Čekejte, prosím...
A A A
[Výběr literatury 1/2020]
Rozbor ústavnosti a zákonnosti krizových opatření vlády z 15. března 2020

Jan Wintr*

 

1. Jak jsem uvedl ve svém rozboru opatření z 12. 3. 2020 (na který tímto odkazuji), vláda na základě čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR („Nouzový stav se může vyhlásit jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon.“) usnesením č. 69/2020 Sb. vyhlásila na dobu 30 dnů od 12. 3. 2020 pro území ČR „z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky“ nouzový stav. Pokud jde o vymezení práv, která se omezují, vláda odkázala na samostatné usnesení vlády („Vláda I. nařizuje ve smyslu § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení… pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření, jejichž konkrétní provedení stanoví vláda samostatným usnesením vlády.“).

 

2. Omezení práv a uložení povinností má vláda vymezit „současně s vyhlášením nouzového stavu“, ovšem vláda ta omezení a ukládání povinností průběžně doplňuje, zatím naposledy 15. 3. 2020 sérií usnesení č. 83–90/2020 Sb. To ale jistě je v souladu se smyslem a účelem ústavního zákona o bezpečnosti ČR, krizová situace se dynamicky vyvíjí a vláda na ni musí pružně reagovat.

 

3. Opatření vlády by neměla být retroaktivní, měla by být vyhlašována před nabytím účinnosti. Podle § 8 krizového zákona (zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení) „rozhodnutí o krizových opatřeních… se zveřejňují v hromadných informačních prostředcích a vyhlašují se stejně jako zákon. Účinnosti nabývají okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví“. Většina opatření z 15. 3. 2020 nabyla účinnosti začátkem dne 16. 3. 2020, byla vládou vyhlášena ve sdělovacích prostředcích v poslední hodině 15. 3., ve Sbírce zákonů (na webu mvcr.cz) se s datací 15. 3. 2020 objevila někdy v časných ranních hodinách 16. 3. 2020. To sice není ideální, ale na legalitu těch opatření to vliv nemá, těžko někdo bude sankcionován za své chování v prvních ranních hodinách 16. 3.

 

4. Jednotlivá opatření musí mít zákonný základ a být v souladu s Listinou základních práv a svobod. Zákonný základ je především ve výčtech v § 56 krizového zákona. Opatření musí respektovat čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; opatření musí být přiměřená, měla by tedy obstát v testu proporcionality (detailněji srov. rozbor opatření z 12. 3. 2020).

 

5. Klíčová opatření vlády omezují svobodu pohybu a pobytu na základě § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona: „Vláda je oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit… b) zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území…“ Jde zejména o a) „zákaz vstupu pro všechny cizince s výjimkou cizinců pobývajících s přechodným pobytem nad 90 dnů nebo trvalým pobytem na území České republiky; to neplatí, je-li vstup těchto cizinců v zájmu České republiky“, b) „zákaz občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky vycestovat z území České republiky; to neplatí, je-li z tohoto opatření udělena výjimka“ podle usnesení vlády č. 76/2020 Sb. a c) zákaz volného pohybu osob na území celé ČR s výjimkami podle usnesení vlády č. 85/2020 Sb.

 

6. Pro posouzení toho, zda tato opatření mají zákonný základ, je klíčové, jak široký může být výklad § 6 odst. 1 písm. b): „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území“. Může být vymezeným územím území celé ČR (pro vstup cizinců a pro volný pohyb všech osob)? Anebo dokonce celý svět (pro zákaz vycestovat)? Ta vymezování „území celé ČR“ a „celý svět“ patrně zákonodárce v roce 2000 na mysli neměl, jenže zákonodárce asi nepočítal s celosvětovou epidemií. Lze tedy připustit, že zákaz volného pohybu osob na celém území ČR oporu v § 6 odst. 1 písm. b) má, půjde ale dále o proporcionalitu takto širokého zákazu (viz níže).

 

7. U zákazu vycestování z ČR mám pořád pochybnosti. Nouzový stav je vyhlášen „pro území ČR“, je tedy sporné, zda může regulovat chování na území jiných států. Osobám nacházejícím se na území ČR zákazy v rámci nouzového stavu ukládat lze, při širokém výkladu krizového zákona možná může být vymezenou oblastí i oblast mimo území ČR, těžko ale celý svět. Pochybná je i proporcionalita zákazu vycestovat, protože není nezbytný pro ochranu zdraví na území ČR.

 

8. Pokud jde o zákaz vstupu cizinců na území ČR, věc dále komplikuje § 7 krizového zákona, podle kterého „vláda v době trvání stavu ohrožení státu je vedle opatření uvedených v § 6 odst. 1 až 3 oprávněna nařídit a) omezení vstupu na území České republiky osobám, které nejsou občany České republiky…“. Jenže stav ohrožení státu vyhlášen nebyl a ani být nemůže, protože není „bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy“ podle čl. 7 ústavniho zákona o bezpečnosti ČR. Vláda ovšem nezakázala vstup všem cizincům, jen cizincům, kteří v ČR nemají trvalý ani přechodný pobyt. Pokud dojdeme k závěru, že je nezbytné a přiměřené zakázat volný pohyb na celém území ČR a zároveň, že není zákaz vstupu cizinců bez trvalého či přechodného pobytu není diskriminační, protože nemají naléhavý důvod sem jet, může toto opatření obstát. § 7, který má zjevně jiný účel (tam ochrana svrchovanosti, celistvosti a demokratických základů státu, zde ochrana veřejného zdraví), tomu nebrání. Kapitolou samou pro sebe, kterou se zde ale zabývat nebudu, je soulad s právem Evropské unie.

 

9. U zákazu volného pohybu osob na území celé ČR s deseti výjimkami formulovanými v usnesení vlády č. 85/2020 Sb. je na zvážení, zda je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy zda jde o opatření způsobilé k naplnění sledovaného legitimního cíle (kritérium vhodnosti), nezbytné pro naplnění takového cíle (kritérium potřebnosti) a zda zásah do základních práv nesmí být závažnější, než by byl zásah do sledovaného legitimního cíle (kritérium přiměřenosti v užším smyslu). Posouzení je závislé především na intenzitě hrozby pro veřejné zdraví, což ovšem lze těžko odhadnout bez expertů na danou problematiku. Šíře výjimek v usnesení č. 85/2020 Sb. mě přesvědčuje, že vláda se proporcionalitou svého zákazu vážně zabývala a hledala omezení dostatečně účinné, ale co nejméně zatěžující. Měl jsem pochybnosti o přiměřenosti případného zákazu vycházet na čerstvý vzduch, když pobyt ve volné přírodě je zjevně méně zdravotně rizikový než pobyt ve městech, ale i na to vláda ve výjimce j) (pobyt v přírodě nebo parcích) pamatovala.

 

10. Jak se epidemie šíří a nabývá na závažnosti, začínají krajské hygienické stanice od 16. 3. 2020 uzavírat určitá území, srov. např. opatření obecné povahy Krajské hygienické stanice Olomouckého kraje č. j. KHSOC/09068/2020/RED (http://www.khsolc.cz/files/clanky/16_3_20_covid.pdf), jímž se zakazuje opustit území vyjmenovaných obcí a zakazuje vstup pohyb a pobyt na tato území, s určitými výjimkami. Zákonný základ je v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví: podle § 69 odst. 2 mimořádná opatření proti epidemii a nebezpečí jejího vzniku nařídí v nezbytně nutném rozsahu a rozhodne o jejich ukončení příslušný orgán ochrany veřejného zdraví, jehož místní příslušnost se řídí místem výskytu infekčního onemocnění. Je to opatření obecné povahy, je odůvodněné, podle § 173 odst. 2 správního řádu proti němu nelze podat opravný prostředek v rámci veřejné správy, ale nelze vyloučit návrh na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 soudního řádu správního, adresovaný krajskému soudu.

 

11. Dalšími usneseními z 15. 3. 2020 vláda povolala vojáky v činné službě a celníky k plnění úkolů policie (nařízení vlády č. 83/2020 Sb.), zpřesnila a rozšířila zákaz maloobchodního prodeje a prodeje služeb v provozovnách podle usnesení č. 82/2020 Sb. z 14. 3. 2020, s tím ale, že se zákaz nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona (usnesení č. 84/2020 Sb․), v usnesení zakazujícím volný pohyb osob (č. 85/2020 Sb.) nařídila mj. omezit pohyb na veřejně dostupných místech na dobu nezbytně nutnou a pobývat v místě svého bydliště s oněmi deseti výjimkami, omezit kontakty s jinými osobami na nezbytně nutnou míru a doporučila mj. zachovávat při kontaktu s ostatními osobami ve veřejných prostorách odstup nejméně dva metry, využívat z hygienických důvodů přednostně bezhotovostní platební styk a zaměstnavatelům doporučila využívat nejvyšší možnou měrou práci na dálku a omezit výkon prací, které nejsou významné pro zachování činnosti zaměstnavatele. Usnesením č. 86/2020 Sb. zakázala lékařům a zdravotnickým povoláním během nouzového stavu čerpat dovolenou, usnesením č. 87/2020 Sb. uložila orgánům veřejné moci mj. omezit práci a styk s veřejností, zkrátit úřední hodiny na max. tři hodiny v pondělí a ve středu, usnesením č. 88/2020 Sb. odložila z důvodu omezení svobody pohybu na území ČR hlasování v doplňovacích volbách do Senátu na Teplicku s tím, že nové dny konání voleb stanoví prezident republiky, usnesením č. 89/2020 Sb. nařídila hejtmanům a pražskému primátorovi od 17. 3. 2020 v místech, kde je taková potřeba, určit školu nebo školské zařízení, které budou vykonávat nezbytnou péči o děti vojáků, policistů a zdravotníků ve věku od 3 do 10 let, bez ohledu na to, zda jsou tyto děti žáky určené školy nebo školského zařízení, a konečně usnesením č. 90/2020 Sb. nařídila pracovní povinnost prezenčním studentům pátého a šestého ročníku všeobecného lékařství a posledních ročníků oborů připravujících na povolání sestry a záchranáře.

 

12. Na první pohled se jeví, že takto uložené povinnosti zákonný základ v § 56 krizového zákona mají, srov. např. § 5 písm. e) (lze omezit „právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění“) a § 6 odst. 1 písm. c) (lze nařídit „ukládání pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky“).

 

13. Problematické ovšem je odložení senátních voleb. Čl. 10 ústavního zákona o bezpečnosti ČR („Prodloužení volebního období“) říká: „Jestliže po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podmínky na území České republiky neumožní konat volby ve lhůtách, které jsou stanoveny pro pravidelná volební období, lze zákonem lhůty prodloužit, nejdéle však o šest měsíců.“ Předně lze lhůty prodloužit jen zákonem, nikoli usnesením vlády. Věcně by to ale nejspíš obstálo. Sice o prodloužení volebního období nejde, protože to jsou doplňovací volby na uprázdněný mandát po zemřelém senátorovi, ale o prodloužení se mluví jen v nadpisu, reálně dochází k prodloužení lhůt pro konání voleb, což čl. 10 umožňuje. Bylo by správné prodloužit lhůty zákonem (ostatně Parlament bude třeba brzy svolat, viz níže). Usnesení vlády je sice nezákonné, ale lze ho vstřícně chápat jako pokyn orgánům veřejné moci i kandidátům zastavit přípravu voleb za situace, kdy jsou dány podmínky pro odložení voleb zákonem, který patrně bude přijat. Důležité také je, že tímto odložením voleb nedochází k významné poruše v činnosti demokraticky volených orgánů ČR, Senát nadále funguje a jeho legitimita není výrazněji oslabena (jak by tomu bylo třeba při prodlužování volebního období Poslanecké sněmovny podstatněji nad Ústavou stanovené čtyři roky).

 

14. Pokud epidemie rychle nepomine, což nevypadá, bude třeba svolat schůzi Poslanecké sněmovny nejpozději 12. 4. 2020, kdy skončí nouzový stav vyhlášený vládou na 30 dnů. Podle čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti ČR nouzový stav může vláda vyhlásit nejdéle na dobu 30 dnů a uvedenou dobu lze prodloužit jen po předchozím souhlasu Poslanecké sněmovny. Bylo by evidentním obcházením ústavního zákona, kdyby vláda 13. 4. vyhlásila nový třicetidenní nouzový stav. Vláda už avizovala, že navrhne vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a pokusí se prosadit ve zkráceném jednání některé potřebné změny zákonů. Při této příležitosti lze schválit i zákon prodlužující lhůty pro konání doplňovacích voleb do Senátu.

 

15. Jak jsem psal v rozboru opatření z 12. 3. 2020, mám za to, že samotné vyhlášení nouzového stavu soudní kontrole sice nepodléhá, ale konkrétní omezení základních práv soudně přezkoumatelné být musí, například na základě čl. 36 odst. 2 Listiny: „Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Podle mě (a i podle komentáře ASPI) by vláda správně měla svá opatření v rámci nouzového stavu vydávat jako nařízení vlády, stanovuje-li jimi obecně závazná pravidla chování; ústavnost a zákonnost nařízení vlády kontroluje Ústavní soud podle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dále jakýkoli soud je podle čl. 95 odst. 1 Ústavy oprávněn posoudit soulad nařízení vlády se zákonem nebo mezinárodní smlouvou. Není vyloučeno, že soudy tato usnesení vlády posoudí materiálně jako nařízení vlády. Vláda ale tato opatření nevydává jako nařízení a individuální právní akty to zjevně nejsou, takže už zbývá jen opatření obecné povahy; to může zrušit soud ve správním soudnictví na návrh kohokoli, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech (§ 101a a násl. soudního řádu správního).

 

16. Závěr: Nouzový stav byl vyhlášen řádně na základě ústavního zákona o bezpečnosti ČR, jednotlivá opatření ale musí mít zákonný základ a být v souladu s Listinou základních práv a svobod. Sporný je zákonný základ zákazu občanů vycestovat z ČR. U některých opatření je na zvážení, zda vyhovují čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; sílící intenzita epidemie a hrozby pro veřejné zdraví však evidentně dodává argumenty ve prospěch přiměřenosti takových opatření. Odložení doplňovacích voleb do Senátu bude třeba provést zákonem; je ale do určité míry pochopitelné, že vláda vydává pokyn orgánům veřejné moci i kandidátům zastavit přípravu voleb za situace, kdy jsou dány podmínky pro odložení voleb zákonem, který patrně bude přijat, navíc za situace, kdy nezvolením jednoho senátora není ohrožena funkčnost ani legitimita ústavního orgánu. Soulad jednotlivých opatření s ústavním pořádkem a se zákonem posuzují na základě návrhů na zrušení opatření obecné povahy soudy ve správním soudnictví (nevyhodnotí-li je materiálně jako nařízení vlády); přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno.



Poznámky pod čarou:

Doc. JUDr. PhDr. Jan Wintr, Ph.D., působí na Právnické fakultě UK v Praze.

Poznámky pod čarou:
*

Doc. JUDr. PhDr. Jan Wintr, Ph.D., působí na Právnické fakultě UK v Praze.