetku, jehož ochranu měly vážit stejně, jako zvažovaly ochranu vlastnického práva vedlejšího účastníka, a z důvodů výše uvedených bylo namístě poskytnout ochranu základnímu právu stěžovatele skrze aplikaci § 3 odst. 1 o. z.“

Poznámky pod čarou:
*

Autor je advokátem a externím pedagogem na Právnické fakultě UK.

Příspěvek byl zpracován ke dni 16. 4. 2020.

1

Návrh zákona o některých opatřeních v oblasti splácení úvěrů v souvislosti s pandemií COVID-19 [pozn. red.: zákon č. 177/2020 Sb.].

2

Návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS-CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby, na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení a v souvislosti s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty [pozn. red.: zákon č. 209/2020 Sb.].

3

Návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících podnikání [pozn. red.: zákon č. 210/2020 Sb.].

4

Návrh zákona o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2 na odvětví cestovního ruchu [pozn. red.: zákon č. 185/2020 Sb.].

5

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů [pozn. red.: zákon č. 186/2020 Sb.].

6

Rozsudek NS z 6. 12. 2004, sp. zn. 21 Cdo 361/2003 (pozn. red.: všechny citace formálně upraveny): „Pravá zpětná účinnost (retroaktivita) je nepřípustná. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je také zákaz pravé zpětné účinnosti (retroaktivity) právních předpisů; tento zákaz, který je pro oblast trestního práva hmotného vyjádřen v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, lze pro ostatní právní odvětví dovodit z čl. 1 Ústavy (srov. např. právní názor uvedený v nálezu pléna ÚS ČR z 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, č. 16/1996 USn, a v nálezu pléna ÚS ČR ze 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.).

Rozsudek NS z 16. 9. 2010, sp. zn. 22 Cdo 3230/2008: „K závěru odvolacího soudu o tom, že uvedené řešení představuje uplatnění nepřípustné retroaktivity, se uvádí, že Ústavní soud konstatoval, že zákaz retroaktivity je výrazem principu ochrany důvěry občanů, resp. právnických osob v právo (např. nález pléna ÚS z 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02); tohoto principu se tak nemůže dovolávat stát v souvislosti s pro něj nepříznivými důsledky zrušení jím vydaného protiústavního zákona, nerespektujícího legitimní očekávání subjektů práva.

7

Nález ÚS z 31. 3. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 1/14.

8

Havel, B. in Štenglová, I. et alZakon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 1110: Zákon o obchodních korporacích předpokládá zásadní neretroaktivitu (zamezení zpětné působnosti) s tím, že dosavadní právní vztahy jím nejsou dotčeny, ledaže se stanoví jinak. Zde je třeba vnímat nejen odchylky podle § 777 odst. 4, 5, ale zejména obecnou regulaci přechodných ustanovení podle občanského zákoníku. Ten totiž sice obsahuje obdobné pravidlo s pravidlem podle § 775, ale současně stanoví, že na osobní, věcná a rodinná práva se použije nový občanský zákoník, s výjimkou již vzniklých práv a povinností, které se řídí dosavadní právní úpravou (§ 3028 odst. 2 ObčZ). V tomto smyslu tedy občanský zákoník předpokládá nepravou retroaktivitu, kterou zejména pro smluvní vztahy však modifikuje tezí, že jiné právní poměry, jakož i již vzniklá práva a povinnosti, se vždy řídí dosavadními právními předpisy, ledaže si strany dohodnou, že se jejich vztahy budou řídit novým občanským zákoníkem (§ 3028 odst. 3 ObčZ).

9

Nález ÚS z 1. 10. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 5/19: „Stěžejním důvodem neústavnosti napadeného ustanovení DPříj ve znění zákona č. 125/2019 Sb. je především porušení práva na legitimní očekávání dotčených církví a náboženských společností, a to ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy – tedy obecného očekávání, že sliby státu budou splněny… Jestliže zákonodárce napadenou úpravou nesledoval jiný legitimní veřejný zájem, který by nadto musel být vyšší intenzity, než jsou právě popsané principy, chráněné čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, aby mohl zamýšlený zásah do ústavně chráněného legitimního očekávání dotčených církví a náboženských společností ospravedlnit, postupoval svévolně, čímž porušil rovněž zákaz retroaktivity.

10

Nález ÚS z 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94: „Vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva)… Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod… Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.“

Nález ÚS z 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13: „S ohledem na skutečnost, že samotnou podstatou testu proporcionality je snaha o nalezení rovnováhy mezi protichůdnými ústavními principy, může být kritérium vhodnosti bráno v úvahu jen tehdy, je-li přezkoumávána úprava, která jeden ústavně chráněný zájem (zpravidla základní právo) potlačuje či oslabuje za účelem ochrany jiného ústavně chráněného zájmu.“

11

Šilhán, J. § 1765 [Podstatná změna okolností a obnovení jednání o smlouvě], in Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník V․ Závazkové právo. Obecná část (§ 1721–2054). 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 222.

12

Rozhodnutí NS ČSR z 5. 5. 1925, sp. zn. Rv II 200/25: „Tím by nastalo využívání změny poměrů žalovanou stranou, jež byly způsobeny světovou válkou, jíž se žádná ze stran nenadála, dostávalo by se jí tak prospěchu, s nímž jistě při uzavření smlouvy nepočítala. Naopak musí se přiznati tato doložka oběma stranám a na smlouvu pohlížeti tak, že zavazuje i nadále obě strany ovšem pod podmínkou, že budou vzájemná plnění přizpůsobena požadavkům změněných poměrů a že budou plnění z této smlouvy navzájem vyvážena. To však bylo by možno jen tehdy, kdyby byl zjištěn rozsah práv a povinností obou stran smlouvou převzatých.

13

Rozsudek NS z 22. 5. 2019, sp. zn. 26 Cdo 1670/2018: „Clausula rebus sic stantibus je typická především u závazků s opětujícím se plněním a není-li v nich výslovně stanoveno něco jiného, lze mít zásadně za to, že tyto smlouvy jsou mlčky uzavírány s takto ujednanou doložkou. K obdobným závěrům dospěla i historická soudní praxe – srov. např. rozhodnutí NS ČSR publikovaná ve Vážného sbírce z 15. 12. 1939, sp. zn. Rv I 612/39 (č. 17516), z 24. 3. 1925, sp. zn. Rv I 381/25 (č. 4839), ze 14. 4. 1932, sp. zn. R II 90/32 (č. 11565), z 18. 9. 1947, sp. zn. Rv I 179/47 (č. 279), ze 14. 10. 1919, sp. zn. Rv II 219/19 (č. 291); dále pak shodně i odborná literatura – srov. Králík, M. in Lavický, P. Nejvyšší soud Československé republiky – doložka rebus sic stantibus. Soudní rozhledy, 2012, č. 10, s. 377. Od těchto závěrů není důvod se odchýlit ani za současné právní úpravy.“

14

Šilhán, J., op. cit. sub 11, s. 222 a násl.

15

Rozsudek NS z 22. 5. 2019, sp. zn. 26 Cdo 1670/2018.

16

Srov. Šilhán, J., op. cit. sub 11, s. 222 a násl.: „Celkově je nutno ještě ke všem předpokladům uvést, že jde o ustanovení dispozitivní, tedy je možno tyto podmínky modifikovat, upřesnit, konkretizovat a samozřejmě i zmírnit, či naopak zpřísnit. Je možné je také smluvně doplnit taxativním, nebo lépe demonstrativním výčtem skutečností, které mohou být jako zdroj změny okolností kvalifikovány, i konkretizací kvantitativní úrovně, od které strany považují nepoměr za zvlášť hrubý. Také pro takovou dohodu se však samozřejmě uplatní příslušné korektivy jako pro jakékoliv jiné ujednání, včetně korektivů nejobecnějších, jakož i zvláštní úprava adhezních či spotřebitelských smluv.

17

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů.

18

Nález ÚS z 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04: „Lze tedy uzavřít, že všechny obecné soudy při rozhodování dané věci zcela přehlédly existenci základního práva stěžovatele na legitimní očekávání nabytí majetku, jehož ochranu měly vážit stejně, jako zvažovaly ochranu vlastnického práva vedlejšího účastníka, a z důvodů výše uvedených bylo namístě poskytnout ochranu základnímu právu stěžovatele skrze aplikaci § 3 odst. 1 o. z.“