Nejvyšší soud České republiky: K nároku na užívání majetku, se kterým jeho vlastník – stát – údajně nenakládá účelně a hospodárně; problematika tzv. „squattingu“
čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny
§ 1040 odst. 1 ObčZ
§ 8 odst. 1, § 14 odst. 1 a 7, § 27 odst. 1 MajČR
Fyzická ani právnická osoba nemá právní nárok na to, aby jí stát (jeho organizační složka) přenechal do užívání hmotnou věc nebo její část, kterou dočasně nepotřebuje k plnění funkcí státu nebo jiných úkolů v rámci své působnosti nebo stanoveného předmětu činnosti.
Porušení povinnosti státu (jeho organizační složky) s majetkem nakládat účelně a hospodárně nezakládá nárok jiných osob na užívání věci, se kterou je neúčelně či nehospodárně nakládáno; nemůže jim vzniknout právo na užívání, které by bylo možné uplatnit v soudním řízení, byť jako námitku proti vlastnické žalobě na vyklizení této věci.
Má-li někdo za to, že organizační složka státu porušuje povinnost s majetkem nakládat účelně a hospodárně, může se obrátit na kontrolní orgány uvedené v zákoně o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích; na užívání takového majetku však nárok nemá.
Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky z 2. 10. 2018, sp. zn. 22 Cdo 5166/2017
K věci: Rozsudkem soudu prvního stupně byla žalované uložena povinnost vyklidit pozemek v žalobě uvedený (jehož součástí je budova, tzv. „Klinika“). Odvolací soud k odvolání žalované rozsudek soudu prvního stupně potvrdil.
Podstata věci je následující: Stát – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových – poté, co „žalovaná spolu s dalšími osobami nemovitosti osídlila“, uzavřel se žalovanou smlouvu o výpůjčce budovy na dobu 1 roku s tím, že poté lze výpůjčku prodloužit; žalovaná v budově provozovala sociální centrum Klinika. Výpůjčka však prodloužena nebyla a stát se domáhal vyklizení budovy (v průběhu řízení došlo k převodu budovy do hospodaření jiné státní organizace – nynější žalobkyně). Tomu se žalovaná bránila poukazem na tvrzený nesoulad výkonu vlastnického práva žalobkyně s dobrými mravy, na jeho rozpor s Listinou základních práv a svobod („Listina“) a se zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích („MajČR“). Soudy však neshledaly nic, co by zakládalo rozpor výkonu práva žalobkyně výpůjčku neprodloužit, resp. žádat žalovanou, aby budovu vyklidila, s dobrými mravy nebo dokonce s právními předpisy; poukázaly přitom zejména na právo státu jako vlastníka s věcí ve svém vlastnictví libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit; proto žalobě vyhověly. Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání, které je přípustné, není však důvodné.
Z odůvodnění: Nejvyšší soud se nejprve zabýval přípustností dovolání; dovolatelka tvrdí, že v judikatuře dovolacího soudu doposud nebyla řešena otázka, zda existuje přímá vazba mezi (v dané věci údajným, tvrzeným) nehospodárným, resp. neúčelným hospodařením s majetkem státu, které je v rozporu se zákonem č. 219/2000 Sb., a právem soukromé osoby na užívání takového majetku. Jinak řečeno, zda nehospodárné nebo neúčelné hospodaření státu s jeho majetkem zakládá právo konkrétního nestátního subjektu na užívání takového majetku. Položenou právní otázku, na jejímž vyřešení napadené rozhodnutí závisí, dovolací soud doposud neřešil; proto je dovolání podle § 237 OSŘ přípustné, není však důvodné.
K dovolacím námitkám, které nezakládají přípustnost dovolání: Je-li judikatorně dovolacím soudem vyřešena otázka obecnějšího charakteru, nemá smysl v dovolacím řízení meritorně přezkoumávat dovolatelem formulované otázky dílčí či specifické, jejichž závěr však nemůže nijak zvrátit řešení otázky obecné (usnesení ÚS z 8. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2619/15).
Obecně lze k věci uvést, že dovolací soud opakovaně vyslovil následující:
„Zamítnutí vlastnické žaloby pro rozpor výkonu vlastnického práva s dobrými mravy připadá výjimečně do úvahy, pokud výkon práva na ochranu vlastnictví vážně poškodí uživatele věci, aniž by vlastníkovi přinesl odpovídající prospěch, a vyhovění žalobě by se dotýkalo zvlášť významného zájmu žalovaného (zpravidla jde o zajištění bydlení).“
K tomu viz např. rozsudek NS z 10. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 740/99, viz též nález ÚS z 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 528/99).
Z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že § 3 odst. 1 ObčZ 1964, podle kterého výkon práv a povinností vyplývajících z občanskoprávních vztahů nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a oprávněných zájmů jiných a nesmí být v rozporu s dobrými mravy, patří k právním normám s relativně neurčitou (abstraktní) hypotézou. Jedná se o právní normy, jejichž hypotéza není stanovena přímo právním předpisem a které tak přenechávají soudu, aby podle svého uvážení v každém jednotlivém případě vymezil sám hypotézu právní normy ze širokého, předem neomezeného okruhu okolností. Pro použití korektivu „dobré mravy“ zákon nestanoví, z jakých hledisek má soud vycházet; vymezení hypotézy právní normy tedy závisí v každém konkrétním případě na úvaze soudu (viz např. rozsudek NS z 12. 8. 2003, sp. zn. 21 Cdo 633/2002). To platí i pro posuzování možného zneužití práva (§ 8 ObčZ), resp. pro použití právního předpisu v rozporu s dobrými mravy. Úvahu o tom, zda výkon práva v konkrétním případě je či není v rozporu s dobrými mravy, je oprávněn dovolací soud zpochybnit pouze v případě, že by úvahy soudů v nalézacím řízení byly zjevně nepřiměřené (viz např. rozsudek NS z 28. 1. 2015, sp. zn. 22 Cdo 604/2013). Tak tomu v dané věci není.
Žalovaná od počátku věděla, že smlouva o výpůjčce nemovitosti je uzavřena na dobu 1 roku a ze smlouvy nevyplývá, že by měla nárok na její prodloužení; musela tedy objektivně, při zachování obvyklé opatrnosti, počítat s tím, že smlouva prodloužena nebude a ona bude muset budovu vyklidit․ Situace je podobná případům, kdy někdo zřídí stavbu na pozemku, který má právo užívat jen dočasně (zpravidla na základě obligační smlouvy) a po skončení práva užívání je povinen stavbu odstranit. V takovém případě jsou důsledky odstranění stavby pro jejího vlastníka (není-li stavba součástí pozemku) závažnější než pouhé vyklizení cizí budovy, o které jde v této věci, a přesto NS v rozsudku z 1. 7. 1999, sp. zn. 2 Cdon 240/97 (R 72/2000), a celé řadě na něj navazujících rozhodnutí vyložil, že zřídí-li stavebník na základě dohody s vlastníkem pozemku stavbu na pozemku, který je podle této dohody oprávněn užívat jen dočasně, je po uplynutí dané doby povinen stavbu odstranit. Uvedené závěry vztahující se k povinnosti odstranit stavbu se týkají také případů, kdy stavebník zřídil stavbu na základě souhlasu vlastníka pozemku, který byl následně odvolán (rozsudek NS z 27. 4. 2011, sp. zn. 22 Cdo 2284/2009). Žalovaná nemá pro užívání budovy žádný právní důvod a je třeba vzít v úvahu i způsob, jakým se ujala užívání nemovitostí; úvaha soudů o tom, že žaloba na vyklizení není v rozporu s dobrými mravy ani zneužitím práva (§ 8 ObčZ), není za zjištěného skutkového stavu, kterým je dovolací soud vázán, zjevně nepřiměřená.
Dovolatelka tvrdí, že odvolací soud dospěl k závěru, že dispozice vlastníka nakládat se svým majetkem je z hlediska jeho možných motivů neomezená a jednotlivé úkony takové dispozice nebo jejich neučinění, včetně prodloužení či neprodloužení výpůjčky, nepodléhají testu souladu s dobrými mravy nebo jinými korektivy práva. Podle dovolatelky naopak dispozice vlastníka není neomezená, a jednotlivé úkony takové dispozice nebo jejich neučinění, včetně prodloužení či neprodloužení výpůjčky, podléhají testu souladu s dobrými mravy nebo jinými korektivy práva.
Dovolací soud k tomu uvádí, že odvolací soud nevykládal § 1012 ObčZ, jen uvedl, že „původní žalobce jako vlastník byl oprávněn s věcí ve svém vlastnictví libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit (§ 1012 ObčZ)“. Parafrázoval tak text uvedeného ustanovení (nešlo o jeho citaci), a toho využívá dovolatelka k tvrzení, že odvolací soud pominul, ba popřel, že uvedená práva může vlastník vykonávat „v mezích právního řádu“. Tak tomu zjevně není; odvolací soud se totiž v dalším textu zabýval i tím, zda povinnost prodloužit smluvní vztah nevyplývá ze zákona č. 219/2000 Sb., a dospěl k závěru, že tomu tak není; stejně tak se zabýval otázkou, zda žalobce v tomto směru neomezila smlouva o výpůjčce a zda jeho postup nebyl v rozporu s dobrými mravy. Jednoznačně tedy vyšel ze samozřejmé skutečnosti, že volnost vlastníka je právním řádem omezena; dovolatelka tu tedy polemizuje s názorem, který soud nezaujal. Jiná věc ovšem je, že v tomto případě soudy neshledaly, že by soukromoprávní volnost žalobkyně byla v jednání se žalovanou ohledně prodloužení výpůjčky či práva žádat vyklizení domu nějak omezena, ať již zákonem nebo smlouvou; úvaha o tom, že žalobkyně nejednala v rozporu s dobrými mravy, pak není zjevně nepřiměřená.
Oproti tvrzení dovolatelky též nejde o otázky v judikatuře neřešené; k tomu, že i výkon vlastnického práva lze poměřovat korektivem dobrých mravů, viz např. rozsudek NS z 10. 11. 2000 sp. zn. 22 Cdo 740/99.
V dovolacím řízení nejde o řešení abstraktně vymezených právních otázek, ale – v míře dané přípustností dovolání a vymezeným dovolacím důvodem – o přezkum správnosti právního posouzení, vycházejícího ze zjištěného skutkového stavu. Je nepochybné, že vůle vlastníka při nakládání s věcí není neomezená, že s ní může nakládat jen v mezích právního řádu (§ 1012 ObčZ). Z této skutečnosti však nevyplývá soukromoprávní povinnost žalobkyně či jejího předchůdce prodloužit smluvní vztah se žalovanou na další dobu. Žalobkyně postupovala v souladu se smlouvou uzavřenou se žalovanou, podle které bylo užívací právo žalované omezeno na 1 rok s tím, že může být prodlouženo (tato možnost ovšem vyplývá z povahy věci), strany však nedohodly podmínky, za kterých by žalující strana byla povinna výpůjčku prodloužit; žalované tak nárok na její prodloužení nevznikl, a to ani ze zákona, ani ze smlouvy.
Jednou ze stěžejních zásad soukromého práva je zásada autonomie vůle, tedy možnost osoby vlastní vůlí ovlivňovat a určovat své postavení v právních vztazích (zvláště pak v závazkových právních vztazích, kde se projevuje jako zásada smluvní (rozsudek NS z 3. 6. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2716/2008). Věc je třeba poměřovat právě zásadou smluvní volnosti; jestliže strany dohodly výpůjčku na 1 rok, pak skutečnost, že jedna ze stran odmítla výpůjčku prodloužit, je jen realizací smluvní volnosti, a není-li tu konkrétní právní povinnost smlouvu uzavřít, nelze jí vytýkat, že tak neučinila.
Dovolatelka dále nastoluje otázku příčinné souvislosti mezi jednáním původní organizační složky, která měla právo hospodařit s majetkem a údajně jednala v rozporu s dobrými mravy, a odpovědností jejího nástupce za takové jednání. Opomíjí však skutečnost, že výpůjčka byla sjednána na 1 rok, ten již uplynul a její právo tak zaniklo bez ohledu na to, ať byl převod mezi organizačními složkami státu účelový či nikoliv. Ani v této části tak dovolání není přípustné, neboť ani důvod přípustnosti, ani dovolací důvod nebyly vymezeny dostatečně určitě. Lze poznamenat, že převod práva hospodařit s majetkem státu mezi jeho organizačními složkami též nepodléhá režimu občanského zákoníku, na který dovolatelka odkazuje (viz § 19 a násl. MajČR).
Jen na okraj k tvrzení žalované, že „deklarovaný účel nabyvatele práva hospodařit je v rozporu s územním plánem (a tedy fakticky a právně nemožný)“, se kromě odkazu na § 1 odst. 1 ObčZ, podle něhož uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného, poznamenává, že žalovaná v řízení tvrdila, že jde o rozpor s kolaudačním rozhodnutím (budova byla kolaudována jako klinika). Uvedené stavebněprávní akty lze změnit; k tomu viz též přiměřeně právní závěry, které -dovolací soud vyslovil v usnesení z 24. l. 2012, sp. zn. 22 Cdo 1664/2010, a rozsudku z 29. 5. 2012, sp. zn. 22 Cdo 142/2012). Proto ani nebylo třeba zabývat se otázkou, zda dovolatelka užívala budovu k účelu, ke kterému byla kolaudována.
Podle dovolatelky odvolací soud vycházel také z toho, že úplnost vlastnického práva je vyjádřena důrazem na oprávnění vlastníka nakládat se svým vlastnictvím volně, jak sám uzná za vhodné. Při nakládání s majetkem státu se organizační složka řídí zákonem č. 219/2000 Sb., avšak ani z něj nevyplývá povinnost přenechat nepotřebný majetek do užívání fyzických nebo právnických osob. Podle žalované však rozhodování vlastníka – státu, který je právně omezen ve způsobu nakládání s majetkem, je právně testovatelné podle kritérií obsažených v čl. 11 odst. 3 Listiny. Podle § 14 MajČR musí být majetek státu využíván účelně a hospodárně, podle § 8 MajČR majetek stát užívá k plnění svých funkcí a k zajišťování veřejně prospěšných činností či pro účely podnikání; dále § 17 odst. 7 MajČR státu ukládá, jak naložit s dočasně nepotřebným majetkem. Způsob nakládání stanoví § 27 odst. 1 MajČR jako možnost (lze přenechat…), ale při výkladu ve vztahu k § 14 odst. 7 MajČR se jeví jako povinnost. Uvedený zákonný režim lze podřadit pod pojem „v mezích právního řádu“ ve smyslu § 1012 ObčZ.
K tomu dovolací soud uvádí: Lze přisvědčit, že výkon vlastnického práva je „testovatelný čl. 11 odst. 3 Listiny“, ovšem tuto myšlenku dovolání nijak nerozvádí a není zřejmé, kam směřuje. Dovolatelka pak nastoluje otázku, zda jí citované právní předpisy nenaplňují omezení vlastníka tím, že vymezují jeho nakládání s věcí „v mezích právního řádu“ ve smyslu § 1012 ObčZ; v této části je dovolání přípustné (viz výše), není však důvodné.
Řešení právní otázky, zakládající přípustnost dovolání: Soud zde citoval čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny, § 8 odst. 1, § 14 odst. 1 a 7 a § 27 odst. 1 MajČR (pozn. red.). Z cit. ustanovení, na která dovolatelka odkazuje, nevyplývá, že by konkrétní fyzická či právnická osoba měla právní nárok na to, aby jí stát nebo jeho organizační složka hmotnou věc nebo její část, kterou dočasně nepotřebuje k plnění funkcí státu nebo jiných úkolů v rámci své působnosti nebo stanoveného předmětu činnosti, přenechaly do užívání. Na stát je v oblasti soukromoprávních vztahů třeba pohlížet jako na kteréhokoliv vlastníka (viz čl. 11 odst. 1 větu druhou Listiny). Není-li tu právní skutečnost, na kterou právní řád (zákon nebo právní jednání) výslovně váže povinnost státu přenechat jiné a konkrétní osobě hmotnou věc nebo její část, kterou organizační složka dočasně nepotřebuje k plnění funkcí státu nebo jiných úkolů v rámci své působnosti nebo stanoveného předmětu činnosti, nemá tato osoba soukromoprávní nárok na přenechání věci do užívání.
Uvedený závěr ovšem nepopírá, že i stát (jeho organizační složky) je povinen s majetkem nakládat účelně a hospodárně (viz např. § 14 odst. 1 MajČR). Porušení této povinnosti podléhá kontrole dodržování povinností stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem (§ 48 odst. 1 MajČR), a je důvodem založení odpovědnosti za škodu a za dodržování povinností při hospodaření s majetkem (§ 46 a násl. MajČR). Takové porušení však nezakládá přímý nárok soukromých či jiných nestátních osob na užívání nepotřebné věci. Není-li tu tedy výslovné ustanovení zákona, které individualizuje konkrétní osobu a zakládá jí nárok na užívání věci, příp. odpovídající právní jednání, nemůže soukromé či nestátní osobě vzniknout právo na užívání, které by mohla uplatnit v soudním řízení, byť jako námitku proti vlastnické žalobě na vyklizení této věci. Má-li tato osoba za to, že organizační složka v této souvislosti postupuje v rozporu s cit. zákonem, může se obrátit na kontrolní orgány uvedené v tomto zákoně; na užívání věci však (vynutitelný) nárok nemá. Je tak třeba rozlišit na jedné straně práva a povinnosti vznikající ohledně majetku státu v soustavě státních orgánů, organizací a organizačních složek, upravené zákonem č. 219/2000 Sb., a soukromoprávní vztahy fyzických a právnických osob ke státu jako vlastníkovi tohoto majetku na straně druhé.
Žalovaná tak nemůže opřít nárok na užívání nemovitostí, tj. na prodloužení smlouvy o výpůjčce, o konkrétní ustanovení zákona; v této souvislosti jí nesvědčí soukromé právo, kterému by bylo možno v občanském soudním řízení poskytnout ochranu. Stejně tak není výkon práva žalobkyně žádat o vyklizení nemovitosti užívané bez právního důvodu zneužitím práva, resp. výkonem práva v rozporu s dobrými mravy.
Poznámka: Proti tomuto rozhodnutí, jehož závěry se přiměřeně uplatní i pro obdobné obsazení soukromých objektů, byla podána ústavní stížnost, kterou Ústavní soud pod sp. zn. IV. ÚS 3419/18 odmítl.
JUDr. Jiří Spáčil, Brno