Nejvyšší správní soud: Požadavek na odůvodnění „podstatou důvodů“ při rozhodování o pobytovém statutu cizinců, vychází-li z utajovaných informací
§ 169m PobCiz
§ 36 odst. 3, § 68 odst. 3 SpŘ
Jestliže se cizinec pro utajení nedozví ani podstatu důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti, které tvoří základ rozhodnutí o jeho pobytovém statutu, nelze soudní přezkum považovat z hlediska ochrany práv takové osoby za efektivní. Soudní přezkum totiž za takových okolností nemůže být zárukou proti svévoli správního orgánu a reálně naplnit základní právo cizince na soudní ochranu.
Správní orgán, byť v rozhodnutí vychází z utajovaných informací, nemůže rezignovat na odůvodnění s poukazem na to, že vše je „schováno“ v utajovaných podkladech. Také ve vztahu k utajovaným informacím musí správní orgán rozvést alespoň nějaké úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení, důvody vydání rozhodnutí, byť obojí pouze v tom rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. Jde tedy o to, aby správní orgán vydal alespoň v nějaké míře přezkoumatelné rozhodnutí, které určitým způsobem hodnotí utajované informace, aniž ohrozí jejich charakter a důvody jejich utajení. Správní orgán by měl v odůvodnění výslovně uvést „podstatu důvodů“, na kterých své rozhodnutí založil, resp. skutečnosti, které z utajovaných informací v obecné rovině plynou.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 7. 2. 2022, č. j. 10 Azs 438/2021-47
K věci: Žalobce, vietnamský občan, podal prostřednictvím Velvyslanectví České republiky v Hanoji žádost o vydání zaměstnanecké karty. Po delších procesních peripetiích nakonec Ministerstvo vnitra rozhodnutím žádost o vydání zaměstnanecké karty zamítlo podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů („PobCiz“), neboť pobyt žalobce na území není v zájmu ČR. Svůj závěr založilo na usnesení vlády ČR z 18. 7. 2018 č. 747, na obsahu utajovaných informací představujících podklad tohoto usnesení (materiál nazvaný „K imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik“) a dále na upřesňující utajované informaci poskytnuté Národní centrálou proti organizovanému zločinu (NCOZ). Odvolání proti rozhodnutí ministerstva zamítla Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (žalovaná) a rozhodnutí ministerstva potvrdila. Proti rozhodnutí žalované se žalobce bránil žalobou, kterou správní soud zamítl. Soud dospěl k závěru, že utajované informace skutečně nasvědčují tomu, že pobyt žalobce na českém území není v zájmu ČR. Obsah utajovaných informací podle něj byl dostatečně podložený a ve vztahu k žalobci též dostatečně konkrétní, přičemž nebylo nezbytné, aby žalobce již přímo vyvíjel konkrétní činnost v rozporu se zájmy ČR, když postačilo, jednalo-li se v jeho případě o dostatečně konkrétní hrozbu. Podle soudu také nebyla rozhodnutím nijak porušena žalobcova procesní práva.
Z odůvodnění: Proti rozsudku podal žalobce kasační stížnost k NSS, v níž opakovaně uvedl, že správní orgány porušily jeho právo dle § 36 odst. 3 SpŘ, tedy právo seznámit se s obsahem utajované informace, a on vůbec neví, co bylo důvodem zamítnutí jeho žádosti. Celé řízení bylo podle něho spíše „Kafkovým“ procesem, v němž se žalobce marně snažil zjistit, co proti němu vlastně orgány veřejné moci mají. Jen tak se mohl účinně v řízení obhájit. Správní soud se vůbec nezabýval tím, zda nemohly správní orgány žalobci sdělit více než jen reprodukování slov zákona o pobytu cizinců. Žalobce rovněž namítl protiústavnost § 169m odst. 2 PobCiz. Odůvodnění správního soudu bylo podle žalobce tak vágní, že s ním ani nemohl vést v takto obecné rovině polemiku. Proto žalobce vyzval NSS, aby podrobil utajované informace vlastnímu přezkumu a zvážil, nakolik jsou vůči němu opravdu konkrétní a individualizované. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasila se závěry krajského soudu, když podle jejího názoru procesní práva podle § 36 odst. 3 SpŘ na věc nedopadala, protože se v předmětné věci nerozhodovalo o právním nároku stěžovatele.
NSS shledal kasační stížnost důvodnou. K § 36 odst. 3 SpŘ, tedy k právu cizince na přístup k utajované informaci a na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají, uvedl, že pravidlo o tom, že nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, je jednou ze zákonných záruk ústavně chráněných principů spravedlivého procesu. Jednou z výjimek z tohoto pravidla, o kterou šlo v předmětné věci, je situace, kdy jsou podkladem rozhodnutí písemnosti a záznamy, které se za podmínek v § 17 odst. 3 SpŘ uchovávají odděleně mimo spis. V takovém případě se může účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení; není-li to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s takovými podklady, vyžádá vyjádření orgánu, který je poskytl. Nerozhoduje-li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou uchovávány odděleně mimo spis. Podle NSS sice § 169m PobCiz představuje dílčí zvláštní úpravu oproti obecné úpravě správního řádu, použitelnost § 36 odst. 3 SpŘ však nevylučuje. NSS tak souhlasil se žalobcem, že krajský soud se podstatě jeho zásadní žalobní námitky vyhnul a bez dalšího v rozsudku triviálně uzavřel, že postup ministerstva a žalované byl v souladu s § 36 odst. 3 SpŘ.
Jak si správně povšimli žalobce i žalovaná, § 36 odst. 3 SpŘ rozlišuje mezi účastníky, o jejichž právním nároku se v řízení rozhoduje, a jinými účastníky, o jejichž právním nároku se v řízení nerozhoduje. Prvně uvedení účastníci s právním nárokem mají procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, je-li to možné, pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení. Naproti tomu jiní účastníci nedisponují procesním právem seznámit se s utajovanými podklady rozhodnutí. Správní řád neříká, co se rozumí rozhodováním o „právním nároku“. Zákony spíše jen výjimečně prohlásí, že na určité rozhodnutí má účastník řízení – za splnění zákonných podmínek, právní nárok, anebo naopak, že právní nárok nemá. Pokud tedy zvláštní zákon výslovně neříká, zda na určité rozhodnutí je, či není právní nárok, je třeba zvážit povahu sporného subjektivního práva. Rozhodováním o právním nároku je podle NSS v návaznosti na právní doktrínu (srov. Vedral, J. K posledním novelám správního řádu. Správní právo, 2019, č. 5, s. 269–270) nutno rozumět úpravu, kdy správní orgán musí vydat pozitivní rozhodnutí, pokud žadatel splní všechny zákonem stanovené podmínky. Naproti tomu rozhodováním o „právním nároku“ typicky není, je-li vydání kýženého rozhodnutí v řízení o žádosti podmíněno správním uvážením správního orgánu nebo je „nárokovost“ výsledku řízení právním řádem jinak relativizována. NSS proto posoudil, že v řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g PobCiz nejde o rozhodování o „právním nároku“ cizince. Zaměstnanecká karta je zvláštním typem pobytového oprávnění, přičemž nenárokovost jejího vydání plyne ze systematiky zákona o pobytu cizinců a především z ústavního principu svrchovanosti státu (čl․ 1 odst. 1 Ústavy). Projevem tohoto principu je i možnost regulace migrace a rozhodování státu o tom, kteří cizinci mohou vstupovat na jeho území. To je v plném souladu s judikaturou, podle níž sice cizinec nemá právní nárok na vstup do ČR, ovšem zároveň má právo na spravedlivý proces při vyřizování žádosti o takový vstup. Protože žalobce neměl právní nárok na vydání zaměstnanecké karty, neměl procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, a to ani v té (omezené) podobě, která nezmaří účel jejich utajení (§ 36 odst. 3 SpŘ). V tomto ohledu dal tedy NSS za pravdu žalované. Nicméně z uvedeného neplyne, že žalobce neměl alespoň v obecné rovině právo na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Poslední věta § 36 odst. 3 SpŘ totiž jen říká, že nerozhoduje-li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí. To se však nijak nedotýká práva účastníka, aby mu správní orgán sdělil alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. NSS zdůrazňuje, že povinnost správního orgánu dle § 36 odst. 3 SpŘ míří na sdělení nějakých „skutečností“, byť v obecné rovině, nikoli jen na sdělení předběžného právního hodnocení. Tím, že ministerstvo jen reprodukovalo text § 56 odst. 1 písm. j) PobCiz, nesplnilo povinnost dle § 36 odst. 3 SpŘ, neboť žalobci jen naznačilo právní hodnocení jeho případu, ovšem ani v nejmenším neuvedlo, jaké „skutečnosti“ vyplývají z utajovaných podkladů. NSS zdůraznil, že postačilo sdělení v obecné rovině, nebylo třeba předestřít veškeré skutečnosti a důkazy, které plynou z utajené části spisu. Žalobce měl právo na sdělení alespoň „podstaty důvodů“, jinak neměl šanci efektivně se bránit proti rozhodnutí ministerstva. Protože ministerstvo porušilo povinnost sdělit stěžovateli alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají (§ 36 odst. 3 SpŘ), a protože žalovaná ani krajský soud tuto vadu samy nenapravily, je již jen to důvodem pro zrušení rozhodnutí žalované a napadeného rozsudku.
NSS tak ani v nejmenším nezamýšlel zpochybňovat důležité ústavní zájmy na ochranu utajovaných informací. Právě proto vykládaný § 36 odst. 3 SpŘ dává správnímu orgánu povinnost před tím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady, vyžádat si vyjádření orgánu, který podklady poskytl. NSS zastává názor, že takovou povinnost má správní orgán též tehdy, pokud účastníkovi sděluje v obecné rovině, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Takové sdělení může totiž být z hlediska ochrany utajovaných informací v některých případech rizikovější než přístup k takovým podkladům v omezené podobě, která nezmaří účel utajení.
K otázce, zda byly v předmětné věci skutečnosti uvedené v utajovaných podkladech dostatečně individualizovány, NSS uvedl, že se seznámil s utajovanými informacemi, které nejsou součástí správního spisu, přičemž shledal, že tyto informace, na nichž správní orgány založily svůj závěr, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu ČR, v převažující části obsahují jen obecná fakta a tvrzení o migraci z Vietnamu do ČR, namnoze dokonce všeobecně známá, důvody jejich utajení proto NSS unikaly. Jediným konkrétnějším faktem, který lze v utajovaných podkladech ve vztahu k žalobci najít, bylo tvrzení, že je určitým dílčím způsobem spojen s organizovanou zločineckou skupinou. To by jistě byl důvod pro negativní rozhodnutí, tedy zamítnutí jeho žádosti. Problém byl nicméně v tom, že v utajované informaci nebylo uvedeno nic bližšího ohledně toho, co žalobce skutečně učinil. NSS k tomu doplnil, že konkrétnost a závažnost zjištění ve vztahu k žalobci, který z ciziny žádal o pobytový titul, nemusí být taková jako v případech, kdy správní orgány fakticky rozhodují o „vyhoštění“ ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Jinak řečeno, cizinci legálně pobývající na území státu mají větší procesní standardy ochrany proti vyhoštění či obdobným rozhodnutím než cizinci, kteří teprve usilují dostat se na území státu. Nicméně ani v případech podobných případu žalobce nelze připustit svévoli či nijak nekontrolovatelné rozhodování. Lze zopakovat, že informace obsažená v utajovaných podkladech je ve vztahu k žalobci zcela nedostačující v podobě, která znemožňuje soudu si o ní učinit jakýkoli úsudek. Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že pobyt žalobce na území není v zájmu ČR.
NSS zvážil rovněž žalobcem namítanou neústavnost § 169m odst. 2 PobCiz. Právo na odůvodnění rozhodnutí a zákaz svévole orgánů veřejné moci plynou z práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny). Je tak nepřípustné, aby se stát dopouštěl autoritativních zásahů do právní sféry jednotlivce, aniž by zásah odůvodnil. Dle NSS jsou jistá omezení v rozsahu odůvodnění správního orgánu, který pracuje s utajovanými informacemi, nezbytná, plynou z povahy věci a odpovídají ústavně chráněným hodnotám. Pokud by snad v odůvodnění správního rozhodnutí musel správní orgán přesně a jmenovitě uvést veškeré skutečnosti, které z utajovaných informací plynou, ztratilo by jejich utajení smysl a takový postup by ohrozil jiná ústavně chráněná práva a hodnoty, typicky ochranu bezpečnostních zájmů státu a ochranu práv jiných osob (srov. nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 5/16, bod 55). Pro ústavnost § 169m odst. 2 PobCiz je důležité, že se zákonodárce snažil alespoň o nějakou míru rovnováhy mezi ochranou základních (procesních) práv cizinců, konkrétně mezi právem na spravedlivý proces a ústavně rovněž významnou ochranou utajovaných skutečností. NSS na rozdíl od žalobce v tomto ohledu nevidí zásadní rozdíl mezi § 169m odst. 2 PobCiz a obecnou úpravou § 68 odst. 3 SpŘ. Sporný § 169m odst. 2 PobCiz obsahuje v podstatě dva požadavky. První zahrnuje povinnost správního orgánu uvést v odůvodnění rozhodnutí odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení, který je důležitý z pohledu přezkumu odvolacím orgánem a správními soudy. Ovšem nelze pomíjet ani druhý zákonný požadavek uvedený v § 169m odst. 2 větě druhé PobCiz. Správní orgán, byť v rozhodnutí vychází z utajovaných informací, nemůže rezignovat na odůvodnění s poukazem na to, že vše je „schováno“ v utajovaných podkladech. Právě naopak, i ve vztahu k utajovaným informacím musí správní orgán rozvést alespoň nějaké úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení. Stejně tak musí rozvést důvody vydání rozhodnutí, byť obojí pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. Jde tedy o to, aby správní orgán vydal alespoň v nějaké míře přezkoumatelné rozhodnutí, které bude určitým způsobem hodnotit utajované informace, aniž ohrozí jejich charakter a důvody jejich utajení. Správní orgán by měl v této souvislosti v odůvodnění výslovně uvést též „podstatu důvodů“, na kterých své rozhodnutí založil, resp. skutečnosti, které z utajovaných informací v obecné rovině plynou. Jen tak může zachovat minimální požadavky na kontradiktornost řízení. Zvláštní ochranu musí dát informacím, které se přímo vztahují k bezpečnosti státu, jeho svrchovanosti a územní celistvosti, demokratickým základům, případně ohrožení života nebo zdraví občanů. V jednotlivých případech musí respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění může uplatnit toliko v případě, kdy se jedná o podstatné, nikoli marginální bezpečnostní riziko. Z uvedeného plyne, že správní orgány v této věci nedostály ani minimalistickým požadavkům na odůvodnění, jak je zakotvil § 169m odst. 2 PobCiz, protože se ani nepokusily o srozumitelné shrnutí podstaty důvodů, na kterých svá rozhodnutí založily. Nebylo to však ani dost dobře možné, neboť NSS nenalezl v rámci utajovaných informací skutečnosti vztahující se právě k osobě žalobce.
NSS tak v řešené věci dospěl k závěru, že žalovaná jednak porušila procesní práva žalobce, jednak skutková podstata věci, z níž správní orgány vycházely, neměla dostatečnou oporu ve spisech, konečně ani obsah odůvodnění obou správních rozhodnutí nepromítal v minimální míře důvody, pro které byla žádost zamítnuta. Zjištěnou vadu je třeba napravit v řízení před správními orgány, proto NSS spolu se zrušením napadeného rozsudku zrušil i rozhodnutí žalované. Skutková nedostatečnost rozhodnutí opírající se o fakta neindividualizovaná ve vztahu k žalobci musí být odstraněna nejspíše vyžádáním doplnění utajované informace.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: V předmětném rozsudku čelil NSS otázce, jak mají správní orgány zacházet s utajovanými informacemi, které jsou podkladem pro jejich rozhodování v cizineckých věcech, konkrétně v řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g PobCiz. Jádrem sporu byl především výklad § 36 odst. 3 SpŘ (právo účastníka řízení na přístup k utajované informaci a na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají) a obsah povinnosti individualizovat utajované informace ve vztahu k žadateli a podoba odůvodnění takového rozhodnutí, včetně otázky ústavnosti § 169m odst. 2 PobCiz. Rozhodování o uvedených žádostech musí být v těchto případech podle NSS prosto svévole, systém projednávání žádostí má být založen na předchozím stanovení férových a rozumně splnitelných pravidel podávání žádostí a průběžném prověřování, že pravidla jsou v praxi také dodržována (rozsudek rozšířeného senátu NSS z 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS). NSS v předmětné věci zopakoval, že správní soudy v podobných věcech „suplují obhajobu“, a musí tak namísto ní ověřit věrohodnost a přesvědčivost skutkových zjištění. Jak již NSS v minulosti uvedl, nelze připustit, „aby pod rouškou údajných utajovaných informací, o jejichž relevanci si nelze učinit úsudek, bylo svévolně a bez spolehlivých skutkových důvodů nakládáno s osudy lidí“ (srov. rozsudek NSS sp. zn. 2 Azs 259/2019).
Podle názoru NSS tak došlo k podobné situaci, jakou nedávno popsal Ústavní soud, když ministerstvo také nutilo stěžovatele ke „střelbě na terč se zavázanýma očima“ (nález sp. zn. III. ÚS 2116/21).
NSS v komentovaném rozhodnutí v návaznosti na požadavky evropského práva (zejména čl. 47 první pododst. Listiny základních práv EU) extrahoval esenci povinnosti správního orgánu sdělit alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti čili skutkové okolnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Právo EU konkrétně vyžaduje, aby byl cizinec seznámen alespoň s podstatou důvodů (z angl. „the essence of the grounds“, resp. z franc. „la substance des motifs“), na jejichž základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu (viz rozsudek velkého senátu SDEU ze 4. 6. 2013, C-300/11). SDEU ve své rozhodovací praxi zdůraznil právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu čl. 47 Listiny základních práv EU, včetně zásady kontradiktornosti, když uznal, že vnitrostátní soud musí v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o „podstatě důvodů“, které jsou základem pro sporné rozhodnutí, „způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti důkazů“. Zákonná úprava tak má podle názoru NSS vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v případech, kdy existuje reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob (srov. sp. zn. Pl. ÚS 5/16). Naproti tomu hodné ochrany nejsou informace, které fakticky nic utajovaného neobsahují, jsou veřejně dostupné, např. se objevily v médiích nebo jsou veřejně známé (viz sp. zn. Pl. ÚS 5/16 nebo III. ÚS 2116/21). Konečně v těchto souvislostech NSS v předmětném rozsudku zmínil i slovenskou rozhodovací praxi, podle níž má cizinec v každém případě právo slyšet alespoň „základní informace“, resp. „podstatu důvodů“, na kterých je rozhodnutí v utajované části založeno (nález ÚS SR z 12. 12. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 8/2016).
NSS v případě rozhodování na základě utajovaných informací konstantně judikoval, že listiny v utajovaných podkladech nemohou být pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele bez patřičného skutkového základu zachyceného v podkladech a ověřitelného soudem. Správní soudy musí mít tudíž možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost skutečností uvedených v utajovaných podkladech a jejich význam ve vztahu ke sporné věci (usnesení rozšířeného senátu NSS z 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015-40, č. 3667/2018 Sb. NSS). Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je tak především zajistit, aby k němu byly používány pouze skutečné a věrohodné, nikoliv tedy vyfabulované informace. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozhodnutí NSS sp. zn. 2 Azs 259/2019). Pro použitelnost § 56 odst. 1 písm. j) PobCiz proto podle NSS zcela postačuje, jsou-li tu dostatečné indicie např. o tom, že cizinec využil „služeb“ kriminálního gangu tím, že uhradil nebo chtěl uhradit příslušné kriminální skupině nějakou peněžitou částku, doporučil využití gangu jiným vietnamským občanům, případně ho nějak jinak podpořil či chtěl podpořit, byť by se tím sám nedopustil trestného činu.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha