53. Nezbytnost vyvlastnění ve vztahu k existenci pravomocného územního rozhodnutí
čl. 11 odst. 4 LPS
§ 3 a 4 VyvlZ
Ani existence pravomocného územního rozhodnutí nezbavuje vyvlastňovací úřad povinnosti posoudit, zda je možno účelu vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem, bez dopadu do práv vyvlastňovaného a dalších osob, nebo s dopady menšími. Rozhodnutí o vyvlastnění tedy vyžaduje mnohem komplexnější posouzení než pouhé konstatování existence územního rozhodnutí a z něj dovozený veřejný zájem.
Rozsudek NSS z 8. 10. 2020, č. j. 6 As 171/2020-66 (4118/2021 Sb. NSS)
K věci: Kasační stížností brojil stěžovatel (vyvlastňovaný), kterému bylo odňato vlastnické právo k pozemku ve vyvlastňovacím řízení, proti rozsudku KS v Hradci Králové. Tímto rozsudkem byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí o vyvlastnění Městského úřadu Jaroměř, ve spojení s potvrzením tohoto rozhodnutí ze strany Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ve prospěch vyvlastnitele Ředitelství silnic a dálnic, s. p. o. V posuzovaném případě se jednalo o situaci, kdy přes pozemek vyvlastňovaného měl vést dálniční přivaděč, kdy po vyvlastnění pozemku (jehož zákonnost byla soudně přezkoumávána v tomto řízení o kasační stížnosti) byla tato část dálnice „přeprojektována“ tak, že nadále již přivaděč neměl přes vyvlastněný pozemek vést. Stěžovatel namítl, že KS neprovedl řádné dokazování navrženými smlouvami, které prokazují existenci nové stavební dokumentace, čímž zatížil řízení vadou, která měla za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. KS svůj závěr založil na úvaze, že k určení, které pozemky budou pro realizaci stavby skutečně potřeba, je rozhodující pouze územní rozhodnutí. Není přitom jasné, zda a jakou stavbu chce vyvlastnitel realizovat – zda stavbu podle původní dokumentace, nebo podle dokumentace nové, „přeprojektované“. O uvedeném svědčí i skutečnost, že na dotčeném pozemku je povoleno více staveb stavebních objektů. Uvedené přispívá k vyvolání pochybností o tom, zda vyvlastnitel má i nadále v úmyslu na předmětném pozemku stavbu podle původní či jakékoliv jiné dokumentace realizovat.
NSS tak shledal kasační stížnost důvodnou a rozhodnutí o vyvlastnění zrušil.
Z odůvodnění: NSS předně zdůrazňuje ústavněprávní rozměr této kasační námitky. Vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva připouští čl. 11 odst. 4 LPS pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.
KS postavil naplnění veřejného zájmu na vyvlastnění pozemku stěžovatele na existenci územního rozhodnutí ke stavbě, která měla být realizována na pozemku stěžovatele. Pominul však, že pravomocné územní rozhodnutí je zásadně předpokladem pro zahájení vyvlastňovacího řízení, resp. jedním z podkladů pro rozhodnutí v něm (například rozsudek NSS z 16. 7. 2015, č. j. 7 As 105/2015-47, nebo z 2. 3. 2017, č. j. 10 As 294/2016-29), nejedná se však o předpoklad jediný. Pro prokázání splnění podmínky veřejného zájmu jako nezbytného předpokladu vyvlastnění je územní rozhodnutí podmínkou nutnou, nikoli však samo o sobě postačující. Pouhá existence územního rozhodnutí tedy bez dalšího nepostačuje k učinění závěru o nezbytnosti vyvlastnění konkrétního pozemku.
NSS zdůrazňuje, že územní rozhodnutí je výsledkem územního řízení, které správní orgán v souladu s dispoziční zásadou zahájí k žádosti o vydání územního rozhodnutí a v rozsahu této žádosti posuzuje soulad záměru s cíli a úkoly územního plánování.
Předmětem územního řízení je tedy pouze záměr v podobě, jak jej určil žadatel; není zde prostor pro posouzení případných alternativ či variantních řešení, která žadatel nenavrhl. Územní rozhodnutí tak stanoví, že umístění posuzované stavby ve schválené podobě je možné, nevylučuje však, že by bylo možno je povolit i v podobě jiné, třeba i z různých hledisek vhodnější. Ze samotné existence územního rozhodnutí tedy nelze dovodit naplnění podmínky subsidiarity, neboť neprokazuje, že je v daném případě vyvlastnění až poslední možností a je k němu přistoupeno až v situaci, kdy k vytčenému cíli nelze užít mírnější právní prostředky (lhostejno přitom, zda proto, že již byly bez úspěchu vyčerpány nebo zda jsou zjevně neúčinné).
Samotné územní rozhodnutí pouze naplňuje jednu ze zákonných podmínek vyvlastnění, kterou je soulad s cíli a úkoly územního plánování (srov. § 3 odst. 2 VyvlZ) [obdobně též Malast, J. K vývoji podmínek vyvlastnění v soukromém i veřejném právu (se zaměřením na požadavek subsidiarity v případě nezbytného přístupu k nemovitosti). Právník, 2020, č. 2, s. 166].
Ani existence pravomocného územního rozhodnutí tedy nezbavuje vyvlastňovací úřad povinnosti posoudit, zda je možno účelu vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem, bez dopadu do práv vyvlastňovaného a dalších osob, nebo s dopady menšími. Rozhodnutí o vyvlastnění tedy vyžaduje mnohem komplexnější posouzení než pouhé konstatování existence územního rozhodnutí a z něj dovozený veřejný zájem. Vyvlastnění představuje kvalitativně výjimečný zásah do právní sféry osoby, která je na svém vlastnickém právu omezena či dokonce zbavena proti své vůli mocenským zásahem orgánu státu. Správní orgán jako nositel veřejné moci jednostranně vnucuje svou vůli vyvlastňovanému, jehož vůle je zde nerozhodná (například usnesení NSS z 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003-125, 448/2005 Sb. NSS).
Při posouzení existence alternativních způsobů dosažení účelu vyvlastnění je nutno, vedle proveditelnosti záměru (včetně jeho souladu s příslušnými předpisy a územně plánovací dokumentací) a míry dotčení veřejných zájmů, zvážit také rozsah újmy na právech všech dotčených osob, včetně skutečnosti, o jaké osoby se jedná. Obecně je nepochybně žádoucí zvolit variantu, která zasáhne do práv co nejmenšího počtu osob, resp. v co nejmenším rozsahu.
V případě, že mezi dotčenými osobami je i ten, kdo má na dosažení účelu vyvlastnění zájem (včetně například státu nebo územního samosprávného celku), zpravidla nebude prokázán veřejný zájem na řešení zatěžujícím více nebo zcela jiné osoby.
Jednou z podmínek vyvlastnění je i jeho nezbytnost jakožto projev subsidiární povahy vyvlastnění (§ 3 odst. 1 VyvlZ). Jinak řečeno, pokud lze zamýšlený stavební záměr realizovat jiným způsobem, bez omezení či zbavení vlastnického práva, správní orgány jsou povinny upřednostnit toto řešení a nezasahovat do vlastnického práva tam, kde to není bezpodmínečně nutné. Ostatně již prvorepublikový předchůdce NSS považoval vyvlastnění za krajní řešení, kterého lze užít jen za předpokladu, že naléhavou potřebu danou veřejným zájmem nelze splnit jiným způsobem; vyvlastnění naopak považoval za vyloučené tehdy, pokud takový zájem lze realizovat jinak (srov. Boh A 4664/25).
Pokud tedy k dosažení účelu vyvlastnění mohlo vést jiné, variantní řešení, bylo primárně třeba uskutečnit právě toto řešení, případně měl vyvlastňovací úřad přesvědčivě zdůvodnit, z jakého důvodu nejsou variantní řešení možná a je třeba vyvlastnit právě stěžovatelův pozemek.
O možnosti takového variantního řešení v nyní souzené věci mohou svědčit stěžovatelem doložené smlouvy, které uzavřela osoba zúčastněná se společností PRAGOPROJEKT, a. s. Předmětem první smlouvy ze 17. 5. 2018 bylo zpracování podkladů pro koordinaci stavby D11 1107 Smiřice–Jaroměř se stavbou I/33 Jaroměř, obchvat [zajištění projekčních podkladů nutných pro napojení stavby I/33 Jaroměř, obchvat na silniční síť vybudovanou v rámci stavby D11 1107 Smiřice–Jaroměř (nový SO 112.2) a zajištění dokumentace pro stavební povolení pro objekty stavby D11 1107 Smiřice–Jaroměř, které byly vypuštěny z dosud projednávaných řízení z důvodu nedokončení majetkoprávní přípravy – vyvlastnění (SO 112, 136.1 a 352)].
Předmětem smlouvy ze 17․ 10. 2019 bylo mimo jiné vypracování tří variant v podrobnosti silničního řešení, řešení odvodnění a jejich posouzení z hlediska časové náročnosti na inženýrskou činnost, výše stavebních nákladů a porovnání vyvolaných požadavků na zábory pozemků. KS se ke smlouvám vyjádřil v tom smyslu, že jimi má za prokázanou skutečnost, že si vyvlastnitel nechal zpracovat projektovou dokumentaci týkající se mimo jiné stavby přivaděče, který má být v souladu s územním rozhodnutím umístěn na dotčeném pozemku, a že v této souvislosti vyvlastnitel uvažoval také o variantním řešení, při němž by se přivaděč na dotčeném pozemku nenacházel.
Stěžovatel nicméně již v průběhu správního řízení upozorňoval na tyto smlouvy a zejména na skutečnosti z nich vyplývající, především na absenci nezbytnosti vyvlastnění dotčeného pozemku. Žalovaný k odvolací námitce stěžovatele, která se týkala absence dokazování k rozhodným skutečnostem, uvedl, že rozsah vyvlastnění určuje primárně územní rozhodnutí, nikoliv prohlášení politiků. Zdůraznil, že městský úřad se zabýval splněním všech zákonných požadavků na vyvlastnění. Mezi ně se však neřadí okolnost, že žadatel o vyvlastnění zpracovává jinou verzi projektové dokumentace k témuž úseku téže stavby.
Mezi zpracováním projektové dokumentace a pravomocným územním rozhodnutím je značný (časový) rozdíl. Ze zpracování takového dokumentu nadto nelze dovozovat, že by v budoucnu mělo být nutně požádáno o územní rozhodnutí či jeho změnu, natož aby žádosti bylo vyhověno. Úvahy stěžovatele žalovaný označil za spekulativní a irelevantní. KS závěr o naplnění podmínek vyvlastnění založil na tom, že ke změně umístění inkriminovaného sjezdu ve stavebním řízení nedošlo.
NSS dospěl na základě výše uvedeného k závěru, že žalovaný nedostatečně posoudil otázku nezbytnosti vyvlastnění, neboť nevyhodnotil, zda není možné místo vyvlastnění stěžovatelova pozemku využít jiné variantní řešení, které by při naplnění veřejného zájmu na realizaci dopravního napojení silnic I. třídy na dálnici D11 způsobilo menší zásah do práv dotčených subjektů. Vůbec nebyl posuzován význam smluv uzavřených mezi osobou zúčastněnou a společností PRAGOPROJEKT, a. s., které zjevně nasvědčují možnosti alternativního (variantního) řešení staveb tak, aby nezasahovaly dotčený pozemek, a tedy byly pro posouzení věci nepochybně relevantní. O existenci a schůdnosti jiného řešení, které by do vlastnického práva stěžovatele nezasahovalo vůbec (nebo alespoň v menší intenzitě či rozsahu), svědčí dotčené smlouvy také v kontextu prohlášení v žalobě zmiňovaných představitelů státu – konkrétně bývalého ministra dopravy a ředitele osoby vyvlastnitele. S tímto argumentem stěžovatele se při rozhodování o natolik závažné otázce, jako je zbavení vlastnického práva, nelze vypořádat pouhým tvrzením, že se jedná o politické proklamace, případně bagatelizací jejich významu (stejně jako významu dotčených smluv), jako se o to pokusil žalovaný i KS.
NSS tedy na rozdíl od KS dospěl k závěru, že správní orgány při svém rozhodování o vyvlastnění pozemku stěžovatele dostatečně nezohlednily všechny relevantní podklady pro rozhodnutí. V důsledku toho neposoudily v souladu se zákonem všechna zákonná kritéria vyvlastnění, zejména nezbytnost vyvlastnění právě stěžovatelova pozemku ve smyslu čl. 4 odst. 1 LPS. Nezbytnost vyvlastnění nebylo možné postavit na argumentu existence územního rozhodnutí, aniž by bylo vyhodnoceno také variantní řešení, které by působilo například menší míru zásahu do práv dotčených subjektů, to vše při zachování respektu k veřejnému zájmu i soukromým právům.
Nezbytnost vyvlastnění jako jedna ze zákonných podmínek, jež musela být naplněna, aby mohl být stěžovatel zbaven vlastnického práva, nebyla v případě stěžovatele posouzena v souladu se zákonem.
Komentář: Rozsudek vybočuje z ustálené judikatury NSS týkající se vztahu mezi územním řízením a řízením o vyvlastnění. Dosavadní přístup NSS vycházel z toho, že územní rozhodnutí je důležitým mezníkem z hlediska toho, že vlastníci pozemků nemohou v případě navazujícího vyvlastňovacího řízení namítat skutečnosti, které mohli uplatnit právě již v územním řízení. Nelze se tedy vracet k předchozím fázím přípravy stavby, a pokud jsou vzneseny námitky, které mohly být uplatněny již v územním řízení, měly by tyto být ze strany vyvlastňovacího úřadu odmítnuty jako neopodstatněné. Typicky takto například vlastníci pozemků uplatňují námitku, že stavbu infrastruktury by bylo možno vést i jinou trasou než přes jejich pozemky, avšak územním rozhodnutím je tato varianta závazně zvolena, a vyvlastňovací úřad tak nemůže brát na tuto námitku zřetel. Například rozhodnutí NSS z 11. 10. 2017, č. j. 1 As 361/2016-75, dovozuje, že územní rozhodnutí o umístění stavby je aktem samostatným, nikoliv subsumovaným, přičemž ani v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění se nelze vracet k předmětu územního řízení o umístění stavby. Jakkoliv je možné, že v posuzovaném případě byla námitka, že vyvlastnění není pro uskutečnění stavby nezbytné, relevantní, zobecňující právní názory NSS skutečně mění jeho dosavadní přístup. Není tedy zřejmé, zda se k závěrům uvedeným v tomto rozhodnutí NSS přikloní i v dalších případech, je však nutné při přípravě staveb s tímto novým přístupem NSS počítat.
JUDr. Mgr. Barbora Vlachová, Ph.D., Praha