Vyloučení ekologických spolků z některých povolovacích řízení, ve kterých dochází k dotčení přírody a krajiny, vzbudilo v roce 2017 velké emoce. Deklarovaná odveta občanské společnosti za uplatňování participativních práv v podobě přílepku k novele StavZ¹ se navíc dočkala posouzení ÚS až více než 3 roky po podání návrhu skupiny senátorů, přičemž odůvodnění nálezu z 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, kvalitou zdaleka neodpovídá dlouhé „čekací době“. Proto je škoda, že se mu nedostalo důslednější odborné reflexe.² To platí zejména s ohledem na dílčí aspekty omezení práv, které ÚS posoudil způsobem přinejmenším rozpačitým, a především praktické důsledky poměrem 8 : 7 posvěcené změny § 70 odst. 3 OchPřKr, se kterými se budou muset vypořádat správní soudy.

Právě před správní soudy se totiž posunuje těžiště řešení poměrů v území, což s sebou nese zvýšené nároky na posuzování přípustnosti i důvodnosti jednotlivých žalob. Obě stanoviska soudců ÚS – většinové i disentní, která jsou jinak názorově výrazně odlišná, vidí ve správním soudnictví hlavní prostředek k zajištění účinné ochrany subjektivních veřejných práv osob dotčených zásahy do přírody a krajiny, a zprostředkovaně i souvisejícího veřejného zájmu na ochraně přírodního bohatství.

Tento článek se proto pokouší upozornit na sporné body odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 a zároveň shrnout otázky, které zůstávají otevřené, ačkoliv jsou zásadní z hlediska rozhodovací praxe, a to i ve vztahu k nové právní úpravě, kterou přinesla rekodifikace veřejného stavebního práva. Článek představuje taktéž addendum k nedávno vydanému komentáři k LPS, na kterém se podíleli stejní autoři.³ Nadto považují autoři za potřebné vymezit se proti postupu, kdy na jejich odborné práce opakovaně odkazuje většinový závěr ÚS v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17, ovšem výběrově využívá pouze dílčí argumenty, které vyhovují jeho výkladové pozici. Takovou praxi nelze označit za férovou ani hodnou ÚS.

Nález ÚS potvrdil, že důsledkem napadené změny § 70 odst. 3 OchPřKr je vyloučení účasti ekologických spolků v řízeních vedených podle jiných zákonů než podle OchPřKr. Takový byl zjevný smysl novely, jak jej prezentovali politici⁴ i média⁵ a jak jej vnímala odborná i široká veřejnost: vyloučit kvalifikovanou veřejnost z povolování středně velkých záměrů.⁶ Jak shrnul veřejný ochránce práv, Ústavní soud tak svým nálezem definitivně uzavřel možnost environmentálních spolků účastnit se velké části povolovacích procesů podle StavZ. Konkrétně jde o případy, kdy stavební záměr nepodléhá předchozímu posouzení vlivů na životní prostředí (EIA).⁷

ÚS se nabízel rovněž odlišný výklad, podle kterého je možné za řízení podle tohoto zákona považovat také řízení vedená podle jiných zákonů, pokud se v nich rozhoduje o zájmech ochrany přírody a krajiny vymezených v § 2 OchPřKr. Například Vedral argumentuje, že za taková řízení je nutné považovat i řízení podle StavZ, pokud k němu orgán ochrany přírody vydává závazné stanovisko podle § 8 odst. 6 OchPřKr (ke kácení dřevin) nebo § 56 odst. 6 OchPřKr (k ochraně zvláště ohrožených druhů), resp. § 82a odst. 2 OchPřKr (vydávání jednotného závazného stanoviska), protože podle těchto ustanovení výslovně vydává stavební úřad rozhodnutí, které by jinak vydal orgán ochrany přírody.⁸ Tomu odpovídá i nedávno zveřejněná metodická instrukce Ministerstva životního prostředí ke kácení dřevin rostoucích mimo les,⁹ podle které pokud orgán ochrany přírody vydává závazné stanovisko ke kácení dřevin podle § 8 odst. 6 OchPřKr a pokud jsou splněny podmínky podle § 70 odst. 2 a 3 OchPřKr, je spolek účastníkem správního řízení vedeného stavebním úřadem.¹⁰

Podobných závazných stanovisek k řízení podle StavZ ovšem vydává orgán ochrany přírody více, nejen podle výše uvedených ustanovení, a to aniž by OchPřKr výslovně uvedl, že zásah povoluje jiný orgán než orgán ochrany přírody․ Z výkladu Ministerstva životního prostředí není jasné, zda se z řízení podle jiného zákona stává řízení podle OchPřKr z důvodu nutnosti obstarat závazné stanovisko, nebo i tím, že jen zohledňuje podmínky rozhodnutí orgánu ochrany přírody (například o výjimce ze zvláštní územní nebo druhové ochrany), případně jednoduše tím, že se takové řízení týká zájmů ochrany přírody a krajiny. Přesně takový byl výklad § 70 odst. 3 OchPřKr před novelou.¹¹

Naznačený výklad sice příliš neodpovídá tomu, jakým způsobem a za jakým účelem využívá pojmu „řízení podle tohoto zákona“ OchPřKr,¹² ale vedl by k zachování procesních práv.¹³ Pokud by se prosadil, novela by v důsledku žádné omezení ekologických spolků nepřinesla, takže by ÚS stížnost sice zamítl, ovšem ze zcela odlišných důvodů. Ovšem nestalo se tak a ÚS, vláda i navrhovatelé vykládají § 70 odst. 3 OchPřKr tak, že za „řízení podle tohoto zákona“ se nepovažují řízení podle jiných zákonů, a to bez výjimky, ani pokud k nim orgán ochrany přírody vydává závazná stanoviska. Ani do řízení, která uvádí Vedral, podle ústavních soudců zastávajících většinový i menšinový názor ekologické spolky nepatří.¹⁴

Na správní soudy proto čeká upřesnění výkladu § 70 odst. 3 OchPřKr, které bude podstatné i pro uplatňování nového stavebního zákona (zákon č. 283/2021 Sb.). Oproti současné úpravě nejenže bude stavební úřad povolovat některé zásahy podle OchPřKr, ale stane se orgánem ochrany přírody. Přestože důvodová zpráva k novému stavebnímu zákonu naznačuje vrácení ekologických spolků do povolovacích řízení, která se týkají menších stavebních záměrů (návrh upravuje i účast veřejnosti v procesech povolování staveb, a to zejména spolků, jejichž předmětem je ochrana přírody či životního prostředí), paragrafové znění se nijak zvlášť neliší od současné úpravy. Podle § 182 StavZ jsou účastníky řízení o povolení záměru vedle stavebníka, obce, vlastníka pozemku a sousedů již jen podle písmene e) osoby, o kterých tak stanoví jiný zákon. Ekologické spolky se proto mohou řízení účastnit tehdy, pokud tak stanoví jiný zákon. V tomto případě bude záležet na stavebních úřadech a později na správních soudech, zda budou považovat řízení podle nového stavebního zákona za „řízení podle tohoto zákona“ podle § 70 odst. 3 OchPřKr. Pokud nikoliv, bude se, s ohledem na posílení integračních tendencí, jednat o naprostou degradaci úpravy účasti veřejnosti v OchPřKr.

Skutečnost, že došlo k oslabení procesní ochrany přírody a krajiny, je přitom podstatná nejen z hlediska zásahu do práv spolků, resp. jejich členů. ÚS v nálezu nijak nevzal v úvahu, že účast spolků na rozhodování je prostředkem, kterým se podle § 70 odst. 1 OchPřKr uskutečňuje ochrana přírody podle tohoto zákona. Spolky a spolu s nimi i obce (§ 71 OchPřKr) tak přispívají k plnění pozitivního závazku státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství vyjádřenému v čl. 7 Úst. Právě s tímto článkem ÚS i obecné soudy¹⁵ běžně spojují přiznání práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 LPS, které na závazek státu chránit přírodní bohatství přímo navazuje.¹⁶ V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 však ÚS prejudikaturu ignoroval a relativizoval úlohu spolků konstatováním, že se čl. 7 Úst v první řadě týká samotné činnosti státu.¹⁷ Namísto toho se ÚS měl zabývat tím, nakolik změna zákona fakticky oslabuje naplňování veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny. Odkaz ÚS na jiné právní předpisy,¹⁸ mezi nimi i ŽivP, tedy definiční rámcový předpis, který sám o sobě preventivní funkci neplní, svědčí spíše o nepochopení systému právní ochrany přírody a krajiny. Zároveň, protože je účast různých subjektů na ochraně přírody a krajiny základním prvkem OchPřKr, jak dlouhodobě potvrzuje judikatura,¹⁹ měl se ÚS zabývat i otázkou, zda vyloučení veřejnosti nepředstavuje významný zásah do základního poslání zákona.²⁰ ÚS sice konstatoval, že OchPřKr se práva na příznivé životní prostředí nepochybně úzce dotýká,²¹ ale nic z toho pro další úvahy nevyvodil.

ÚS označuje důsledek posuzované novelizace OchPřKr jako omezení účastenství spolků v některých správních řízeních. Ve skutečnosti se jedná o vyloučení, tedy znemožnění účasti na rozhodování o rozsáhlé skupině zásahů, které uvádí bod 14 odlišného stanoviska. Vedle toho – aniž by si toho ÚS všiml – došlo k vyloučení soudní ochrany těch spolků, které se účastnily řízení podle § 70 odst. 3 OchPřKr, ale nesplňují požadavky soudní ochrany, jak je začaly upřesňovat soudy v návaznosti na nález ÚS ze 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14. Podmínky účasti na rozhodování se totiž liší od podmínek aktivní legitimace, takže ne všechny spolky, které splňují kumulativní podmínky podle § 70 odst. 2 a 3 OchPřKr,²² mohou po vyloučení účastenství podat žalobu podle § 65 odst. 1 SŘS. Jejich jedinou cestou k soudu byla žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 SŘS. Zákonodárce totiž nikdy nepovažoval za nutné upřesnit (zpřísnit) podmínky účasti spolků na rozhodování – a v souladu s přístupem, který převládá v zahraničí (a na mezinárodní úrovni), § 70 OchPřKr předvídá, že se zájem spolků na konkrétní věci presumuje; právě z důvodu, aby mohlo dojít k zajištění veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny.²³ Soudy však vyžadují prokázání vztahu ke konkrétní věci. Proto není správný závěr, že dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení.²⁴

Korektní není ani závěr, že se ekologické spolky nadále mohou účastnit správních řízení, a to těch, v nichž lze skutečně identifikovat možnost reálného a vážného dotčení ochrany přírody a krajiny. Zejména jde (vedle řízení podle OchPřKr) o řízení a postupy v IntPrev, VlŽP a VodZ.²⁵ Byť se jedná o řízení a postupy s podstatným významem z hlediska ochrany životního prostředí, významné zásahy do přírody a krajiny jsou i předmětem řízení, která nejsou navazujícími řízeními ve smyslu VlŽP. Pokud ÚS nepřikročil k přísnějšímu testu proporcionality,²⁶ protože neposoudil za vážné dotčení životního prostředí ani zásahy v nejcennějších územích nebo do nejcennějších druhů (pokud se k nim podle OchPřKr vydávají závazná stanoviska), pak lze mít pochybnosti o správnosti výsledku poměření zásahu do ústavně zaručených práv.

ÚS v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 potvrdil, že změna § 70 odst. 3 OchPřKr zasahuje do práva na příznivé životní prostředí, nicméně takový zásah je podle ÚS odůvodněný legitimním důvodem, kterým je zrychlení povolovacích řízení. Ekologické spolky si musejí vystačit s přístupem k soudní ochraně.

ÚS přisvědčil vládě, že vyloučení účastenských práv ekologických spolků představuje legitimní důvod k zajištění efektivity správních řízení. Vyslovil přitom premisu, že s rozšiřujícím okruhem účastníků řízení se délka těchto procesů v obecné rovině může prodlužovat.²⁷ To však ještě neznamená, že jsou povolovací řízení ve skutečnosti nepřiměřeně dlouhá. Vláda ve svém vyjádření k návrhu poukazovala na taktiky ekologických spolků, které jsou z jejího pohledu obstrukční.²⁸ ÚS k tomu nepřesně uvedl, že takové praktiky za obstrukční označily správní soudy,²⁹ což disentující soudci odmítli.³⁰ Soudy naopak dlouhodobě, a to i po vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17, potvrzují právo spolků případně bránit nežádoucí zástavbě, která by v předmětné lokalitě mohla nevratně snížit kvalitu místního prostředí a bydlení či poškodit místní krajinu a přírodu, což by opět mělo zásadní dopad na kvalitu bydlení a okolního prostředí.³¹ Navíc případy obstrukcí, na které v diskuzích běžně upozorňují například poslanci při jednáních ve Sněmovně, se týkají řízení jiných, vyžadujících posouzení vlivů na životní prostředí (EIA) nebo tzv. naturové posuzování (typicky významná dopravní a energetická infrastruktura). Těch se vyloučení veřejnosti netýká, a s ohledem na požadavky mezinárodního a unijního práva ani týkat nemůže.

Existenci legitimního důvodu vzal ÚS za danou, aniž by vyžadoval jeho prokázání. A skutečně, neexistuje jediná studie, která by odborně uspokojivým způsobem posuzovala, nakolik účast ekologických spolků ovlivňuje délku řízení podle OchPřKr.³² Co ovšem bylo možné lehce ověřit z databáze judikatury již v době vydání nálezu, je, nakolik spolky využívají „zbývající“ možnost, se kterou se ÚS spokojil z hlediska ochrany jejich práv, tedy zda místo účasti ve správním řízení rovnou podávají žaloby proti vydaným rozhodnutím. A výsledek je jasný: Správní soudy dosud o žádné takové žalobě nerozhodovaly.³³ To může být samozřejmě do jisté míry dáno dobíháním správních řízení podle původní úpravy i délkou řízení před správními soudy, ovšem s dalším časovým odstupem se nezdá, že by bylo možné považovat soudní řízení za uspokojivou náhradu řízení správního.

Není bez zajímavosti, že ve stejné době, kdy probíhalo řízení před ÚS, obhajovala nizozemská vláda velmi široké vymezení účastníků povolovacího řízení před ESD s argumentací, že otevřením veřejného přípravného řízení každému chtěla co nejvíce posílit diskuzi mezi příslušným orgánem a veřejností. Tato vláda rovněž chtěla (místním) správním orgánům ulehčit od zjišťování v každém jednotlivém případě, která osoba z řad veřejnosti by mohla být navrhovanou činností dotčena a která nikoli.³⁴ Skutečnost, že se liší pohled české vlády a vlády jiného členského státu na některé otázky ochrany životního prostředí, není nijak překvapivá. Ale stěží si lze představit, že by dva zcela odlišné přístupy k pojetí účastenských práv vedly ke stejnému výsledku. Zdá se spíše, že pro českého zákonodárce je výrazem kvality správního řízení výhradně jeho rychlost, zatímco v Nizozemsku převládá snaha o zajištění kvalitního výsledku řízení, tedy rozhodnutí, které zohlední a vyváží kolidující veřejné i soukromé zájmy.

Široká účast na rozhodování, kterou upřednostňuje Nizozemsko (i řada dalších členských států), pochopitelně není v rozporu s unijním právem, aby se dostala před ESD. Problematické však je, že Nizozemsko podmiňuje přístup k soudní ochraně účastí na rozhodování ve správním řízení. Jak bude patrné, takovou podmínku je však možné uplatnit jen u některých žalob, což platí i pro podmínku dotčenosti spolku (vztahu k území). K tomu se hodí podrobnější vysvětlení ve vazbě na závěry judikatury ÚS, protože kombinace různých požadavků vyplývajících z mezinárodního a unijního práva spolu s vyloučením ekologických spolků z některých řízení vyžaduje, aby správní soudy pečlivě rozlišovaly, v jakém režimu k nim představitelé dotčené veřejnosti³⁵ přistupují.

Nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 potvrdil, že § 70 OchPřKr neprovádí požadavky vyplývající z mezinárodního a unijního práva, což se jeví jako správný závěr,³⁶ byť rozporný s prejudikaturou.³⁷ ÚS uvedl, že ani tzv. Aarhuská úmluva („AÚ“) nezaručuje účast tzv. dotčené veřejnosti (spolků) ve všech rozhodovacích procesech, ale pouze při „rozhodování o specifických činnostech“ (čl. 6 Aarhuské úmluvy).³⁸ Na soudní přezkum rozhodnutí z oblasti ochrany přírody a krajiny se však již mezinárodní a unijní závazky vztahují, a to ve „slabším“ režimu čl. 9 odst. 3 AÚ (viz níže). Jak ÚS podotkl, AÚ není přímo aplikovatelná, nicméně to nemá vliv na povinnost dodržet závazky vyplývající z AÚ ani na možnost přímého účinku unijních směrnic.

Pro vymezení základních požadavků na přístup k soudní ochraně mohou správní soudy využít zjednodušený přehled, který se vztahuje na přezkum všech rozhodnutí s environmentálním prvkem:

Pro účely soudního přezkumu v režimu čl. 9 odst. 3 AÚ (případy 2. výše), tedy i pro žaloby proti rozhodnutím vydaným v řízeních, ze kterých byly ekologické spolky vyloučeny, je možné v souladu s AÚ vymezit podmínky dotčení ekologických spolků. Správní soudy tak mohou při posuzování aktivní legitimace v těchto věcech pokračovat v dosavadní praxi⁴⁷ a vycházet ze závěrů nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14, který dotčení spolků spojil s jejich zavedeností a vztahem k lokalitě.⁴⁸ Novější judikatura naznačuje, že takový postup nečiní potíže soudům ani žalobcům. Soudy akceptují, že vztah k lokalitě může naznačovat například již název spolku⁴⁹ nebo blízkost sídla spolku od místa realizace záměru.⁵⁰ NSS navíc potvrdil, že se závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 neomezují jen na spolky zaměřené na ochranu životního prostředí a na přezkum územně plánovací dokumentace.⁵¹

Stává se ovšem, že žalobci – ekologické spolky vůbec netvrdí nebo nedokáží vymezit, čím napadený akt nebo namítaná vada zasahuje do jejich právní sféry, resp. do veřejného zájmu, který hájí. Uplatňují například obecné námitky nesouladu záměru s územním plánem nebo nedodržením odstupových vzdáleností.⁵² Někdy je možné dotčení spolku dovodit (je myslitelné podle dopadů záměru, na které spolek poukazuje⁵³); jindy ho nelze zcela vyloučit, ale protože navrhovatel takto ohrožená či zkrácená práva nespecifikoval v uvedeném návrhovém bodě, nelze přesně soudit či poměřit, zda by k takovému ukrácení na právech mohlo skutečně dojít.⁵⁴ V krajním případě vylučuje možné dotčení již povaha napadeného aktu (například stavební uzávěra⁵⁵). Soudy si často vypomáhají odkazem na závěry rozsudku NSS z 16. 1. 2018, č. j. 2 As 328/2016-96, podle kterého spolkům, jakožto účastníkům správního řízení na základě § 70 odst. 3 OchPřKr, přísluší před správními soudy vznášet pouze ty námitky, které se týkají ochrany přírody a krajiny. Tento závěr však lze pro žaloby, resp. návrhy podle § 65 odst. 1 SŘS nebo § 101a odst. 1 SŘS uplatnit jen tehdy, pokud se spolek zaměřuje na ochranu přírody a krajiny. V případě širšího vymezení zaměření (typicky ochrana životního prostředí) je třeba připustit i širší okruh námitek.

Soudní ochrana musí být ve všech případech zaručena v kvalitě, kterou vymezuje čl. 9 odst. 4 AÚ (účinná ochrana a čestné, spravedlivé, včasné a nepříliš nákladné řízení).⁵⁶ Se soudní ochranou přírody a krajiny jsou logicky spojené vyšší náklady než s účastí na rozhodování. Proto je otázkou, zda správní soudy nebudou muset přehodnotit v důsledku omezení ochrany veřejného zájmu ve správních řízeních svůj přístup k osvobozování ekologických spolků od soudních poplatků. Podle současné praxe je pouze na spolcích, aby si opatřily finanční prostředky, prostřednictvím kterých mohou reálně naplňovat cíle vytyčené svými stanovami. Náklady na soudní poplatky představují podle soudů výdaj, s jehož vynakládáním musí spolek počítat, a pokud nemá dostatek prostředků, je zcela na jeho procesní strategii, která soudní řízení zahájí a která jsou pro něj méně důležitá.⁵⁷ Podle ESD však soudy musejí zohlednit jak zájem osoby, která chce hájit svá práva, tak obecný zájem na ochraně životního prostředí.⁵⁸ Uvedený přístup není souladný s požadavkem čl. 9 odst. 4 AÚ, protože není možné požadovat po zástupci dotčené veřejnosti, aby šetřil, pokud náklady v součtu omezují účinný a široký přístup k soudní ochraně. Zároveň však české soudy dodávají, že by na věc bylo možné nahlížet jinak, pokud by byla výše soudního poplatku nepřiměřeně vysoká nebo pokud by žalobcova aktuální finanční situace byla oslabena nějakou nepředpokládanou či nárazovou potřebou kumulace nezbytných opatření.⁵⁹ Nepřiměřenost může být dána i fragmentací povolovacích procesů a množstvím vydávaných rozhodnutí, která se týkají jediného záměru. Patrně není důvod k tomu, aby byli zástupci dotčené veřejnosti plošně a zcela osvobozeni od poplatkové povinnosti; jako smysluplné se jeví například částečné osvobození v případě, kdy investor (žadatel) rozdělí záměr do několika řízení – a žádá například o udělení výjimky z územní či druhové ochrany zvlášť pro každý dílčí úsek záměru nebo o výjimku z druhové ochrany zvlášť pro každý ohrožený druh či skupinu druhů. Umělé tříštění řízení nesmí vést k odepření účinné soudní ochrany nebo v důsledku až k odepření spravedlnosti.⁶⁰

Zásadní otázka týkající se nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 vyvstává s ohledem na nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01,⁶¹ podle nějž je snížení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv v rozporu s ochranou podstatných náležitostí demokratického právního státu. Na jedné straně je patrné, že vyloučení účasti spolků z některých řízení představuje snížení procedurální míry ochrany práva na příznivé životní prostředí, zároveň to však nebylo podle ÚS zásahem do podstatných náležitostí demokratického právního státu, jako dříve v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01.

ÚS se k vazbě mezi těmito nálezy nijak nevyjádřil, takže není zřejmé, zda má být nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 chápán jako překonání dříve vysloveného právního závěru (k čemuž scházela ÚS potřebná kvalifikovaná většina), nebo zda ÚS shledal, že skutkový stav posuzovaný v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 nepředstavuje snížení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv, resp. nekoresponduje se skutkovým stavem z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Lze například uvažovat o tom, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 šlo o vynětí podstatné skupiny předpisů z množiny referenčního rámce přezkumu zákonů, nebo že pro určité situace by to znamenalo, že by nebylo možné určité ustanovení zákona zrušit, takže by například pro orgány moci výkonné byl i nadále závazný.

Nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 také může do budoucna vyvolávat zásadní pochybnosti o otázkách, které se dosud zdály být ve světle dřívější judikatury ÚS poměrně jednoznačné. Máme tomuto nálezu rozumět tak, že zákaz snížení procedurální úrovně ochrany se netýká hospodářských, kulturních a sociálních práv? Nebo se zákaz snížení procedurální úrovně ochrany netýká správních řízení? Nebo nelze snižovat procesní ochranu garantovanou v ústavním pořádku, ale na zákonné úrovni to možné je? Některé tyto otázky jsou implicitně naznačeny jako problematické také v odlišném stanovisku, většinový názor je však pomíjí.

V jistém smyslu mohl být nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 vhodnou příležitostí pro vyjasnění nebo upřesnění poměrně stručných úvah z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01, které se týkají kontroverzně vnímaných otázek.⁶² V obecné rovině patrně není udržitelný závěr, že by nebylo možné nikdy zúžit okruh účastníků ve správních řízeních, kde se jedná o základních právech a svobodách, na druhou stranu však také nejspíše nelze ve světle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 bez dalšího akceptovat, že by diskrece zákonodárce v této otázce byla zcela neomezená. K tomu lze připomenout, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18⁶³ ÚS naznačil, že již jednou dosaženou úroveň ochrany základních práv je možné za jistých podmínek snížit, zvláště jde-li o práva podléhající režimu čl. 41 odst. 1 LPS. Není však zřejmé, které (jisté) podmínky takový postup umožňují.

ÚS judikuje, že právo na účastenství ve správním řízení z ústavního pořádku nevyplývá,⁶⁴ a Ústava proto ani nechrání základní právo na účastenství ve správním řízení.⁶⁵ Zároveň, a to i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17,⁶⁶ soud uznává, že se právo na soudní ochranu vztahuje rovněž na správní řízení coby řízení vedené u správního orgánu, resp. orgánu veřejné moci odlišného od soudu, a to v případech stanovených zákonem. To potvrzuje i judikatura obecných soudů.⁶⁷

Skutečnost, že určitá práva jsou garantována pouze v rozsahu zákonů, které je provádějí, ovšem neznamená, že by to vylučovalo jejich ústavní ochranu, resp. možnost se jich domáhat před ÚS. K čl. 41 odst. 1 LPS ÚS dovodil, že jej s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 LPS nelze samo sebou vykládat tak, že umožňuje prostřednictvím zákonné úpravy ústavní garance zcela negovat; v opačném případě by ústavní úprava sociálních práv postrádala jakýkoliv praktický smysl.⁶⁸ I v případě sociálních práv tak musí zákonodárce šetřit jejich podstaty a smyslu.⁶⁹

V posuzovaném případě navíc skutečně došlo k omezení práva na účast ekologických spolků v řízení podle jiných zákonů než OchPřKr. Nejde tedy o situaci, kdy by taková řízení zákonem zakotvená nebyla, nýbrž o situaci, kdy řízení i nadále existují, došlo však k omezení okruhu osob, které se jich mohou účastnit. ÚS argumentuje tím, že nelze dovodit nutnost účastenství spolků ve všech správních řízeních, natož snad ústavní právo být účastníkem těchto správních řízení en bloc.⁷⁰ Samotná textace této věty usvědčuje ÚS z logického lapsu – skutečnost, že určité právo má ústavní garanci, ještě neznamená, že musí být vždy naplněno, neboť jde o právo omezitelné (nikoli absolutní).

Obecně jsou omezení práva na spravedlivý proces samozřejmě přípustná, zejména s cílem zajistit efektivitu a hospodárnost řízení. Může tak docházet například ke koncentraci řízení či uplatnění jiných nástrojů omezujících právo na spravedlivý proces a z něj plynoucí procesní oprávnění stran. Nebude tomu jinak ani v případě práva na účast ve správních řízeních. Nicméně i zde platí jako u všech omezení základních práv obecná pravidla zakotvená v čl. 4 LPS stanovující předpoklady pro omezení základních práv: zákonný základ, legitimní cíl a nezbytnost v demokratické společnosti (tedy test proporcionality složený z kritérií vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti v užším slova smyslu).⁷¹

Klíčovým prvkem je zde ovšem závazek plynoucí z čl. 38 odst. 2 LPS, konkrétně právo efektivní účasti při projednávání své věci. Jde o výklad pojmu „jeho věc“, který je použit v čl. 38 odst. 2 LPS. V kontextu čl. 36 LPS, který hovoří o právu domáhat se svého práva, je nejlogičtější vykládat pojem „jeho věc“ právě tak, že jde o řízení, jejichž výsledek se dotýká práv určitého subjektu, a právě z perspektivy tohoto subjektu pak jde o „jeho věc“. V analyzovaném případě by šlo o právo na příznivé životní prostředí ekologického spolku. Přestože v minulosti bylo jeho přiznání právnickým osobám vnímáno kontroverzně a judikatura zaznamenala v tomto určitý vývoj, aktuálně je již plně akceptován pohled, že hájit toto právo přísluší také ekologickým spolkům, což ÚS v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 akceptuje, neboť testuje, zda toto právo bylo ve vztahu k ekologickým spolkům porušeno.

Při tomto testování ÚS aplikuje test racionality, což odpovídá skutečnosti, že právo na příznivé životní prostředí je součástí výčtu obsaženého v čl. 41 odst. 1 LPS. Při konkrétním vymezení jeho rozsahu zákonodárce požívá širší míry diskrece, což je vyjádřeno právě deferenčním způsobem testování v rámci testu racionality. Vzhledem k tomu, že právo na příznivé životní prostředí je právem kompozitním, které zahrnuje řadu dílčích složek, je při testování zásahů do něj klíčové správně identifikovat, do které složky směřuje daný zásah. ÚS v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 argumentuje, že v rámci testu racionality je nejprve nutné posoudit, zda zásah nesměřuje do esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí, který vymezuje s odkazem na odbornou literaturu⁷² jako povinnost státu zajistit, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasahováno v takové míře, která by znamenala nemožnost realizace základních životních potřeb člověka. ÚS však pomíjí, že esenciální obsah práva na příznivé životní prostředí je v citovaném zdroji vymezen tak, že neobsahuje pouze zmíněnou hmotněprávní složku, nýbrž také složku procesní, a zahrnuje také vymezení subjektů práva na příznivé životní prostředí.⁷³

Tento přístup ÚS patrně vychází z postoje prezentovaného v bodě 65 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17, že elementární podmínkou pro přiznání procesního práva je reálná existence vlastního subjektivního hmotného práva, jemuž má být v řízení poskytnuta ochrana. ÚS nicméně dále v testu racionality pokračuje tak, že zkoumá, zda posuzovaným omezením práv nedošlo k zásahu do hmotněprávní složky esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí. Zjednodušeně řečeno ÚS chce zkoumat, zda omezením procesních práv nedošlo k zásahu do hmotných práv. ÚS, aniž by jakkoli zkoumal konkrétní reálné dopady omezení procesního práva na realizaci oněch hmotných práv, dospívá k závěru, že omezením účasti ve správních řízeních nemohla být hmotněprávní složka esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí dotčena, protože zákonodárce pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení. Tento výsledek není překvapivý, neboť dost dobře nelze vzájemně poměřovat hmotná a procesní práva.

Takový přístup by snad mohl být opodstatněný tam, kde by neexistovala jiná možnost zhodnocení (ovšem pak by bylo nutné skutečně precizně vymezit míru zásahu do hmotného práva, k němuž omezením procesního práva dochází). V situaci posuzované v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 však takový postup potřebný není, protože jak již bylo uvedeno výše, esenciální obsah práva na příznivé životní prostředí obsahuje také procesní složku, a bylo tedy možné míru zásahu způsobenou omezením účasti ekologických spolků ve správních řízeních hodnotit ve světle zásahu do této složky.

Zásadní otázka, která z popisovaného postupu ÚS vyplývá, je, zda má být do budoucna omezování procesních práv (resp. obecně práv plynoucích z práva na spravedlivý proces) posuzováno z hlediska následků takového omezení pro naplnění hmotných práv, k jejichž ochraně tato procesní práva slouží. Tento přístup by představoval poměrně zásadní odklon od dosavadní doktríny, koncepce mezinárodních i vnitrostátních předpisů na různých úrovních i ustálené judikatury, podle níž řádný procesní postup je hodnotou sám o sobě a nelze se spokojit s tím, že lze procesní záruky odstranit, omezit nebo nerespektovat, pokud to povede ke „správnému“ rozhodnutí.

ÚS nebyl v jednoduché pozici, protože posuzoval změnu nezdůvodněnou, nesystematickou, uživatelsky nepřívětivou (pro žalobce-neúčastníky i pro stavebníky) a pro soudy zatěžující. Zákonodárce de facto žádá, aby soudy přebraly roli správních orgánů, ale jak trefně poznamenává odlišné stanovisko, na takové nenadálé břímě nejsou připravené. Zvýšené nároky na odbornost soudního přezkumu mohou vést k častějšímu využívání znaleckých posudků a být jedním z podnětů ke specializaci soudců či dokonce soudů. I kdybychom akceptovali závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17, jejich zdůvodnění i způsob, jakým ÚS k přezkumu omezení participativních práv spolků přistoupil, vyvolávají řadu otázek. Argumentace ÚS se jeví zjednodušující a nedůsledná, nadřazující zájem na rychlosti rozhodování nad jeho kvalitou. Takže se do polemiky s ní již pouštějí obecné soudy.⁷⁴ Co se týče samotné novely, lze s ohledem na uvedené pochybovat, že splní svůj účel.