Čekejte, prosím...
A A A
[Právní rozhledy 9/2020, s. I]
Vláda prosadila uvolnění zákonných pravidel rozpočtové odpovědnosti na 7 let

Senát na jednání své 20. schůze 12. funkčního období dne 17. 4. 2020 přijal usnesení (č. 356), kterým po podrobné diskusi zamítl návrh zákona, kterým se mění zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění zákona č. 277/2019 Sb. (sen. tisk č. 238), a vrátil jej k opakovanému hlasování Poslanecké sněmovně. Poslanecké kluby vládní koalice intenzivním jednáním zajistily návrhu potřebnou nadpoloviční většinu všech poslanců k jeho schválení, a Poslanecká sněmovna senátní veto přehlasovala na své schůzi dne 22. 4. 2020 – a to o pouhý jeden hlas.

Návrh novely zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti předložila svým dopisem z 1. 4. 2020 (č. j. MF-8905/2020/37-1) ministryně financí se žádostí premiérovi o jeho projednání vládou téhož dne, s odůvodněním zmírnit konsolidační úsilí veřejných financí, potažmo státního rozpočtu, po r. 2020. Odkázala přitom na „bezprecedentní propad“ a s ním spojený deficit veřejných financí, do něhož se promítají nejenom přímé náklady spojené s „řešením“ omezení šíření onemocnění COVID-19, ale i náklady vyvolané útlumem ekonomiky, neboli důsledky hospodářských opatření vlády v rámci vyhlášeného stavu nouze ze dne 12. 3. 2020. Vláda na schůzi dne 1. 4. 2020 (usn. č. 367) předmětný návrh schválila a následující den jej předložila k projednání Poslanecké sněmovně (sn. tisk č. 812). Dopisem (č. j. MF-8905/2020/37-2), datovaným téhož dne (tj. 2. 4. 2020), ministryně financí požádala premiéra o předložení žádosti předsedovi Poslanecké sněmovny o projednání návrhu ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze podle § 99 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, a to zejména k potřebě urychleně řešit tuto situaci v návaznosti na vyhlášený nouzový stav.

Předmětný návrh předložilo Ministerstvo financí vládě mimo Plán legislativních prací vlády na r. 2020, s odkazem na zákonnou povinnost vlády projednat a schválit výdajové rozpočtové rámce na příští 3 roky do konce dubna 2020. K předloženému návrhu neproběhlo standardní ani zkrácené mezirezortní připomínkové řízení. Nebylo provedeno hodnocení dopadů regulace (RIA – Regulatory Impact Assessment), které má podle Legislativních pravidel vlády analyzovat očekávané dopady navrhovaných právních předpisů. Předloha nebyla projednána v komisích Legislativní rady vlády (LRV), nebylo k ní předloženo stanovisko LRV ani stanovisko její předsedkyně. Návrh zákona nebyl předložen k posouzení ani Národní rozpočtové radě (NRR), jak to stanoví zákon č. 23/2017 Sb․, o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Ta se o jeho předložení dozvěděla „čistě náhodou“, jak uvedla její předsedkyně E. Zamrazilová ve svém vystoupení v Senátu.

Rozsahem i důvodovou zprávou stručný návrh novely zákona o rozpočtové odpovědnosti pro r. 2021 má za cíl vytvořit fiskální prostor v délce 7 let a konsolidovat veřejné finance s odkazem na soulad s nařízením Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. 7. 1997, o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, o 0,5 procentního bodu meziročně. Tato trajektorie by dle předkladatele měla zabezpečit postupné přibližování k současné výši střednědobého rozpočtového cíle ČR a jeho bezpečné dosažení v r. 2028, aniž by byla ekonomika ohrožena nadměrným jednorázovým negativním fiskálním šokem.

Návrh konkrétně stanoví zvýšení maximálně přípustných hodnot strukturálních deficitů pro r. 2021–2027 z úrovně 1 % HDP dle stávajícího zákona, a to pro r. 2021 na úroveň 4 % a v dalších 6 letech v rozsahu minimálně 0,5 procentního bodu. Dle důvodové zprávy neschválením předlohy a v případě očekávaného propadu ekonomiky v r. 2020 bude muset vláda nastavit fiskální politiku v r. 2021 výrazně restriktivně, což by s největší pravděpodobností vyvolalo opětovnou recesi.

NRR vydala dne 3. 4. 2020 „vyjádření“, v němž odmítla argumentaci důvodové zprávy a navrženou úpravu označila za nadbytečnou. Dle NRR již stávající znění zákona č. 23/2017 Sb. ve znění zákona č. 277/2019 Sb. vládě umožňuje vhodně a dostatečně masivně reagovat na mimořádné situace spojené s významnými ekonomickými problémy, aniž by byla vázána limity danými pravidly rozpočtové odpovědnosti. Navíc není zaručeno, že zvýšený fiskální prostor bude využit pouze pro výdajová a příjmová opatření vztahující se k eliminaci ekonomických dopadů „koronavirové“ krize, a hrozí popření smyslu pravidel rozpočtové odpovědnosti a neopodstatněné otevření prostoru pro nárůst zadlužení sektoru veřejných institucí. Zákony nejen v oblasti fiskálních pravidel by měly být podle NRR platné univerzálně a neměly by pokud možno zohledňovat každou specifickou situaci novými paragrafy, které se vztahují pouze k určitému období či jednomu roku. V této souvislosti NRR označila za nevhodné, že návrh změny zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, na jejichž dodržování má dohlížet, nebyl s klíčovými aktéry, mezi které dle zákona patří mimo jiné právě i NRR, konzultován, ani jim nebyl tento záměr avizován.

Poslanecká sněmovna návrh dne 8. 4. 2020 ve zkráceném jednání (s vynecháním 1. čtení) schválila (č. 1038). Návrh na zamítnutí neprošel jen těsně, a sice 51 hlasy, když bylo zapotřebí 47 hlasů. V diskusi k návrhu zazněla rovněž Oponentní zpráva (opoziční) menšiny poslanců rozpočtového výboru (přijatá usn. č. 376), která konstatovala, že tvrzení MF, že současný legislativní rámec je natolik restriktivní, že by vyžadoval fiskální konsolidaci výdajů až o 150 mld. Kč, není ze strany MF doloženo. Dle zprávy hrozí, že zákonem dojde k absolutní erozi důsledné kontroly nad veřejnými výdaji a budou prováděny nejen výdaje nad rámec řádně odůvodněných protikrizových opatření, ale i výdaje zcela nesouvisející. Projednávání návrhu ve stavu legislativní nouze zpráva označila za zcela neodůvodněné zneužití tohoto institutu. Zákon dopadá až na státní rozpočet 2021 a existuje dostatečný prostor projednat ho řádně. Zdůraznila současně, že vláda do předpokládaných příjmů rozpočtu běžně zahrnuje příjmy opřené o zákony, které nebyly v době předkládání zákona o státním rozpočtu ani schváleny, a často dokonce ani předloženy.

Senát na své schůzi vyslechl od zástupce předkladatele zdůraznění nutnosti schválit návrh zákona, doprovozený odmítnutím závěrů NRR, že aplikace tzv. únikových ustanovení v § 10 platného zákona bude dostačující k překonání krize. V rámci podrobné diskuse, v níž zazněly již dříve vznesené připomínky, umožnil Senát vystoupit rovněž předsedkyni NRR E. Zamrazilové, která připomněla, že ji tuto možnost neposkytla vláda ani Poslanecká sněmovna, a ani její rozpočtový výbor. V rámci svého vystoupení – nad rámec vyjádření NRR – dodala, že pokud by byl požadován 2% strukturální deficit pro rok příští a návrat k 1% v r. 2022, tak by se NRR k návrhu stavěla „trošku jinak“, ale „bianco šek“ na 7 let jí připadá „nehorázný“. Plenární schůze Senátu rozhodující většinou schválila návrh na zamítnutí návrhu novely zákona o rozpočtové odpovědnosti, jak to navrhl garanční výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, k němuž se připojil také ústavněprávní výbor.

S ohledem na skutečnost, že předmětný návrh zákona má ústavněprávní souvislosti, a tudíž je možné jej podrobit zásadě proporcionality, lze se důvodně domnívat, že bude následovat jeho posouzení Ústavním soudem.