Soudní dvůr EU: Nezávislost na výkonné moci
rámcové rozhodnutí 2002/584 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy
Pokud není vyloučeno, že by rozhodnutí vydat evropský zatýkací rozkaz mohla v individuálním případě podléhat pokynu ministra spravedlnosti, jsou státní zastupitelství vystavena riziku, že jejich rozhodování bude ovlivněno výkonnou mocí. Za této okolnosti státní zastupitelství nesplňují jednu z nezbytných podmínek k tomu, aby mohla poskytovat záruku, že při vydávání zatýkacího rozkazu budou jednat nezávisle.
Soudní dvůr EU (velký senát) – rozsudek z 27. 5. 2019 ve spojených věcech C-508/18 a C-82/19 PPU – Minister for Justice and Equality V. O. G. a P. I.; předběžné otázky, které položily Supreme Court a High Court (Irsko)
K věci: Soudní dvůr spojil dva případy, k nimž předložily předběžné otázky irské soudy.
V prvním případě státní zastupitelství u zemského soudu v německém Lübecku vydalo evropský zatýkací rozkaz proti litevskému občanovi O.G. za účelem trestního stíhání činu údajně spáchaného v r. 1995, který byl kvalifikován jako „vražda, těžké ublížení na zdraví“. O. G. se svému vydání bránil mimo jiné námitkou, že státní zastupitelství není „justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy („Rámcové rozhodnutí“).
V druhém případě státní zastupitelství v německém Cvikově vydalo evropský zatýkací rozkaz proti P. I. za účelem trestního stíhání pro podezření ze spáchání sedmi loupeží, za což mohl být uložen maximální trest ve výši deseti let odnětí svobody. Rovněž P. I. se bránil vydání tvrzením, že státní zastupitelství ve Cvikově není „justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Rámcového rozhodnutí.
Z odůvodnění: Jak zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy, tak zásada vzájemného uznávání, která je sama založena na zásadě vzájemné důvěry mezi členskými státy, mají v unijním právu zásadní význam, neboť umožňují vytvoření a zachování prostoru bez vnitřních hranic. Konkrétně zásada vzájemné důvěry zejména v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva každému z těchto států ukládá, aby až na výjimečné okolnosti vycházel z toho, že všechny ostatní členské státy dodržují unijní právo, a zejména základní práva, která uznává unijní právo (srov. rozsudek ve věci C-216/18 PPU, Minister for Justice and Equality, ECR 2018, bod 36).
Z čl. 1 odst. 1 Rámcového rozhodnutí vyplývá, že evropský zatýkací rozkaz představuje „soudní rozhodnutí“, což vyžaduje, aby bylo vydáno „justičním orgánem“․ Ačkoli v souladu se zásadou procesní autonomie mohou členské státy určit podle svého vnitrostátního práva „justiční orgán“, který je příslušný pro vydání evropského zatýkacího rozkazu, nemůže být smysl a dosah tohoto pojmu ponechán na posouzení jednotlivých členských států (srov. rozsudky ve věci C-452/16 PPU, Poltorak, ECR 2016, body 28, 30 a 31, jakož i ve věci C-477/16 PPU, Kovalkovas, ECR 2016, body 29, 31 a 32).
V projednávané věci z písemností vyplývá, že ve Spolkové republice Německo hrají státní zastupitelství v trestním řízení zásadní roli. Generální advokát Manuel Campos Sánchez-Bordona nesouhlasil ve svém stanovisku s názorem německé vlády, že nezávislost státního zastupitelství nelze zaměňovat s nezávislostí justice, neboť na rozdíl od činností soudce nevyžadují činnosti státního zastupitelství úplné oddělení od činnosti výkonné moci ve smyslu zákazu kontroly či pokynů. Podle mínění generálního advokáta být nezávislý není totéž, jako jednoduše jednat objektivně či způsobem vylučujícím svévoli. Ostatní orgány veřejné moci, např. správní orgány, se rovněž musí řídit zásadou objektivity a zásadou nestrannosti, avšak nelze jim připisovat nezávislost. Nezávislost je specifická institucionální záruka, která jednání soudní moci podřizuje pouze a výlučně zákonu. Soudní nezávislost není srovnatelná s postavením ostatních orgánů, které musí své jednání v rámci zákona sladit s politickým směřováním legitimní vlády, což je jednou z podstat fungování demokratického státu. Nezávislost soudní moci, jako soudy samotné, slouží výlučně integritě právního řádu. Nezávislost jiných orgánů musí být v souladu se sledováním specifických cílů, kterými mohou být ochrana legality či objektivity činnosti státní správy. Tyto specifické zájmy lze legitimně sledovat pouze v souladu s právním řádem, avšak jejich vlastním a výlučným cílem není jeho ochrana. Ačkoli právní řád je prostředek, kterým je těchto specifických cílů dosahováno, pro zájem, kterému slouží soudy, je integrita právního řádu jediným relevantním cílem, a tudíž jeho zachování vyžaduje nezávislost, která nepřipouští výjimky či odstupňování.
Je-li evropský zatýkací rozkaz vydán proto, aby jiný členský stát zatkl a předal vyžádanou osobu za účelem trestního stíhání, musela tato osoba již v první fázi řízení využít procesní záruky a základní práva, jejichž ochrana musí být zajištěna justičními orgány vystavujícího členského státu podle použitelného vnitrostátního práva, zejména za účelem vydání vnitrostátního zatýkacího rozkazu. Mechanismus evropského zatýkacího rozkazu tedy zahrnuje dvoufázovou ochranu procesních a základních práv, kterých požívá vyžádaná osoba. K soudní ochraně v první fázi při přijetí vnitrostátního rozhodnutí, jakým je vnitrostátní zatýkací rozkaz, se připojuje ochrana, jež musí být zajištěna ve druhé fázi při vydání evropského zatýkacího rozkazu, k němuž může případně dojít krátce po přijetí uvedeného vnitrostátního soudního rozhodnutí (srov. rozsudek ve věci C-241/15, Bob-Dogi, ECR 2016, body 55 a 56).
Druhá fáze ochrany práv implikuje, že justiční orgán příslušný podle vnitrostátního práva k vydání evropského zatýkacího rozkazu kontroluje zejména dodržování podmínek nezbytných k vydání a posuzuje, zda je s ohledem na konkrétní případ vydání přiměřené. „Vystavující justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Rámcového rozhodnutí musí být způsobilý vykonávat tuto funkci objektivně s přihlédnutím ke všem důkazům v neprospěch i prospěch. Nesmí být vystaven riziku, že jeho rozhodovací pravomoc bude předmětem externích příkazů nebo pokynů, zejména ze strany výkonné moci, takže neexistuje žádná pochybnost o tom, že k přijetí rozhodnutí o vydání evropského zatýkacího rozkazu je příslušný tento orgán, a nikoli v konečném důsledku uvedená výkonná moc (srov. rozsudek Kovalkovas, body 42 a 47).
V projednávané věci je nesporné, že německá státní zastupitelství jsou povinna postupovat objektivně a musí vést vyšetřování nejen v neprospěch, ale i ve prospěch dotyčného. Nic to však nemění na tom, že ministr spravedlnosti má možnost udělovat pokyny ve vztahu ke státním zastupitelstvím. Je zajisté třeba podotknout, že německé právo dle tvrzení německé vlády stanovuje záruky, jež umožňují omezit pravomoc udělovat pokyny, kterou má ministr spravedlnosti vůči státnímu zastupitelství, takže situace, v nichž by tato pravomoc mohla být využita, jsou zcela výjimečné. V tomto ohledu německá vláda uvedla, že zásada zákonnosti, jež se vztahuje na úkony státního zastupitelství, umožňuje zaručit, že případné individuální pokyny, které by státní zastupitelství mohlo obdržet od ministra spravedlnosti, nemohou v žádném případě překročit zákonné a právní meze. Dotčení členové státního zastupitelství jsou navíc úředníci, kteří nemohou být odvoláni z funkcí z důvodu pouhého nedodržení určitého pokynu. Pokyny ministra určené státním zastupitelstvím nadto musí být oznámeny předsedovi zemského parlamentu. Ve spolkové zemi Sasko dokonce vládní koaliční dohoda stanoví, že se po dobu její platnosti právo ministra spravedlnosti udělovat pokyny v určitých individuálních případech neuplatní. Ani takovéto záruky však neumožňují zcela vyloučit, že rozhodnutí vydat evropský zatýkací rozkaz by v individuálním případě mohla podléhat pokynu ministra spravedlnosti.
Rozhodnutí státních zastupitelství o vydání evropského zatýkacího rozkazu lze zajisté napadnout žalobou u příslušných německých soudů. Nic však nenasvědčuje tomu, že by existence tohoto opravného prostředku mohla sama o sobě chránit státní zastupitelství před rizikem, že jejich rozhodnutí budou při vydávání evropského zatýkacího rozkazu podléhat individuálnímu pokynu ministra spravedlnosti.
Z těchto důvodů velký senát Soudního dvora EU dospěl k závěru, že pojem „vystavující justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Rámcového rozhodnutí se nevztahuje na státní zastupitelství členského státu, jež jsou vystavena riziku, že při přijímání rozhodnutí o vydání evropského zatýkacího rozkazu budou přímo či nepřímo podléhat individuálním příkazům nebo pokynům ze strany výkonné moci, např. ministra spravedlnosti.
prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc., Praha