35. Přiměřenost rozhodnutí z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince
§ 77 odst. 1 PobCiz
čl. 8 EÚLP
Pokud cizinec ve správním řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu (§ 77 odst. 1 PobCiz) namítá s ohledem na svou konkrétní rodinnou a osobní situaci nepřiměřenost zásahu do svého soukromého a rodinného života, musí se správní orgán touto otázkou zabývat, a to bez ohledu na to, že PobCiz v daném řízení posouzení přiměřenosti ve smyslu § 174a PobCiz nevyžaduje. Tato povinnost plyne přímo z čl. 8 EÚLP.
Rozsudek NSS z 31. 5. 2018, sp. zn. 5 Azs 46/2016
K věci: Ministerstvo vnitra cizinci zrušilo platnost povolení k trvalému pobytu z důvodu, že cizinec pobýval mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců, aniž by prokázal závažné objektivní důvody, které mu v návratu na území uvedených států bránily [§ 77 odst. 1 písm. c) PobCiz]. V průběhu správního řízení cizinec namítal, že vydání tohoto rozhodnutí bude znamenat nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života. Správní orgány se touto otázkou nezabývaly s odůvodněním, že PobCiz jim takovou povinnost neukládá.
KS v Plzni žalobu zamítl. NSS však dospěl k jinému závěru a zrušil jak rozsudek KS v Plzni, tak rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, které věc vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění: Podle čl. 8 EÚLP má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
V rozsudku ze 4. 1. 2017, sp. zn. 9 Azs 288/2016, posuzoval NSS právní otázku, zda je povinností správního orgánu při vydávání rozhodnutí, jímž se ruší platnost povolení k trvalému pobytu dle § 77 odst. 1 písm. c) PobCiz, zhodnotit přiměřenost dopadu takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. NSS v tomto rozsudku zdůraznil, že v případě rušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle § 77 odst. 1 písm. c) PobCiz není v daném zákoně výslovně stanoveno zkoumání přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života (srov. bod 30). Dále konstatoval, že skutečnost, že zákonodárce do zákona výslovně nezakotvil nutnost zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle § 77 odst. 1 písm. c) PobCiz, nelze považovat za náhodnou. Nastavení podmínek pro zrušení trvalého pobytu dle daného ustanovení je totiž takové povahy, že nutně nevyžaduje korektiv v podobě zkoumání přiměřenosti dle § 174a PobCiz (srov. bod 33 a 34). K obdobnému závěru dospěl NSS také v rozsudku z 9. 3. 2017, sp. zn. 7 Azs 338/2016, a to ve vztahu k rušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle § 77 odst. 1 písm. d) PobCiz.
V rozsudku z 14. 3. 2018, sp. zn. 6 Azs 422/2017, NSS potom výše uvedené závěry doplnil a konstatoval, že skutečnost, že PobCiz výslovně nepředepisuje posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí podle § 77 odst. 1 PobCiz do rodinného a soukromého života, na rozdíl od jiných rozhodnutí vydaných podle PobCiz, znamená pouze tolik, že zákonodárce typově vyhodnotil dopady takových rozhodnutí do soukromého a rodinného života jako nízké až zanedbatelné. Nelze však současně ztrácet ze zřetele, že Česká republika je mimo jiné smluvní stranou EÚLP, jejíž čl. 8 zavazuje smluvní státy k respektu vůči soukromému a rodinnému životu každého jednotlivce. Povinnost zvážit přiměřenost dopadu každého rozhodnutí do těchto práv tak vyplývá přímo z EÚLP.
Podmínky § 77 odst. 1 písm. c) PobCiz jsou tedy nastaveny tak, že ve většině případů lze předpokládat, že rozhodnutím o zrušení trvalého pobytu z tohoto zákonného důvodu nedojde k nepřiměřenému zásahu do soukromého nebo rodinného života, a tedy k porušení čl. 8 EÚLP; takovou situaci však nelze a priori vyloučit. Ustanovení čl. 8 EÚLP je přímo aplikovatelné a má přednost před zákonem. Uvedené znamená, že pokud stěžovatel v řízení o zrušení svého povolení k trvalému pobytu namítá nepřiměřenost zásahu do svého soukromého a rodinného života a porušení čl. 8 EÚLP, musejí se správní orgány s touto námitkou vypořádat bez ohledu na to, zda PobCiz v dotčeném řízení vyžaduje, nebo nevyžaduje posouzení přiměřenosti ve smyslu § 174a PobCiz. Na tomto závěru nic nemění ani nový odstavec 3 § 174a PobCiz, jenž byl do tohoto ustanovení doplněn s účinností od 15. 8. 2017.
NSS dále podotýká, že podle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte by primárním hlediskem při jakékoli činnosti orgánů veřejné moci týkající se dětí měl být nejlepší zájem dítěte, a tuto důležitou zásadu ESLP integroval i do své judikatury k čl․ 8 EÚLP, jak vyplývá například z rozsudku velkého senátu ESLP z 6. 7. 2010, č. 41615/07, Neulinger a Shuruk proti Švýcarsku, bodu 135. Zásada nejlepšího zájmu dítěte neznamená, že je třeba přijmout všechny děti, kterým by se lépe žilo ve smluvním státě EÚLP, nicméně správní orgány i soudy smluvních stran musejí přiznat tomuto zájmu rozhodující význam. Při určení nejlepšího zájmu dítěte smluvní strany požívají určitý prostor pro uvážení, které ovšem podléhá přezkoumání ze strany ESLP. Rozpor s čl. 8 EÚLP nastane především za situace, kdy odůvodnění vnitrostátních rozhodnutí neobsahují dostatečné individuální posouzení protichůdných zájmů, včetně nejlepšího zájmu dítěte tak, aby mezi nimi bylo možné dosáhnout spravedlivé rovnováhy (viz například rozsudek ESLP z 8. 11. 2016, č. 56971/10, El Ghatet proti Švýcarsku, zejména body 46 a 47 a prejudikatura ESLP tam citovaná).
KS v Plzni se k námitce nepřiměřeného zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele ztotožnil s argumentací žalované v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Ze správního spisu je přitom zřejmé, že stěžovatel se již v odvolání domáhal posouzení přiměřenosti zásahu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 EÚLP, a to s ohledem na svou rodinnou a sociální situaci, jakož i míru integrace v České republice. Žalovaná porovnala veřejný zájem na regulaci přistěhovalectví se zájmem stěžovatele setrvat na území na základě povolení k trvalému pobytu, které však nebylo stěžovatelem po dobu cca 3,5 roku využíváno, a dospěla k závěru o převaze zájmu veřejného. K podmínce přiměřenosti rozhodnutí však žalovaná pouze konstatovala, že tato podmínka v § 77 odst. 1 písm. c) PobCiz zakotvena není a pro její aplikaci není v tomto ustanovení opora. Dále žalovaná dovodila, že u družky stěžovatele a jejich nezletilého syna je dán stejný důvod ke zrušení platnosti jejich povolení k trvalému pobytu; nedojde tedy k jejich rozdělení a narušení jednoty jejich rodiny.
NSS k tomu uvedl, že pokud stěžovatel ve správním řízení namítal nepřiměřenost zásahu do svého soukromého a rodinného života a porušení čl. 8 EÚLP s ohledem na svou konkrétní rodinnou a osobní situaci, měla se žalovaná zabývat otázkou, zda mohlo napadené rozhodnutí představovat nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života stěžovatele, a to bez ohledu na to, že PobCiz v daném řízení posouzení přiměřenosti ve smyslu § 174a PobCiz nevyžadoval. Žalovaná se nevypořádala ani s otázkou přiměřenosti rozhodnutí z hlediska nejlepšího zájmu nezletilého dítěte stěžovatele, resp. nezabývala se otázkou, zda je v nejlepším zájmu dítěte zůstat s rodinou na území České republiky, a pokud by tomu tak bylo, zda mohl nad tímto zájmem převážit nějaký konkurující veřejný zájem. Žalovaná tak zatížila řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé; z tohoto důvodu měl KS v Plzni napadené rozhodnutí zrušit.
Komentář: Posuzování přiměřenosti rozhodnutí vydávaných ve věcech cizinců podle PobCiz z pohledu jejich možného zásahu do soukromého a rodinného života cizince (a jiných dotčených osob) je tématem, se kterým jsou správní soudy konfrontovány často. Kritéria, která by měly vzít správní orgány v úvahu při posuzování přiměřenosti svých rozhodnutí, jsou vymezena v § 174a PobCiz. Obecnou povinnost zabývat se přiměřeností vydávaného rozhodnutí však z tohoto ustanovení dovodit nelze. Tuto tezi potvrdil NSS v rozsudku ze 4. 1. 2017, sp. zn. 9 Azs 288/2016. K nalezení odpovědi na otázku, zda u konkrétních rozhodnutí je třeba otázku jeho přiměřenosti zkoumat, je proto třeba zabývat se jinými hledisky. Nejčastěji je to výslovná právní úprava. Jde například o § 77 odst. 2 PobCiz, podle něhož lze povolení k trvalému pobytu z tam uvedených důvodů zrušit pouze za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého a rodinného života cizince. Judikatura však poměrně dlouho tápala, pokud šlo o situace, ve kterých PobCiz tuto povinnost výslovně nestanovil. Takovou situací je právě § 77 odst. 1 PobCiz, který ve srovnání s § 77 odst. 2 PobCiz obsahuje skutkové podstaty závažnější povahy (trestní odsouzení, dlouhodobá nepřítomnost na území členských států Evropské unie a další). Zatímco v rozsudku sp. zn. 9 Azs 288/2016 NSS konstatoval, že zkoumání přiměřenosti dopadů do soukromého a rodinného života podle § 77 odst. 1 PobCiz není nezbytné ani z hlediska čl. 8 EÚLP, v publikovaném rozhodnutí již NSS zaujal opačný názor, který lze nalézt i v dalších rozsudcích (rozsudek NSS z 14. 3. 2018, sp. zn. 6 Azs 422/2017, nebo rozsudek NSS z 25. 8. 2015, sp. zn. 6 Azs 96/2015, který však byl vydán za specifických skutkových okolností, což sám NSS zdůraznil v bodě 37 rozsudku). Jde nicméně o trend, který lze nalézt nejen v případě rozhodování o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu (tedy odnětí pobytového oprávnění), ale též v případech rozhodování o zamítnutí žádosti o pobytové oprávnění (například přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie), což potvrzují například rozsudky NSS z 24. 7. 2018, sp. zn. 5 Azs 102/2017, a z 20. 9. 2018, sp. zn. 10 Azs 127/2018.
Mgr. Jitka Zavřelová, Praha