41. Specifické případy odstranění nepovolené stavby
čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 LPS
§ 129 StavZ
§ 2 odst. 3 a 4 SpŘ
Rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění části stavby představuje nepřípustný zásah do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek za situace, kdy je odstranění části stavby zcela nepřiměřeným zásahem do vlastnického práva majitele a současně platí, že ponechání stavby v jejím stávajícím stavu nezasahuje do veřejného práva závažným způsobem ani nezasahuje do práva jiných subjektů a nezbavuje je právní ochrany. Nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva nastává zejména tehdy, jestliže změnou hmotněprávní úpravy stavba jako celek spadá do tzv. volného režimu (nepodléhá žádnému veřejnoprávnímu povolení) a skutkové okolnosti případu svědčí o zcela marginálním překročení předpisů ze strany vlastníka, přičemž v průběhu správního řízení vyjde dostatečně najevo, že práva jiných subjektů nejsou stavbou ve stávající podobě dotčena, případně různým postupem stavebního úřadu ve vztahu ke stavebníkům v obdobném postavení se stávající územní rozhodnutí stalo obsoletním.
Nález ÚS z 12. 5. 2020, sp. zn. I. ÚS 1956/19
K věci: Stěžovatelka je majitelkou pozemku, který je obehnán stavbou oplocení. Městský úřad rozhodl o nařízení odstranění stavby oplocení v části přesahující výšku 150 cm stanovenou územním rozhodnutím z 3. 3. 1999. Krajský úřad k odvolání stěžovatelky svým rozhodnutím částečně změnil rozhodnutí městského úřadu, ve změnou nedotčených částech však napadené rozhodnutí potvrdil. Následně stěžovatelka brojila proti uvedenému rozhodnutí před správními soudy, žalobu však KS v Českých Budějovicích zamítl, stejně jako následně zamítl kasační stížnost i NSS.
ÚS zrušil rozsudky NSS i KS v Českých Budějovicích, jakož i jim předcházející rozhodnutí správních orgánů ve věci odstranění stavby, neboť jimi bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatelky vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 LPS; rozhodnutí správních soudů, které nezákonnost rozhodnutí správních orgánů neshledaly, odporuje také čl. 36 odst. 1 LPS.
Z odůvodnění: Důvodnou ÚS shledal argumentaci ohledně nepřiměřenosti zásahu ze strany veřejné moci do práva na vlastnictví v individuálním případě stěžovatelky. Požadavek na stavebníka (stěžovatelku) stran odstranění části plotu přesahující 150 cm (zděná část plotu byla vyšší cca o 20 cm) je v posuzovaném případě nepřiměřený. Jakkoliv nelze zpochybnit trvající platnost územního rozhodnutí z roku 1999, které stanovilo výšku plotu maximálně na 150 cm, nelze současně odhlédnout od skutečnosti, že na základě novely StavZ (zákonem č. 225/2017 Sb.) již není třeba ke zřízení oplocení do výšky 2 m s účinností od 1. 1. 2018 ani rozhodnutí o umístění stavby, ani územní souhlas [viz § 79 odst. 2 písm. f) StavZ], ani stavební povolení nebo ohlášení [viz § 103 odst. 1 písm. e) bod 14 StavZ]. V nynějším případě tak byla předmětná stavba oplocení se stanovenými parametry z regulace právní úpravou de facto zcela vyjmuta.
Relevantní § 2 odst. 3 SpŘ zakotvuje požadavek přiměřenosti stran zásahu do práv dotčených osob: správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen „dotčené osoby“), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. ÚS zdůrazňuje, že stejně jako platí, že vlastnictví zavazuje vlastníka, je i omezení vlastnických práv prostřednictvím výkonu státní správy zrcadleným protějškem tohoto principu: samotný výkon státní správy je realizován za podmínek stanovených zákonem a toliko v nezbytném rozsahu. Ustanovení § 2 odst. 4 SpŘ pak dále zakotvuje požadavek, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem případu a bylo v souladu s veřejným zájmem.
Z hlediska přijatého (hmotněprávního) řešení je nepřípustná aplikace právní normy provedená mechanicky, především způsobem prostým hodnot a úcty k jednotlivci, jako se stalo v dané věci. Státní moc slouží dle maximy zakotvené v čl. 2 odst. 3 Úst všem občanům. Právo jako nástroj společenské regulace proto musí plnit svůj racionální společenský účel. Excesivní výkon veřejné moci jen proto, aby bylo dosaženo litery zákona, představuje ad absurdum robotické pojetí automatizace státní správy. Česká republika je státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka, pročež je mechanický výkon státní správy, zasahující do práva zaručeného čl. 11 LPS, v rozporu s požadavkem stanoveným čl. 1 Úst. Takový výkon veřejné moci svými důsledky ve své podstatě popírá požadavek úcty k právům člověka.
Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Musí tedy existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. V opačném případě, tzn. v případě bezúčelnosti či nepřiměřenosti daného omezení, by se příslušná regulace dostala do zjevného rozporu s čl. 4 odst. 4 LPS, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
V případě postupů správních orgánů ve správním řízení je třeba proporcionalitu zásahu posuzovat dokonce i v situacích, kdy zákon takový postup nestanoví. Například v rozsudku č. j. 8 As 127/2016-56 NSS ve vztahu k nařizování odstranění staveb vyslovil, že by nebylo v souladu s principem proporcionality, aby k odstranění „černých staveb“ došlo vždy, za všech okolností. Takový postup by mohl znamenat nepřiměřený zásah do práv vlastníka stavby či stavebníka. Účelem řízení o odstranění stavby je uvedení do souladu právního a skutečného stavu, a to nařízením odstranění nepovolené stavby. Účelem řízení o dodatečném povolení stavby je dodatečné zhojení protiprávního stavu, spočívajícího v absenci zákonem vyžadovaného rozhodnutí, opatření nebo jiného úkonu. Jakkoliv tento závěr NSS stran dosažení proporcionality výslovně odkazoval na možnost dodatečného povolení stavby, v obecné rovině vyjadřuje princip, jenž se uplatní i v nyní projednávané věci.
Rozpor s požadavkem přiměřenosti zásahu správního orgánu do práv dotčených osob lze s ohledem na uvedenou změnu právní úpravy spatřit právě v nyní posuzovaném nařízení o odstranění stavby, resp․ části oplocení přesahujícího 150 cm stanovených územním rozhodnutím. Lze totiž plauzibilně tvrdit, že byl protiprávní stav v případě stěžovatelky de facto zhojen tím, že je nyní podle stávající hmotněprávní úpravy StavZ již možné oplocení do výše 2 m zřídit bez povolení. Nelze odhlédnout od toho, že jakkoliv zjištěná výška plotu přesahuje 150 cm stanovených v platném územním rozhodnutí, je zjevné, že se oplocení svou podobou nijak nevymyká oplocení sousedních předzahrádek domů stanovené předmětným územním rozhodnutím. Z napadených správních rozhodnutí pak vyplývá i to, že oplocení předzahrádek jiných domů v okolí přesahuje svojí výškou 150 cm. Za této situace je tak požadavek na dodržení výšky 150 cm právě v případě stěžovatelky zjevně neúčelný, nepřiměřený okolnostem případu stavebníka, nijak neodpovídá místním poměrům a konečně neodpovídá ani aktuální, účinné zákonodárcem zvolené metodě právní regulace.
Obecné soudy ve svých vyjádřeních na jednu stranu argumentují, že územní rozhodnutí o umístění stavby z roku 1998 je stále platné, a i současná stavba oplocení tak bude nadále podléhat omezením v něm stanovených, bez ohledu na změnu právní úpravy. Smyslem a účelem problematického čl. 6 územního rozhodnutí o umístění stavby však bylo zcela zjevně právě zachování jednotného vizuálního rázu celé zástavby. V průběhu řízení stěžovatelka namítala, že jejich sousedé v lokalitě v průběhu let přistoupili k různým řešením oplocení, v důsledku čehož zástavba rodinných domů není vizuálně jednotná. Na tyto námitky bylo stěžovatelce odpovídáno tak, že se v nyní projednávané věci posuzuje právě případ stěžovatelky, nikoliv oplocení pozemků ve vlastnictví jiných osob, které budou potenciálními účastníky samostatných a na případ stěžovatelky nezávislých řízení o odstranění stavby. Je zjevné, že v průběhu času se skutečný způsob života a bydlení obyvatel dané lokality (i v kontextu otálení stavebního úřadu) rozešel s takto stanoveným obsahem územního rozhodnutí takovým způsobem, že se tato jeho část stala obsoletní.
V kontextu konstatovaného „vyprázdnění“ smyslu omezujícího ustanovení územního rozhodnutí a s ohledem na aktuální právní úpravu, která s účinností od 1. 1. 2018 již nevyžaduje ke zřízení oplocení do výšky 2 m ani rozhodnutí o umístění stavby, ani územní souhlas, ani stavební povolení nebo ohlášení, by odstraněním oplocení zcela zjevně došlo k neproporcionálnímu zásahu do vlastnického práva stěžovatelky. Zásah do ústavně chráněného práva vlastnit majetek je nepřiměřený za situace, kdy veřejná moc postupuje způsobem, aby zdánlivě „učinila spravedlnosti zadost“, avšak současně odhlíží od reálných dopadů svých rozhodnutí. Jakkoliv nelze řízení o odstranění stavby považovat za sankci, jako takové by mělo být alespoň přiměřené závažnosti skutkového stavu. Pokud současně platí, že dotčená část stavby zasahuje do veřejného práva nezávažným způsobem, práva jiných subjektů ponechává nedotčena a nezbavuje je právní ochrany, musejí se správní orgány zabývat rovněž přiměřeností zásahu do vlastnického práva jednotlivce (vlastníka stavby). V daném případě lze konstatovat, že v dosavadním správním, jakož i soudním řízení nevyšlo najevo, že by zachování oplocení ve stávající podobě způsobovalo újmu jiným osobám či právem chráněným zájmům. Není tak namístě nařídit odstranění části oplocení (v řádech jednotek či dvou desítek centimetrů) v případě, kdy by tím došlo ke zcela nepřiměřenému zásahu do stěžovatelčina vlastnického práva.
Závěry vyslovené v tomto nálezu tedy lze shrnout tak, že rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění části stavby představuje nepřípustný zásah do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek za situace, kdy je odstranění části stavby zcela nepřiměřeným zásahem do vlastnického práva majitele a současně platí, že ponechání stavby v jejím stávajícím stavu nezasahuje do veřejného práva závažným způsobem ani nezasahuje do práva jiných subjektů a nezbavuje je právní ochrany. Nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva nastává zejména tehdy, jestliže změnou hmotněprávní úpravy stavba jako celek spadá do tzv. volného režimu (nepodléhá žádnému veřejnoprávnímu povolení) a skutkové okolnosti případu svědčí o zcela marginálním překročení předpisů ze strany vlastníka, přičemž v průběhu správního řízení vyjde dostatečně najevo, že práva jiných subjektů nejsou stavbou ve stávající podobě dotčena, případně různým postupem stavebního úřadu ve vztahu ke stavebníkům v obdobném postavení se stávající územní rozhodnutí stalo obsoletním.
Nad rámec výše uvedeného ÚS podotýká, že racionalita přijatého řešení správními orgány byla v nyní projednávané věci posuzována optikou „míry“ nezákonnosti stavby, resp. její části. Závěry vyslovené v této věci je tak třeba individualizovat skutkovým okolnostem konkrétního případu, přičemž kvaziprecedenční závaznost judikaturního závěru tohoto nálezu nelze považovat za „zbraň“ proti stavebním úřadům. Podmínky aplikace § 129 odst. 1 písm. b) StavZ tak nejsou dotčeny. Nuance 20 cm oplocení zahrady rodinného domu totiž nelze srovnávat s rozsáhlými tzv. černými stavbami developerů, na jejichž odstranění (na rozdíl od nyní projednávané věci) nepochybně existuje naléhavý veřejný zájem.
Komentář: Předmětný nález lze považovat v několika ohledech za problematický. Nabízí se, že ÚS byl veden dobrými úmysly a snahou rozhodnout spravedlivě (takříkajíc dle pověstného „zdravého selského rozumu“, který ovšem při bližším pohledu nemusí být vždy dobrým rádcem) v případě mnoha let se vlekoucího a ve své podstatě malicherného sporu. Ovšem nejen s ohledem na konkrétní okolnosti věci jsou jeho závěry přinejmenším kontroverzní a v jádru v rozporu s ustálenou judikaturou správních soudů i logikou § 129 StavZ.
V tomto smyslu možno konstatovat, že dle § 129 odst. 3 StavZ platí, že stavbu uvedenou v § 129 odst. 1 písm. b) StavZ lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje a není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem. Bude-li stavba dodatečně povolena, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví. Dodatečné povolení nahrazuje v příslušném rozsahu územní rozhodnutí. Bude-li předmětem dodatečného povolení rozestavěná stavba, stavební úřad stanoví podmínky pro její dokončení. Z této právní úpravy je zřejmé, že řízení o dodatečném povolení stavby StavZ konstruuje jako řízení zahajované na žádost stavebníka nebo vlastníka poté, co je již z moci úřední vedeno řízení o odstranění stavby. Řízení o dodatečném povolení stavby je tedy samostatným řízením v rámci řízení o odstranění stavby. Prostřednictvím řízení o dodatečném povolení stavby je možné zabránit odstranění stavby, která je v rozporu s rozhodnutím nebo opatřením stavebního úřadu, nebo stavby postavené bez takového rozhodnutí či opatření. V tomto řízení stavební úřad posuzuje, zda jsou splněny podmínky pro to, aby byla stavba dodatečně povolena. Naopak v řízení o odstranění stavby stavební úřad posuzuje pouze to, zda je stavba provedena bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného StavZ nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním a zda stavba nebyla dodatečně povolena; mimo rámec předmětu řízení o odstranění stavby se proto ocitají námitky, které bylo možné uplatňovat v řízení o dodatečném povolení stavby (viz například rozsudek NSS z 13. 9. 2017, č. j. 5 As 90/2017-22). Jak pak plyne kupříkladu z rozsudku NSS z 11. 4. 2013, č. j. 7 As 154/2012-26, podmínky, jejichž splnění zkoumá stavební úřad v řízení o dodatečném povolení stavby a v řízení o jejím odstranění, se liší. V prvním případě jde o kumulativní splnění podmínek podle § 129 odst. 2 StavZ, zatímco v případě řízení o odstranění stavby jde o kumulativní splnění podmínek stanovených v § 129 odst. 1 písm. b) StavZ, tedy že se jedná o stavbu prováděnou nebo provedenou bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného StavZ anebo v rozporu s ním, a že stavba nebyla dodatečně povolena.
Jinak řečeno tedy argumenty týkající se například proporcionality zvoleného řešení mají místo v rámci řízení o dodatečném povolení stavby, nikoli v rámci samotného řízení o odstranění stavby; předmět těchto dvou řízení jiný. Lze si přitom povšimnout, že v dané věci stěžovatelka nepožádala o dodatečné povolení stavby, ačkoli tak učinit mohla, a v podstatě sama tak rezignovala na možnost uplatnit relevantní argumenty. Za této situace není snadné vytknout správním orgánům a správním soudům pochybení, pokud rozhodly tak, jak rozhodly.
Skutečnost, že se ÚS nemohl opřít o relevantní judikaturu správních soudů, snad ilustruje i to, že se, kromě obecného odkazu na nutnost v podstatě vždy zohledňovat princip proporcionality, odvolal toliko na rozsudek NSS, který ovšem řešil právě problematiku dodatečného povolení stavby (kde by měly stěžovatelčiny argumenty své místo a nelze vyloučit, že by jim bylo popřáno sluchu), nikoli řízení o odstranění stavby. Právě v tom lze spatřovat také rozpor s logikou § 129 StavZ.
Další problematický aspekt daného nálezu lze spatřovat v tom, že v jistém smyslu otevírá naději pro stavebníky, že pokud jejich nepovolená stavba bude stát dostatečně dlouho, je zde prostor pro její legalizaci mimo rámec řízení o dodatečném povolení stavby. Podobně by některé myšlenky nálezu mohly otevřít místo pro úvahy stavebníka, že pokud se v okolí najde dostatek dalších osob, které jednaly v rozporu se stavebními předpisy, zvyšuje se šance na legalizaci stavby (opět mimo řízení o dodatečném povolení stavby). Je otázkou, nakolik je z obecného hlediska žádoucí takové jednání podporovat.
Je možné očekávat, že do budoucna se na předmětný nález budou odvolávat vlastníci „černých staveb“, přičemž správní orgány i správní soudy budou nuceny posuzovat, zda v případě řízení (rozhodnutí) o odstranění stavby ještě jsou či již nejsou splněny nyní ÚS vyslovené podmínky („míra nezákonnosti stavby“), ačkoli tyto úvahy byly donedávna příhodně odkazovány do řízení, v němž mají své místo (o dodatečném povolení stavby). Alespoň v této rovině tak je již zmiňovaná logika § 129 StavZ narušována a obcházena.
Závěrem je možné poznamenat, že ÚS nelze upřít dobrý úmysl, a i on si byl vědom některých potíží s daným nálezem spojených. O tom svědčí zakončení nálezu, v němž ÚS snižuje precedenční význam svého nynějšího rozhodnutí; ačkoli i tak jsou již „vrátka pootevřena“, nelze než se přihlásit k tomu, že se závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 1956/19 je třeba zacházet jako s příslovečným šafránem.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno