52. Rozhodování o náhradě nákladů řízení
§ 60 odst. 3 a 7 SŘS
Je-li z okolností věci zřejmé, že účelem podání žaloby na ochranu proti nečinnosti nebyl úspěch ve věci samé, ale tímto účelem byla částka, která může být přiznána na náhradě nákladů řízení z důvodu zastoupení advokátem, soud z důvodů zvláštního zřetele hodných náhradu těchto nákladů řízení nepřizná pro jejich neúčelnost.
Usnesení KS v Praze z 5. 6. 2019, sp. zn. 43 A 21/2019
K věci: Žalobkyně se u soudu domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného v řízení o správním deliktu, neboť poté, co podala odpor, žalovaný v řízení ničeho nečinil. Bez výsledku zůstala i její žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Posléze vzala žalobkyně žalobu zpět, neboť žalovaný usnesením řízení o správním deliktu zastavil z důvodu zániku odpovědnosti žalobkyně za přestupek. Žalobkyně žádala o přiznání náhrady nákladů řízení. Žalovaný s přiznáním náhrady nákladů řízení nesouhlasil. KS v Praze řízení zastavil a žalobkyni přiznal náhradu nákladů řízení pouze zčásti.
Z odůvodnění: Náhrada nákladů řízení může být přiznána jen tomu žalobci, který vzal žalobu zpět skutečně pro pozdější chování žalovaného. V této věci soud neměl pochyb o tom, že žalobkyně skutečně vzala žalobu zpět v důsledku pozdějšího chování žalovaného spočívajícího ve vydání požadovaného rozhodnutí po podání žaloby.
I v takové situaci ale lze aplikovat § 60 odst. 7 SŘS. Právě aplikací tohoto ustanovení lze zajistit, aby nebyla přiznána náhrada nákladů řízení tomu žalobci, který by – nebýt zastavení řízení pro zpětvzetí – nemohl být se svou žalobou úspěšný, a to například proto, že žalobce před podáním nečinnostní žaloby zjevně nevyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti, či o situace, kdy žalobce podává žalobu na ochranu proti nečinnosti v okamžiku, kdy ještě neuplynula lhůta stanovená pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, nebo v jiných případech zjevné nedůvodnosti žaloby. Důvody pro aplikaci § 60 odst. 7 SŘS přitom v mnoha případech budou plynout přímo ze soudního či správního spisu.
Důvody zvláštního zřetele hodné soud zpravidla spatřuje v situacích, kdy žalobce (prostřednictvím svého zmocněnce, za jehož výběr nese odpovědnost) v řízení před správním orgánem postupoval obstrukčním způsobem, takže jeho procesní postup nesměřoval jen ke zpochybnění odpovědnosti za projednávaný delikt, ale v podstatné míře vyvolával pro řešení merita věci zbytečné průtahy v řízení, jimž se zpravidla nemohl správní orgán vyhnout, nebo vytvářel sofistikované konstrukce a procesní pasti, jejichž zřetelným cílem bylo vytvořit procesně nepřehlednou situaci, která pravidelně vyvolává procesní pochybení správního orgánu․ Byť takový postup je právem obviněného a nemůže sám o sobě odůvodnit zamítnutí jeho žaloby, nelze přehlížet, že řízení ve správním soudnictví má sloužit k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, a nikoliv jen jako jeden z nástrojů slepě podporujících zánik odpovědnosti za správní delikt bez věcného projednání sporné události.
Takové důvody hodné zvláštního zřetele však KS v Praze v tomto případě neshledal. Z obsahu kopie správního spisu předložené žalovaným totiž nevyplynulo, že došlo k účelovému prodlužování řízení výlučně z důvodu procesních obstrukcí žalobkyně. Z obsahu spisu vyplývá, že důvodem zastavení řízení byla chybějící aktivita žalovaného poté, co obdržel odpor žalobkyně proti příkazu, a to až do okamžiku vydání usnesení, kterým žalovaný řízení zastavil. Není ani patrné, že by žalobkyně či její zmocněnec vyvolali nadměrné průtahy při zjišťování skutečného řidiče vozidla, jímž byl spáchán přestupek. Správní orgány bez prodlevy nereagovaly ani na žádost o opatření proti nečinnosti, kterou krajský úřad obdržel sedm týdnů před podáním žaloby. V takové situaci lze nečinnost i potřebu podání žaloby na ochranu proti nečinnosti přičítat jen k tíži správním orgánům, potažmo žalovanému.
Důvodem pro nepřiznání náhrady nákladů řízení podle KS nemohl být ani samotný fakt, že zástupce žalobkyně zastupuje větší množství obviněných, a vytěžuje tak kapacity žalovaného. Je odpovědností státu (výkonné moci), aby zajistil řádný výkon veřejné správy dostatečným personálním i materiálním vybavením správních orgánů odpovídajícím jejich skutečnému vytížení, a tuto odpovědnost nelze přenášet na žalobkyni. Jen v situaci, kdy by bylo prokázáno, že žalobkyně, resp. jí zvolený zástupce, cíleně a v předem nepředvídatelném rozsahu zahltili ve věci činné správní orgány masou bezúčelných, obstrukčních a principiálně nedůvodných podání, na něž je však třeba individuálně reagovat, by bylo možné akceptovat, že na situaci vedoucí k podání nečinnostní žaloby má zásadní podíl obstrukční aktivita vyvolaná žalobkyní (resp. na její účet), a z tohoto důvodu nepřiznat náhradu nákladů řízení. V tomto směru však žalovaný žádné významné tvrzení neuvedl, natož aby rozhodné skutečnosti podložil relevantními důkazními prostředky. Tvrzené podání pěti nečinnostních žalob v krátké době se týká pouze důsledku prodlev žalovaného ve vedení správního řízení a nepopisuje příčiny takového stavu. Z pouhého prohlášení o zahlcení žalovaného podáními zástupce žalobkyně pak nelze dovodit, že by se jednalo o statisticky výrazný a nečekaný nárůst počtu vedených správních řízení, ani to, že by tato podání měla vesměs obstrukční charakter zatěžující žalovaného zbytečnými úkony.
Žalovaný namítal, že se žalobkyně nechala zastoupit advokátem jen účelově a stejného výsledku mohla dosáhnout i v zastoupení dosavadním obecným zmocněncem či bez právního zastoupení, aniž by přitom žalovaného zatížila povinností náhrady nákladů právního zastoupení. Ani v tomto mu ale KS nedal za pravdu. Teoreticky vzato sice žalobkyně být zastoupena nemusela, z ničeho však neplyne, že by žalobkyně byla vybavena vlastním právním oddělením nebo že by člen jejího statutárního orgánu byl osobou právně fundovanou a daná záležitost byla pro něj natolik významnou, že by bylo možné od něj očekávat, že řešení sporu bude věnovat svůj osobní čas a úsilí. Nebylo namístě ani zastoupení obecným zmocněncem. KS je z úřední činnosti známo, že žalovaným zmiňovaní zmocněnci zastupují velké množství osob, a proto by KS velmi záhy musel přistoupit k aplikaci § 35 odst. 7 věty druhé SŘS a takové zastoupení nepřipustit z důvodu opětovného zastupování tímtéž zmocněncem v různých věcech. Žalobkyně by nadto v soudním řízení správním nemohla být zastupována právnickou osobou (§ 35 odst. 8 SŘS; výjimky z této zásady zakotvené v § 35 odst. 3 až 7 na případ žalobkyně nedopadají).
KS v Praze však přisvědčil námitce žalovaného, že žalobkyně (resp. její zástupce, který však jedná na účet žalobkyně) zneužila svých procesních práv, neboť vše nasvědčovalo tomu, že řízení vedla zejména kvůli částce, která může být přiznána na náhradě nákladů řízení.
Jak v minulosti opakovaně konstatoval ÚS, povinností soudu vyplývající z § 142 odst. 1 OSŘ je posuzovat účelnost vynaložených nákladů řízení. Při zvažování účelnosti vynaložených nákladů soud nesmí pouštět ze zřetele ani samotný účel civilního procesu jako takového, který spočívá v poskytování ochrany porušeným nebo ohroženým skutečným subjektivním hmotným právům a právem chráněným zájmům. V souladu s tímto vymezením účelu civilního procesu však nejsou situace, kdy se civilní řízení vede nejen kvůli věci samé, ale i kvůli částce, která může být přiznána na náhradě nákladů řízení z důvodu právního zastoupení (nález ÚS z 10. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 193/17, nebo obdobně nálezy sp. zn. I. ÚS 3698/10, sp. zn. I. ÚS 329/08 a sp. zn. Pl. ÚS 39/13).
Základní zásady občanského soudního řízení definované v § 1, 2 a 4 OSŘ se prostřednictvím § 64 SŘS přiměřeně užijí i v soudním řízení správním. I v něm tedy soud musí dostát zásadám, podle nichž soudy mají v řízení postupovat tak, aby byla zajištěna spravedlivá ochrana práv a oprávněných zájmů účastníků, jakož i výchova k zachovávání zákonů, k čestnému plnění povinností a k úctě k právům jiných osob, podle nichž soudy mají dbát na to, aby nedocházelo k porušování práv a právem chráněných zájmů fyzických a právnických osob a aby práv nebylo zneužíváno na úkor těchto osob, a podle nichž soudní řízení má sloužit k upevňování a rozvíjení zákonnosti. Vedení řízení s hlavním cílem spočívajícím v získání náhrady nákladů řízení (stejně jako například systematické přiznávání nadměrných náhrad nákladů řízení) není v souladu s těmito zásadami a přispívá k vyprazdňování smyslu fungování soudní moci. Soud tedy musí na takové skutečnosti reagovat i v soudním řízení správním a náklady řízení nevedených ani tak kvůli dosažení úspěchu v meritu věci, jako spíše kvůli získání náhrady nákladů řízení nepřiznat pro jejich neúčelnost, resp. slovy § 60 odst. 1 SŘS pro nedůvodnost.
KS v Praze řešil situaci, kdy žalobkyně podala odpor, na nějž žalovaný nezareagoval, což však žalobkyni řadu měsíců vůbec nevadilo – žalobkyně akceptovala nečinnost žalovaného. Podnět na ochranu proti nečinnosti a žalobu podala až v situaci, kdy byl přestupek promlčen. Cíleně se domahá vydání rozhodnutí konkrétního obsahu (byť to samozřejmě nikde takto výslovně neuvádí), a sice vydání rozhodnutí o zastavení přestupkového řízení. Požadované rozhodnutí ovšem není potřebné pro ochranu jejích práv v horizontu několika málo dnů, nepotřebuje ho mít okamžitě v ruce, jen jí poskytne úlevu, že „přečkala“ hrozbu pokuty a bodů. Skutečnost, že řadu měsíců trpěla nečinnost žalovaného, dokládá, že nečinnost není to hlavní, proč se žalobkyně nyní obrací na soud. Pokud tedy za daných okolností podala žalobkyně žalobu na ochranu proti nečinnosti, je zřejmé, že tak činila nejen kvůli věci samé, ale (a to zejména) kvůli částce, která jejímu zástupci může být přiznána na náhradě nákladů řízení z důvodu právního zastoupení. To je patrné obzvláště v kontextu, kdy obdobnou žalobu prakticky v tentýž okamžik podává tentýž zástupce v řadě případů, a to mnohdy vůči témuž žalovanému (jen u KS v Praze napadlo v rychlém sledu dalších 11 obdobných žalob).
KS v Praze proto posoudil náklady na zastoupení advokátem jako neúčelné.
Komentář: Řízení o žalobách na ochranu proti nečinnosti často končí zastavením řízení pro zpětvzetí žaloby, jelikož po zahájení řízení vydá žalovaný správní orgán požadované rozhodnutí. Spor mezi účastníky se posléze často přesouvá do oblasti náhrady nákladů řízení. NSS v několika nedávných rozhodnutích (například v usnesení z 29. 7. 2020, sp. zn. 6 Azs 190/2020) připomněl, že jelikož je žalovaný správní orgán osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení, což plyne z usnesení rozšířeného senátu z 26. 3. 2020, sp. zn. 9 Afs 271/2018, leží těžiště odpovědnosti za rozhodovací činnost primárně na krajských soudech. Je proto důležité, aby krajské soudy umožnily žalovanému vyjádřit se před rozhodnutím věci k požadované náhradě nákladů řízení, neboť takový postup může přispět ke zjištění okolností vedoucích soud k aplikaci § 60 odst. 7 SŘS. V této souvislosti lze připomenout již starší, ale stále aktuální rozsudek NSS z 25. 6. 2008, sp. zn. 1 Ans 4/2008, ze kterého mimo jiné vyplývá, že procesní odpovědnost za vznesení argumentace směřující k použití § 60 odst. 7 SŘS nese ta strana, která se jeho použití domáhá. Nevyplývá-li důvod pro použití daného ustanovení přímo ze soudního spisu, má soud povinnost toliko umožnit stranám, aby v přiměřené době vznesly důvody pro použití uvedeného ustanovení.
Mgr. Jitka Zavřelová, Brno