48. Lhůta pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu
čl. 36 odst. 1, 2 a 4 LPS
§ 80 odst. 1 a 2 SŘS
Ustanovení § 80 SŘS upravující podmínky, za nichž se lze domoci ochrany soudu proti nečinnosti správního orgánu, je v souladu s čl. 36 odst. 1 a 4 LPS; předmětná lhůta pro podání žaloby je ústavně konformní.
Nález ÚS z 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19
K věci: NSS (navrhovatel) podal návrh na zrušení § 80 odst. 1 a 2 SŘS v souvislosti s jím vedeným řízením o kasační stížnosti. Touto stížností se stěžovatelka domáhala zrušení usnesení MS v Praze, kterým byla pro opožděnost odmítnuta její žaloba proti nečinnosti Ministerstva vnitra v řízení o povolení k přechodnému pobytu. Navrhovatel se domníval, že stěžovatelce je bez legitimního důvodu odpírán přístup k soudní ochraně, a to v důsledku napadeného ustanovení, které podání nečinnostní žaloby omezuje roční lhůtou.
ÚS předmětný návrh NSS zamítl, neboť neshledal, že by § 80 odst. 1 a 2 SŘS byl v rozporu s ústavním pořádkem.
Z odůvodnění: Stejně, jako tomu je u dalších základních žalobních typů dle SŘS, je i podání žaloby proti nečinnosti omezeno lhůtou. Ta je upravena napadeným ustanovením tak, že žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon (§ 80 odst. 1 SŘS). Opět stejně, jako tomu je u dalších základních žalobních typů, zmeškání lhůty pro podání nečinnostní žaloby nelze prominout (§ 80 odst. 2 SŘS).
Rovněž institut nečinnostní žaloby respektuje zásadu subsidiarity správního soudnictví, což se promítá v § 79 SŘS, dle něhož může žalobu podat ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky ochrany stanovené procesním předpisem platným pro řízení u správního orgánu. Ačkoli je přitom zákonná lhůta k podání nečinnostní žaloby jednoletá, účastník správního řízení musí zpravidla situaci začít řešit (mimosoudně) již s určitým předstihem.
Uplynutí lhůty zakotvené v § 80 SŘS zároveň nic nemění na povinnosti správního orgánu rozhodnutí vydat. Je ale pravda, že případný adresát správního rozhodnutí se po zmeškání předmětné lhůty vydání rozhodnutí nedokáže soudně domoci, a to ačkoli vydání, ale i nevydání rozhodnutí může mít dopad na jeho základní práva. Případný adresát správního rozhodnutí se tak může ocitnout bez soudní ochrany (čl. 4 Úst, čl. 36 odst. 1 LPS) ohledně otázky, zda správní orgán vydá či nevydá rozhodnutí týkající se základních práv.
Nelze však tvrdit, že by soudní ochrana byla odepřena přímo § 80 SŘS. Ten soudní ochranu proti nečinnosti správních orgánů neodpírá, nýbrž pouze stanoví podmínky, za nichž se jí lze domoci (aniž by šlo o podmínky pro kohokoli nedosažitelné, resp. které by určitou skupinu osob a priori z možnosti jejich splnění vylučovaly). Stanovení zákonných podmínek, za nichž se lze domáhat soudní ochrany, je přitom nejen plně v souladu s čl. 36 odst. 4 LPS, nýbrž je dokonce nezbytným předpokladem pro výkon práv zaručených čl. 36 a násl. LPS. Bez zákonného vymezení toho, u jakého soudu, kdy a jakým způsobem se lze domáhat soudní ochrany, by totiž tato ochrana byla nemyslitelná. I při existenci § 80 SŘS tedy platí, že se každý může u soudu domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu, pouze musí v souladu s čl. 36 odst. 4 LPS splnit v něm stanovené podmínky. Skutečnost, že dle čl. 36 odst. 4 LPS podmínky a podrobnosti soudní ochrany stanoví zákon, pochopitelně neznamená, že by tyto podmínky a podrobnosti mohly být zcela libovolné, resp. že by ÚS nemohl nikdy shledat jejich neústavnost. Avšak podmínka zakotvená v § 80 odst. 1 SŘS představuje lhůtu. Jde tedy o podmínku patrně základní a pro soudní řízení vůbec nejběžnější.
Lhůta sama o sobě nemůže být neústavní; lhůta může být neústavní s ohledem na konkrétní okolnosti, mezi něž patří zejména její nepřiměřenost ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva, případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva, a svévole zákonodárce při stanovení lhůty. Tyto okolnosti ale v nynějším případě dány nejsou. Neústavnost lhůty obsažené v § 80 odst. 1 SŘS navrhovatel spatřuje v tom, že se po uplynutí lhůty adresát případného správního rozhodnutí ocitne bez možnosti soudně si vydání rozhodnutí vymoci – navrhovatel namítá, že nečinnost správních orgánů po marném uplynutí lhůty nemůže být „nijak korigována“, že se nezákonnost plynutím času stane soudně „nedotknutelnou“ či že účastník správního řízení ztrácí „možnost domoci se rozhodnutí správního orgánu“. Dle názoru ÚS jsou však tyto důsledky zmeškání lhůty s institutem lhůty inherentně spjaty a představují jeho podstatu. Měl-li by skutečně rozhodovat o ústavnosti napadeného ustanovení, popřel by se tím ÚS opakovaně vyslovený názor, že lhůta sama o sobě nemůže být neústavní. Nelze na jednu stranu tvrdit, že lhůta v řízení před soudem sama o sobě neústavní být nemůže, a zároveň shledávat neústavnost v tom, že po jejím marném uplynutí se již nelze domoci toho, k čemu je stanovena.
Navrhovatelem předestřené následky plně odpovídají následkům zmeškání jiných lhůt v soudním řízení. Zmešká-li například účastník lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, platí shodně, že toto rozhodnutí nemůže být soudně „korigováno“, že se nezákonnost z hlediska soudní ochrany „stane nedotknutelnou“ i že účastník správního řízení ztrácí možnost domoci se soudně nápravy nezákonného rozhodnutí. Na srovnatelnosti těchto následků nic nemění ani poznámka navrhovatele, že u žaloby proti rozhodnutí má účastník ucelený přehled o svém právním postavení. Ostatně v mnoha případech může tato „nerovnost“ být odstraněna prostým zpětvzetím žádosti. Dle navrhovatele by si tím žadatelé zhoršili své postavení, z čehož se ale naznačuje, že toto postavení je i po zmeškání lhůty k podání žaloby proti nečinnosti stále lepší než postavení účastníka, který zmeškal lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí. Navíc i vydání nezákonného správního rozhodnutí může mít dlouhotrvající důsledky a může jím být například schváleno či umožněno jednání trvale zasahující do práv osoby, která zmeškala lhůtu k podání správní žaloby.
Navrhovatel též poznamenal, že napadené ustanovení posiluje jen „právní jistotu“ na straně vrchnostensky rozhodujících orgánů veřejné správy, jejichž (ne)počínání nemůže být po marném uplynutí lhůty korigováno. Daný argument ale pomíjí smysl lhůt, jímž je omezení entropie v uplatňování práv, a to obecně, nikoli jen ve vztahu k soukromým osobám; lhůta neslouží jen zájmům toho, vůči komu je prostředek, který je lhůtou limitován, namířen, nýbrž slouží právní jistotě jako takové, jež je hodnotou sama o sobě. V souladu s tím právní řád bere možnou existenci vad aplikačních i normativních aktů v potaz s tím, že jsou tyto vady zhojeny (případně je na ně nahlíženo jako na zhojené), nejsou-li stanoveným postupem konstatovány.
Navrhovatel vychází z neodůvodněného předpokladu, že lhůta k podání nečinnostní žaloby chrání jen správní orgány, které se dopustily něčeho, co je potřeba „korigovat“, čemuž se díky uplynutí lhůty vyhnou (tedy z předpokladu, že žaloba je vždy důvodná)․ Tak tomu ovšem není. Napadené ustanovení je zároveň pojistkou, že se například po padesáti letech nebudou vést soudní spory ohledně údajné nečinnosti v řízení, o němž (již) nejsou k dispozici žádné záznamy či které ani nikdy neexistovalo (a šlo jen o výmysl či chybu žalobce). To ostatně může mít význam i pro soukromé osoby, jichž se může správní rozhodnutí, jehož vydání se náhle žalobce s odstupem mnoha let domáhá, bezprostředně dotknout a které mohly očekávat, že takové rozhodnutí již vydáno nebude (a bez žaloby by ani vydáno nebylo). Stejně tak má dané ustanovení význam v případech, kdy má správní orgán za to, že mu žádné rozhodnutí vydávat nepřísluší, a právě proto, nikoli pro průtahy v tradičním smyslu, je nečinný. Ačkoli tak napadené ustanovení nevede vždy a za všech okolností k okamžitému (v momentu propadnutí lhůty) nastolení právní jistoty, neboť správní řízení může nadále probíhat a rozhodnutí v něm nadále může být vydáno, přesto k odstranění entropie silně přispívá.
V reakci na argumentaci navrhovatele zastává ÚS názor, že lhůta dle § 80 odst. 1 SŘS je lhůtou objektivní, jejíž počátek nemůže být do té míry v dispozici žalobce, jemuž by lhůta počala běžet vždy znovu s každým dalším jeho podáním směřujícím k vyřízení správní věci, byť doplněným o některé další skutečnosti. Stejně tak ÚS považuje za irelevantní, zda se účastník správního řízení skutečně o nečinnosti „dozvídá každý den znovu“, jak uvádí navrhovatel. I kdyby tomu tak bylo, neznamenalo by to, že by se lhůta z ústavněprávního hlediska musela odvíjet znovu od každého nového dne, kdy se měl o nečinnosti dozvědět. To, že by se o nečinnosti účastník údajně každý den „nově dozvídal“, by nic neměnilo na tom, že o ní v době uplynutí lhůty věděl již cca rok, a během tohoto roku se proti ní mohl bránit.
Ojediněle mohou nastat situace, v nichž bude obtížné určit počátek běhu lhůty. To je však potřeba řešit individuálně, nikoli zrušením zákona, který obecně ústavněprávními deficity netrpí. Naopak, v něm zakotvená jednoroční lhůta poskytuje dostatečný prostor pro vyhnutí nežádoucím dopadům chybného posouzení jejího počátku, a to i při vědomí, že před jejím uplynutím je potřeba vyčerpat prostředky v rámci správního řízení a že její zmeškání nelze prominout. Není navíc možné přehlédnout, že zákon je účinný již bezmála dvě desetiletí, aniž by působil nepřekonatelné interpretační obtíže dosahující ústavněprávní relevance, které by například byly seznatelné z rozhodovací činnosti ÚS. Případy zmeškání lhůty pro podání nečinnostní žaloby se ÚS meritorně zabýval jen zcela výjimečně (jde o jednotky případů), stěží tak lze nyní konstatovat neústavnost napadeného ustanovení pro jeho neurčitost, „absurdnost“ a jiné tak zásadní nedostatky, které v něm NSS po cca dvaceti letech spatřil.
Komentář: Nález, jímž ÚS poměrně stroze zamítl návrh NSS na zrušení § 80 odst. 1 a 2 SŘS, akcentuje v souvislosti s institutem žaloby proti nečinnosti správního orgánu otázku právní jistoty v příslušných vztazích a také zdůrazňuje vlastní odpovědnost účastníka řízení za to, jakým způsobem (jak důsledně a včasně) hájí svá práva, a to tak, aby mu zůstala zachována lhůta k podání dané žaloby.
Ačkoli tedy nález obsahuje korektní argumentaci pohybující se na bázi výkladu smyslu a účelu předmětných ustanovení, přesto dle mého názoru zůstal dlužen odpovědi na některé otázky, které se z návrhu NSS podávaly. Na tyto problematické aspekty poukazovala odlišná stanoviska k odůvodnění a výroku nálezu (odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida a společný disent soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Jaromíra Jirsy). Z nich stojí za zmínku zejména to, že si ÚS výslovně nepoložil otázku po tom, jaký (a zda) legitimní cíl daná konkrétní úprava dle SŘS sleduje (implicitně je jím zřejmě právní jistota), zda je za takto stanovených podmínek zachována efektivita tohoto žalobního typu, a zda je tedy uvedené omezení práva na soudní ochranu (což je jádro problému) proporcionální. Test proporcionality totiž ÚS ve věci neprovedl a lze chovat jisté pochybnosti o metodologické správnosti takového postupu.
Stranou nemůže také zůstat realita, v níž se účastníci správního řízení nacházejí (i na to odlišná stanoviska poukazují). Jednak není vždy snadné určit okamžik, od něhož se počátek lhůty pro podání žaloby odvíjí, jednak účastník řízení začasté nemá zájem si příslušnou úřední osobu (nebo správní orgán) „pohněvat“ tím, že bude důsledně uplatňovat prostředky na ochranu proti nečinnosti. Proto často toleruje i jisté průtahy v jednání správních orgánů, což ovšem může vést k jeho vlastní újmě spočívající v tom, že mu uplyne lhůta k podání žaloby dle § 79 a násl. SŘS. Paradoxně se tak ochrany domůže spíše účastník řízení, v jehož věci dochází ke kratším průtahům, než ten, v jehož případě jsou průtahy delší, nicméně mu již uplynula lhůta k podání žaloby. V rámci případného testu proporcionality si tedy bylo možné klást tyto otázky, stejně jako to, zda by nebylo vhodné, aby lhůta dle § 80 odst. 1 SŘS byla delší či jinak konstruována (přičemž samotné stanovení lhůty je zcela legitimní).
ÚS se snažil jistou „tvrdost“ zákona zmírnit posledním zde citovaným odstavcem, a to s odkazem na individuální okolnosti případu. Jak poukazuje jedno z odlišných stanovisek, je otázkou, jak prakticky má takové individuální řešení vypadat, pokud nebyl zrušen § 80 odst. 2 SŘS. Jak nález naznačuje, může se tak stát v podstatě jen „kreativním“ výkladem počátku běhu lhůty, což zmiňuje i příslušná komentářová judikatura (Kadlec, O. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 678 a 679). Je však otázkou, nakolik je taková hra s pravidly korektní.
S problematikou zmíněnou v předchozím odstavci souvisí i to, že správní soudy někdy pociťují jednoroční lhůtu k podání žaloby proti nečinnosti jako relativně krátkou. NSS se proto v některých svých rozhodnutích odlišil od rozsudku rozšířeného senátu NSS z 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015-59 (3409/2016 Sb. NSS). Z něj plyne, že není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 SŘS), jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne dle § 46 odst. 1 písm. d) SŘS; k případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze přihlížet. V této souvislosti NSS také vyslovil, že pouze ten, kdo před podáním žaloby (v případě řízení vedeného podle SpŘ) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo vyhověno (tj. nadřízený správní orgán vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle § 80 odst. 6 věty druhé SpŘ, popřípadě ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl), vyčerpal tento prostředek bezvýsledně. Teprve v tomto případě je jeho žaloba přípustná.
Tento přístup důsledně vychází z principu subsidiarity správního soudnictví (v této souvislosti viz rozsudek NSS z 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007-100, 1683/2008 Sb. NSS). Plyne z něj, že v situaci, kdy nadřízený správní orgán je činný, nevyčerpal žalobce prostředek ochrany proti nečinnosti bezvýsledně, a nejsou tak dány podmínky řízení (i v situaci, kdy podřízený orgán opět nejedná). Jak již bylo zmíněno, v některých případech se NSS od citovaného usnesení svého rozšířeného senátu odlišil, jednak s tím, že ten nepokrývá všechny řešené otázky, jednak s přihlédnutím k možnému uplynutí lhůty pro prodání žaloby. Zde se vychází z toho, že bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany dle § 79 odst. 1 SŘS představuje i situace, kdy nadřízený správní orgán učinil na žádost žalobce ve lhůtě pro podání žaloby opatření proti nečinnosti dle § 80 SpŘ, avšak ani toto opatření nevedlo k vydání rozhodnutí či osvědčení. Žalobce není v takovém případě před podáním nečinnostní žaloby povinen opakovaně uplatnit prostředek ochrany proti nečinnosti dle příslušného procesního předpisu (rozsudek NSS z 18. 9. 2018, č. j. 6 As 219/2018-24).
V jiných případech však NSS v prakticky identické situaci i nadále konsekventně vycházel z citovaného rozsudku rozšířeného senátu NSS, stejně jako z principu subsidiarity správního soudnictví (viz například rozsudek NSS z 30. 8. 2018, č. j. 4 As 6/2018-26). Otázkou tak je, zda věc neměla být šestým senátem NSS předložena k posouzení rozšířenému senátu NSS a zda ve světle dosavadní judikatury není proporcionální postup, že podmínky pro podání žaloby jsou splněny až v situaci, kdy je zřejmé, že se veřejná správa není schopna s nečinností vypořádat sama (například nadřízený orgán je nečinný, stanoví příliš dlouhou lhůtu k rozhodnutí, popřípadě podřízený orgán opakovaně – alespoň dvakrát – nedodrží příkaz, který v tomto směru vyslovil jeho orgán nadřízený). Z textu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/19 plyne spíše přitakání konzervativnějšímu přístupu reprezentovanému například rozsudkem NSS z 30. 8. 2018, č. j. 4 As 6/2018-26 – viz bod 27 nálezu.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno