Nepřípustnost zajištění cizince z důvodu ohrožení veřejného zdraví
§ 124 odst. 1 písm. a) PobCiz
Cizince nelze zajistit podle § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz kvůli možnému ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti pouze proto, že na území ČR vstoupil v rozporu s ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví přijatým k ochraně obyvatel před zavlečením nemoci covid-19. Porušení tohoto opatření může představovat ohrožení veřejného zdraví (pokud by cizinec skutečně trpěl nemocí covid-19), které sice je důvodem pro uložení správního vyhoštění, není ale důvodem pro zajištění cizince za tímto účelem.
Rozsudek KS v Brně z 11. 11. 2020, sp. zn. 41 A 60/2020
K věci: Policie při kontrole zjistila, že se žalobce, občan Turecka, nachází na území ČR neoprávněně. Měla za to, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek kvůli porušení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví z 24. 8. 2020, č. j. MZDR 20599/2020-25/MIN/KAN („ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví“). Proto rozhodla o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz. Rozhodnutí zdůvodnila mimo jiné tím, že žalobce nedisponoval negativním testem na onemocnění covid-19, a proto mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažně narušit veřejný pořádek; pochází totiž ze země, která v současné době není z epidemiologického hlediska bezpečná. Nelze předpokládat, že by se podrobil rozhodnutí krajské hygienické stanice a absolvoval nařízenou karanténu. Na území ČR totiž nemá žádnou adresu pobytu, kde by mohl případně zůstat v izolaci. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce bránil správní žalobou, v níž argumentoval, že se porušení ochranného opatření dopustil jen z nedbalosti a že nejde o jednání takové intenzity, aby jej bylo možno pokládat za narušení veřejného pořádku.
KS v Brně dal žalobci za pravdu a napadené rozhodnutí zrušil (rozhodnutí o zajištění bylo založeno na více důvodech, neobstál však ani jeden z nich). V rozsudku vyslovil závěr, že PobCiz neumožňuje zajistit cizince kvůli možnému ohrožení veřejného zdraví.
Z odůvodnění: Žalovaná žalobce zajistila proto, že má za to, že je zde nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek [§ 124 odst. 1 písm. a) PobCiz]. Podle žalované mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek, protože mohl být potenciálně nakažený nemocí covid-19. Skutečnost, že žalobce vstoupil na území v rozporu s ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví, však podle KS nelze považovat za natolik intenzivní porušení právních norem, které lze označit za „skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“ ve smyslu judikatury NSS (viz výklad pojmu veřejný pořádek v kontextu zajištění cizince například v rozsudku NSS z 17. 9. 2013, sp. zn. 5 Azs 13/2013). Rozšířený senát NSS judikoval, že při výkladu pojmů veřejný pořádek, resp. závažné narušení veřejného pořádku, používaných v různých kontextech PobCiz, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, které tyto pojmy užívají (viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 26. 7. 2011, sp. zn. 3 As 4/2010).
Ohrožení společnosti potenciálním šířením nakažlivé nemoci lze podle KS hodnotit jako ohrožení veřejného zdraví․ Nikoliv jako ohrožení veřejného pořádku. PobCiz v různých kontextech pracuje s pojmy veřejný pořádek, veřejná bezpečnost i veřejné zdraví. Již prostým jazykovým výkladem lze dospět k závěru, že obsah těchto pojmů se liší. Chrání různé společenské zájmy a nelze je libovolně zaměňovat. Ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti i veřejného zdraví jsou zákonnými důvody pro správní vyhoštění cizince.
Vyhoštění až na 3 roky lze uložit, pokud existuje důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem ohrozit veřejné zdraví, protože trpí nemocí uvedenou v požadavcích opatření před zavlečením infekčního onemocnění [viz § 119 odst. 1 písm. c) bod 3 PobCiz]. Toto ustanovení míří právě na ty případy, ve kterých Ministerstvo zdravotnictví vydá ochranné opatření podle § 68 odst. 1 VeřZdr. Ze systematiky § 119 odst. 1 PobCiz je tedy zřejmé, že tyto případy zákonodárce nezamýšlel podřadit pod výhradu veřejného pořádku. Tu jako důvod pro vyhoštění upravuje samostatné ustanovení. Aby však bylo možné správní vyhoštění uložit, nestačí, aby cizinec porušil ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví. Je nezbytnou podmínkou, že dotyčný trpí nemocí, jejímuž šíření má dané ochranné opatření bránit. Nepostačuje, pokud by touto nemocí jen potenciálně trpět mohl. Smyslem vyhoštění je v tomto případě ochrana zdraví obyvatel ČR před cizincem, který trpí příslušnou nemocí a v případě jeho setrvání na území ČR by tuto nemoc mohl šířit. Ze správního spisu přitom vyplývá, že žalovaná před zajištěním podrobila žalobce RT-PCR testu na přítomnost nemoci covid-19. Výsledek byl negativní. Žalobce proto nemohl představovat ohrožení veřejného zdraví obyvatel ČR, natožpak závažné ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
Byť tedy ohrožení veřejného zdraví teoreticky může být důvodem pro správní vyhoštění, důvodem pro zajištění cizince být nemůže – na rozdíl od ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Cizince nelze zajistit jenom proto, že porušil platné ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví, a to ani ve spojení s tím, že na území ČR vstoupil neoprávněně. Skutečnost, že neoprávněný pobyt nelze podřadit pod výhradu veřejného pořádku, judikatura již opakovaně potvrdila i přímo ve vztahu k zajištění cizince (viz například rozsudek NSS z 22. 7. 2016, sp. zn. 5 Azs 37/2016).
Komentář: Probíhající pandemie onemocnění covid-19 má odraz i v judikatuře správních soudů. Ve vysoce aktuální otázce, zda může ohrožení veřejného zdraví v podobě vstupu na území ČR bez negativního testu představovat důvod pro zajištění cizince, je nicméně judikatura zatím nesjednocená. MS v Praze (například v rozsudcích z 2. 7. 2020, sp. zn. 2 A 28/2020, z 9. 7. 2020, sp. zn. 13 A 30/2020, a z 5. 10. 2020, sp. zn. 13 A 56/2020) či KS v Plzni (například rozsudek z 22. 1. 2021, sp. zn. 17 A 6/2021) zastává názor, že porušení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví je závažným narušením veřejného pořádku a představuje důvod pro zajištění podle § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz. To spatřuje v tom, že cizinec představoval riziko, že by sem mohl zavléct a šířit virus covid-19, čímž ohrozil zdraví osob pobývajících na území ČR, potažmo veřejný zájem na jeho ochraně. Oproti tomu KS v Brně v pojednaném rozsudku nebo KS v Praze z 14. 12. 2020, sp. zn. 42 A 7/2020, zastávají výše prezentovaný názor, že pojmy „veřejný pořádek“ a „veřejné zdraví“ užívané
v PobCiz nelze směšovat, neboť jejich obsah se liší; zajištění cizince v zájmu ochrany veřejného zdraví PobCiz neumožňuje. Argumentace KS v Brně (již následně převzal i KS v Praze) založená na adekvátním výkladu pojmů užívaných v PobCiz se nejenže jeví jako promyšlenější a přesvědčivější, nýbrž také představuje zdrženlivější přístup, který je žádoucí v případě tak intenzivního zásahu do práv cizince, jaký zajištění představuje.
Lze očekávat, že v tomto směru dojde ke sjednocení judikatury ze strany NSS. Ačkoli pojednaný rozsudek nebyl napaden kasační stížností, rozsudek KS v Praze z 14. 12. 2020, sp. zn. 42 A 7/2020, vycházející ze závěrů KS v Brně, ano; řízení o ní se vede pod sp. zn. 4 Azs 410/2020.
Mgr. Hana Holubkovová, Praha