3. | V podané žalobě žalobce předně namítal, že nesouhlasí s posouzením žádosti žalovaným, považuje je za nezákonné, a proto se v souladu s § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení napadeného rozhodnutí. |
4. | Žalobce v části žaloby rekapitulující průběh vyřizování jeho žádosti shrnul, že žalovaný zaslal dne 25. 8. 2021 žalobci výzvu k odstranění vad žádosti, ve které uvedl, že žalobce nesplňuje podmínky pro oprávněného žadatele, protože svobodná povolání nejsou podnikáním tzv. obdobným způsobem s tím, že v odůvodnění odkázal na komentář k § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „občanský zákoník“), podle kterého by jiný způsob výdělečné činnosti obdobný živnostenskému způsobu měl zahrnovat především činnosti vyloučené ze živnostenského zákona, nikoliv však svobodná povolání, která spadají pod rozsah § 420 odst. 2 občanského zákoníku. Žalobce poté zaslal žalovanému dne 31. 8. 2021 vyjádření, ve kterém s odkazem na odbornou literaturu vysvětlil, že svobodná podnikání představují podnikání ve smyslu § 420 občanského zákoníku a že se jedná o typické podnikání způsobem obdobným živnostenskému․ Na to žalovaný reagoval dne 1. 9. 2021 vyvěšením zprávy na nástěnce AIS MPO, ve které uvedl, že jeho stanovisko je v souladu se stanoviskem České advokátní komory, a upozornil, že zákaz poskytování služeb stanovený usneseními vlády o přijetí krizového opatření se nevztahuje na advokáty. |
5. | Žalobce předeslal, že žalovaný chybně vyložil obsah vlastních podmínek podpory a nesprávně je aplikoval na žádost žalobce. |
6. | Pod prvním žalobním bodem žalobce s poukazem na znění § 4 odst. 1 písm. b) Výzvy, dle níž oprávněným žadatelem je takový žadatel, který splňuje podmínku výkonu podnikatelské činnosti na základě živnostenského zákona, nebo obdobným způsobem, uvedl, že je advokátem vykonávajícím dlouholetou advokátní praxi. Výkon advokacie je dle jeho názoru podnikatelskou činností, neboť jejím soustavným výkonem jsou naplněny veškeré pojmové znaky podnikání dle § 420 odst. 1 občanského zákoníku. Doplnil, že dle § 421 odst. 2 občanského zákoníku je podnikatelem osoba, která má k podnikání živnostenské nebo jiné oprávnění podle jiného zákona, kterým je v projednávaném případě zákon o advokacii. Upozornil rovněž na to, že názor publikovaný v komentáři k § 420 občanského zákoníku autora Lasáka z roku 2014, na který žalovaný odkazuje, je zcela ojedinělý, excesivní a zjevně nesprávný, když žádný jiný komentář, sekundární literatura, ani praxe se k tomuto názoru nehlásí. Podle žalobce neexistuje důvod, pro který by z činností, jež nejsou živností dle § 3 živnostenského zákona, neměl představovat podnikání obdobné živnostenskému podnikání právě výkon svobodného povolání (§ 3 odst. 2 živnostenského zákona), zatímco by činnosti uvedené v § 3 odst. 1 a 3 tohoto zákona požadavek na obdobnost živnostenskému podnikání splňovaly. |
7. | Žalobce upozornil také na výklad odboru vnější a vnitřní legislativy České advokátní komory, podle jehož stanoviska ze dne 20. 9. 2021 k žádosti žalobce je advokát osobou samostatně výdělečně činnou ve smyslu § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZDP“), přičemž tuto podnikatelskou činnost vykonává podle zvláštního zákona, konkrétně dle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o advokacii“). Žalobce shrnul, že žalovaný posoudil žádost žalobce v rozporu s podmínkami podpory, pokud uzavřel, že žalobce jako advokát nevykonává podnikatelskou činnost způsobem obdobným živnostenskému podnikání. |
8. | Pod druhým žalobním bodem pak žalobce k argumentaci žalovaného týkající se skutečnosti, že zákaz poskytování služeb stanovený usneseními vlády o přijetí krizového opatření se nevztahuje na advokáty, uvedl, že zmíněný předpoklad dopadu zákazu poskytování služeb na žadatele není v podmínkách podpory vůbec obsažen a žalovaný tak zastavil řízení pro nesplnění předpokladu, který Program, ani Výzva nestanovuje. Dále také zdůraznil, že není pravdou, že by stanovisko žalovaného bylo v souladu se stanoviskem České advokátní komory, když tato ve svém vyjádření k žádosti žalobce uvedla, že žádné stanovisko týkající se výkladu pojmu „obdobným způsobem“ nevydala a nevyjádřila se ani k obsahu či podmínkám dotačních programů v tom smyslu, že advokáti nejsou oprávněnými žadateli. |
9. | Žalobce závěrem odkázal na rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2021 čj. 18 A 99/2020 - 43, ve kterém soud dovodil, že pokud poskytovatel dotační podmínky nevymezí zcela jasně, nelze vůči žadateli uplatňovat jejich zcela restriktivní výklad (pokud připouštějí možných výkladů více). Dle názoru žalobce byly podmínky podpory vymezeny jednoznačně a žalobce všechny požadavky splnil a splňuje. I pokud by snad byly vymezeny nejednoznačně, bylo by dle žalobce nutné je vykládat v souladu se smyslem a účelem Programu. Žalobce v tomto kontextu s odkazem na bod 2.1. a 2.2 podmínek podpory upozornil na to, že cílem Programu je poskytnout finanční podporu na zajištění likvidity podnikatelům, kterým v důsledku pandemie nemoci COVID-19 či boji proti ní razantně poklesly tržby a pomoci tak okruhu podnikatelů nejvíce zasažených pandemií nemoci COVID-19, aby nemuseli ukončit svou podnikatelskou činnost. Restriktivní výklad je tak dle názoru žalobce v rozporu se smyslem a účelem podpůrného programu, ze kterého jsou čistě arbitrárně vylučována svobodná povolání. |
10. | Žalobce s ohledem na výše uvedené uzavřel, že byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech, neboť řízení o žádosti o poskytnutí podpory bylo zastaveno, aniž by pro takový postup existoval zákonný důvod, resp. aniž by takový postup měl oporu v Programu. Žalobce navrhnul, aby soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil, věc mu vrátil k novému projednání a uložil žalovanému povinnost nahradit žalobci náklady soudního řízení. III. Vyjádření žalovaného |
16. | Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet u úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Vzhledem k tomu, že žalobce i žalovaný souhlasili s projednáním věci bez nařízení jednání a vzhledem k tomu, že soud neshledal potřebu provádět dokazování (ve věci bylo možné vycházet jen z podkladů obsažených ve správním spise), rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. o věci samé bez nařízení jednání. |
17. | S ohledem na povahu napadeného rozhodnutí (procesní rozhodnutí o zastavení řízení) a posuzované problematiky (otázka oprávněnosti žadatele o mimořádnou kompenzaci v souvislosti s negativními důsledky protiepidemických opatření) dospěl soud k závěru, že jsou dány důvody pro přednostní projednání a rozhodnutí věci podle § 56 odst. 1 s. ř. s. |
18. | Podstata projednávané věci spočívá v posouzení, zda je žalobce jako advokát oprávněným žadatelem o dotaci z programu sloužícího k podpoře podnikatelů postižených celosvětovým šířením onemocnění COVID-19 způsobeného virem SARS-CoV-2. Mezi účastníky je především sporným, zda žalobce, který je advokátem, může být ve smyslu Programu oprávněným žadatelem coby osoba podnikající „způsobem obdobným“ výkonu podnikání na základě živnostenského zákona. |
19. | Soud úvodem předesílá, že podle § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel platí, že „na dotaci nebo návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak“. Podle § 14j odst. 1 věta třetí rozpočtových pravidel „obsahem výzvy je její věcné zaměření, okruh oprávněných žadatelů o dotaci, lhůta pro podání žádosti, popřípadě další požadavky, které žadatel o dotaci musí naplnit, a informace o podkladech podle § 14 odst. 3 písm. f)“. Z odstavce 4 písm. b) uvedeného ustanovení se podává, že „poskytovatel usnesením řízení zastaví v případě, že žadatel neodpovídá okruhu oprávněných žadatelů o dotaci uvedenému ve výzvě k podání žádosti“. |
20. | Soud předně zdůrazňuje, že správní soudy v minulosti opakovaně dovodily, že rozhodnutí, kterým poskytovatel nevyhověl žádosti o dotaci, není obecně vyloučeno ze soudního přezkumu správními soudy (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014 - 46, č. 3324/2016 Sb. NSS, či ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012 - 44). Novelou rozpočtových pravidel č. 367/2017 Sb. účinnou od 1. 1. 2018 byla kromě pozitivního a negativního rozhodnutí o žádosti žadatele zavedena další procesní varianta, a to zastavení řízení poskytovatelem v případech, kdy dle § 14j odst. 4 rozpočtových pravidel „a) žádost nebyla podána ve lhůtě stanovené výzvou k podáni žádosti, b) žadatel neodpovídá okruhu oprávněných žadatelů o dotaci uvedenému ve výzvě k podání žádosti, nebo c) žádost trpí vadami a výzva k podání žádosti nepřipouští možnost jejich odstranění podle § 14k odst. 1“. Tím dle názoru soudu nejsou dotčeny závěry ustálené judikatury správních soudů, dle nichž rozhodnutí, kterým poskytovatel nevyhověl žádosti o dotaci, není vyloučeno ze soudního přezkumu správními soudy. O přípustnosti soudního přezkumu napadeného rozhodnutí přitom nebylo v projednávaném případě sporu. |
21. | Soud se proto zabýval posouzením, zda v projednávaném případě byly dány důvody pro postup podle § 14j odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel, tj. zda žalobce skutečně neodpovídal okruhu oprávněných žadatelů o dotaci uvedenému v Programu, resp. ve Výzvě. Soud upozorňuje na to, že rozsah přezkumu je s ohledem na skutečnost, že na dotace zásadně není právní nárok, určitým způsobem omezen. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve shora připomínaném rozsudku čj. 9 Ads 83/2014 - 46 popsal rozsah soudního přezkumu rozhodnutí, kterým není vyhověno žádosti o dotaci, na jejíž poskytnutí nemá žadatel právní nárok, když uvedl, že takový soudní přezkum „je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě. (…) Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS).“ |
22. | Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018 - 37, č. 3757/2018 Sb. NSS, zároveň platí, že „rozhodování o tom, jaké oblasti veřejného zájmu budou podporovány, za jakých podmínek a jakým subjektům (zda soukromým či veřejným, zda podnikatelským či nepodnikatelským atd.) bude možné veřejné prostředky poskytnout, je otázkou politickou a správní soudy nemohou do této činnosti státu zasahovat. Teprve při rozhodování o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí dotace je soudní přezkum možný (…). Jinými slovy až na podkladě dříve nastavených pravidel může soud přezkoumávat, zda při rozhodování o neposkytnutí dotace není postupováno svévolně a zda jsou dodržována pravidla, která si stát sám nastavil.“ |
23. | Tato východiska se přitom obdobně uplatní i v rámci soudního přezkumu usnesení o zastavení řízení o žádosti o dotaci z důvodu, že žadatel nespadá do okruhu oprávněných žadatelů. Správní soudy proto nejsou oprávněny přezkoumávat obsah či nastavení dotačních podmínek a nejsou oprávněny posuzovat ani vymezení oprávněných žadatelů. Soud se tak v projednávaném případě zabýval pouze přezkumem dodržení nastavených podmínek. |
24. | Pro určení okruhu oprávněných žadatelů je rozhodné jejich vymezení ve Výzvě. |
25. | Podle čl. 4.1 Výzvy je oprávněným žadatelem takový žadatel, který splňuje všechny následující podmínky: „a) Je fyzickou osobou nebo je právnickou osobou zřízenou podle soukromého práva nebo je příspěvkovou organizací. Pokud je příspěvkovou organizací, pak platí, že za kalendářní rok 2019 nebo 2020 (podle toho, jak je stanoveno srovnávací období podle písm. c) pocházelo alespoň 50 % celkových výnosů organizace z podnikatelské činnosti podle písm. b). b) Vykonává podnikatelskou činnost na základě zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, nebo obdobným způsobem. c) V důsledku pandemie onemocnění COVID-19 mu v rámci jeho podnikatelské činnosti poklesly tržby za srovnávané období oproti srovnávacímu období alespoň o 50 % (za účetní jednotku). Tržbami se pro účely tohoto výpočtu rozumí výnosy z vlastních výkonů a zboží. Srovnávané období je období od 1. ledna 2021 do 31. března 2021. Jako srovnávací období si žadatel zvolí období od 1. ledna 2019 do 31. března 2019 nebo od 1. ledna 2020 do 31. března 2020. Žadatel, který vznikl nebo zahájil provoz/činnost (případně se stal se osobou samostatně výdělečně činnou) až po 1. lednu 2020, si jako srovnávací období může zvolit kterékoliv tři po sobě jdoucí měsíce v roce 2020“. |
26. | Soud se nejprve v reakci na námitky vznesené pod prvním žalobním bodem zabýval otázkou, zda výkon advokacie je výkonem podnikatelské činnosti způsobem obdobným podnikání na základě živnostenského zákona. |
27. | Podle § 420 odst. 1 občanského zákoníku platí, že, „kdo samostatně vykonává na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku, je považován se zřetelem k této činnosti za podnikatele“. |
28. | Podle odstavce druhého tohoto ustanovení „pro účely ochrany spotřebitele a pro účely § 1963 se za podnikatele považuje také každá osoba, která uzavírá smlouvy související s vlastní obchodní, výrobní nebo obdobnou činností či při samostatném výkonu svého povolání, popřípadě osoba, která jedná jménem nebo na účet podnikatele“. |
29. | Z § 421 odst. 2 občanského zákoníku se pak podává, že „má se za to, že podnikatelem je osoba, která má k podnikání živnostenské nebo jiné oprávnění podle jiného zákona“. |
30. | Podle § 2 živnostenského zákona je živností „soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem“. |
31. | V ustanovení § 3 téhož zákona pak zákonodárce provádí negativní vymezení živností, když vypočítává okruh činností, jež živností nejsou. V odstavci 2 tohoto ustanovení přitom pod písm. c) normuje, že „živností dále není v rozsahu zvláštních zákonů činnost fyzických osob c) advokátů, notářů) a patentových zástupců a soudních exekutorů“. |
32. | Ze zvláštní části důvodové zprávy k ustanovením § 420 a násl. občanského zákoníku se podává, že zákonodárce v nové úpravě soukromého práva zamýšlel opustit dosavadní koncepci, dle níž je podnikatelem osoba disponující podnikatelským oprávněním. Za základní kritérium označil, že podnikatelem je ten, kdo provozuje podnikatelskou činnost, přičemž vymezil charakteristické znaky této činnosti (daná osoba je ovšem považována za podnikatele jen se zřetelem ke své podnikatelské činnosti). Na toto základní vymezení podnikatele pak navázal ustanovením § 421 občanského zákoníku, jež upravuje doplňkové domněnky, a to nevyvratitelnou domněnku podnikatele z důvodu jeho zápisu v obchodním rejstříku (vzdor užití termínu „považuje se“ jde skutečně z pohledu soudu spíše o nevyvratitelnou domněnku a nikoli fikci) a dále vyvratitelnou právní domněnku presumující, že podnikatelem je osoba, která má k podnikání živnostenské nebo jiné oprávnění podle jiného zákona (srov. sněmovní tisk 362/0, digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010 - 2013). |
33. | Se zřetelem k uvedenému platí, že podnikatelem bude osoba, která vykonává podnikání, resp. provozuje podnikatelskou činnost, tedy její činnost vykazuje všechny znaky podnikání, jak jsou uvedeny v § 420 odst. 1 občanského zákoníku, tj. samostatnost, výkon výdělečné činnosti na vlastní účet, na vlastní odpovědnost (na vlastní podnikatelské riziko), za účelem dosažení zisku, soustavně, a to živnostenským nebo jiným obdobným způsobem. Podnikatelem nicméně bude se zřetelem k § 421 občanského zákoníku i osoba, která splní tam uvedená formální kritéria, resp. naplní znaky zde uvedených právních domněnek; ta přitom bude moci prokazovat a vyvracet, že podnikatelskou činnost ve skutečnosti nevykonává. |
34. | Žalovaný své posouzení, že žalobce nespadá do okruhu oprávněných žadatelů, opřel o závěr, že svobodná povolání nejsou podnikáním způsobem obdobným živnostenskému podnikání. V tomto směru přitom poukazoval na závěry, které v daném směru vyslovil J. Lasák v komentáři k ustanovení § 420 občanského zákoníku, dle něhož „jiný způsob výdělečné činnosti obdobný živnostenskému způsobu by měl zahrnovat především činnosti vyloučené ze živnostenského zákona, nikoliv však svobodná povolání, která spadají pod rozsah § 420 odst. 2. Pokud by totiž svobodná povolání (§ 3 odst. 2 ŽZ) představovala podnikání ve smyslu § 420 odst. 1, neměl by zákonodárce žádný důvod upravovat jejich „podnikatelské“ postavení v rozšiřujícím ustanovení odstavce druhého. Provozování činnosti způsobem obdobným živnostenskému podnikání se proto rozumí například činnosti stanovené v § 3 odst. 1, 3 ŽZ“ (J. Lasák in Lavický, P. a kol.: Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1−654). Komentář. 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2014, 2400 s.). Jiné závěry, jimiž by podpořil závěr o tom, že žalobcem vykonávaná činnost není podnikáním způsobem obdobným živnostenskému podnikání či činností vykonávanou způsobem obdobným způsobu živnostenskému, žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí neuvedl. Žádné další úvahy v tomto směru nenabídl ani v předloženém vyjádření k podané žalobě. |
35. | Z pohledu mezi stranami sporné právní otázky se jeví být klíčovým posouzení jediného aspektu, a to, zda lze výkon advokacie považovat za činnost vykonávanou způsobem obdobným živnostenskému. Soud přitom pro úplnost nad rámec nezbytného odůvodnění podotýká, že ačkoli žalovaný nečinil nijak sporným, že žalobcem vykonávaná činnost naplňuje zbývající znaky podnikání, vede jeho výše reprodukovaná úvaha nutně k závěru o tom, že žalobce (a také každý další advokát vykonávající advokacii samostatně) podle žalovaného vůbec nevykonává podnikatelskou činnost, neboť není dán jeden z výše připomenutých znaků podnikání ve smyslu § 420 odst. 1 občanského zákoníku. Samotné naplnění předpokladu vyplývajícího z § 421 odst. 2 občanského zákoníku (výkon advokacie na základě osvědčení o zápisu do seznamu advokátů České advokátní komory) totiž ve světle výše uvedeného ještě není bez dalšího způsobilé vyústit v závěr o tom, že činnost vykonávaná žalobcem je již z důvodu charakteru této činnosti podnikáním, resp. podnikáním způsobem obdobným živnostenskému. |
36. | Soud neměl shodně jako oba účastníci pochybností nejen o tom, že výkon advokacie není živností [o tom jednoznačně svědčí § 3 odst. 2 písm. c) živnostenského zákona], ale také o tom, že jej ani ve světle § 420 odst. 1 občanského zákoníku nelze považovat za činnost vykonávanou živnostenským způsobem. V tomto ohledu soud nepochyboval o tom, že pojem „živnostenský způsob“ není v daném kontextu míněn v souladu s etymologií tohoto výrazu jako jednání směřující k obstarání obživy, nýbrž indikuje i nadále přetrvávající vazbu na jeden z typů veřejnoprávního oprávnění, jakkoli bylo v souladu s dříve uvedeným záměrem zákonodárce tuto vazbu opustit; v opačném případě by ostatně nebylo lze rozumně vyložit pojem „obdobný způsob“ – užití tohoto termínu by nedávalo v případě prvního naznačeného způsobu výkladu smysl [shodně I. Pelikánová, R. Pelikán v komentáři k § 420 občanského zákoníku in: Občanský zákoník. Komentář. Svazek I (§ 1-645, obecná část), Praha: Wolters Kluwer, 2014]. |
37. | Zásadním se tak jeví být se zřetelem ke znění dotačních podmínek právě interpretace pojmu „způsob obdobný živnostenskému“. Soud přitom nepochyboval o tom, že výkon advokacie do obsahu a rozsahu tohoto neurčitého právního pojmu spadá. |
38. | Výkladem předmětného neurčitého právního pojmu je dle přesvědčení soudu třeba za použití obvyklých výkladových metod dospět k závěru, že o způsob podnikání obdobný způsobu živnostenskému [ustanovení čl. 4.1 písm. b) Výzvy], resp. o výdělečnou činnost vykonávanou způsobem obdobným způsobu živnostenskému (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku), se bude jednat v případě, kdy je vykonávaná činnost svou povahou natolik blízká výkonu živnosti, že se od ní, a to v parametrech týkajících se samotného způsobu výkonu takové výdělečné činnosti, odlišuje toliko v nepodstatných prvcích. |
39. | Výkon advokacie (srov. vymezení v § 1 odst. 1 a 2 zákona o advokacii) samostatným advokátem [§ 11 odst. 1 písm. a) zákona o advokacii] patří mezi učebnicové příklady tzv. svobodných povolání. Spolu s celou řadou dalších svobodných povolání je přitom v souladu s dříve uvedeným její regulace vyloučena z věcné působnosti živnostenského zákona (§ 3 odst. 2 živnostenského zákona). V tomto směru lze poukázat na zvláštní část důvodové zprávy k naposledy označenému ustanovení, dle níž ustanovení § 3 vylučuje z pojmu „živnost“ a tím i z působnosti živnostenského zákona mj. taxativně vyjmenovaná svobodná povolání, s tím, že „výčet činností vyloučených z působnosti živnostenského zákona je dán taxativně a zahrnuje jednak činnosti, jejichž podřízení živnostenskému zákonu by bylo nevhodné vzhledem k jejich povaze, jednak činnosti, které pro svůj význam vyžadují zvláštní, zpravidla náročnější zákonné úpravy“ (srov. tisk 761, digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992). V daném případě přitom k vyloučení advokacie a dalších svobodných povolání z působnosti živnostenského zákona nedochází proto, že by nebyly naplněny základní typové znaky tohoto způsobu podnikání, nýbrž proto, že jsou dány rozumné důvody, aby tento typ činnosti byl komplexně upraven zvláštním právním předpisem (srov. dále). |
40. | Soud je přitom přesvědčen o tom, že samostatný výkon advokacie (coby jeden z předvídaných způsobů jejího výkonu) je zcela jistě činností svými prvky záležejícími v samotném způsobu výkonu této výdělečné činnosti natolik blízkou živnostenskému podnikání, že lze hovořit o činnosti vykonávané způsobem obdobným. |
41. | I činnost vykonávaná samostatným advokátem nade vši pochybnost (jak bylo naznačeno výše, žalovaný v tomto ohledu ani ničeho jiného netvrdil) vykazuje všechny relevantní znaky, jež jsou společné vymezení živnosti (§ 2 živnostenského zákona) a vymezení podnikání (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku). Se zřetelem k tomu, že mezi účastníky v tomto směru nebylo sporu, omezuje se soud na stručný závěr, že i samostatný advokát tedy vykonává výdělečnou činnost soustavně, samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a za účelem dosažení zisku. |
42. | Jím vykonávaná činnost se tedy od živností liší právě tím, že podmínky výkonu advokacie nejsou upraveny živnostenským zákonem. Advokacie tedy není vykonávána za podmínek tímto zákonem stanovených, nýbrž za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem, a to zákonem o advokacii. Naposledy uvedený předpis komplexně a detailně upravuje předpoklady pro výkon advokacie, podmínky, za nichž může být advokacie vykonávána, práva a povinnosti advokátů aj. Přitom reflektuje okolnosti související s obligatorním členstvím v zájmové korporaci (zájmová samospráva) – např. vázanost nejen právními předpisy činnost komory upravujícími, ale také vnitřními předpisy korporace, existence dohledu orgánů komory nad kvalitou výkonu povolání, možnost kárného potrestání za porušení právních, příp. i stavovských předpisů, apod. |
43. | Tato okolnost přitom není sama o sobě způsobilá vyústit v závěr, že by výkon advokacie samostatným advokátem nebyl obdobný podnikání po živnostenském způsobu. Jak bylo uvedeno výše, samostatný výkon advokacie všechny ostatní znaky (živnostenského) podnikání bezpochyby naplňuje, co do parametrů „podnikatelského“ způsobu výkonu této výdělečné činnosti mezi nimi není významných rozdílů; liší se tak toliko tím, že podmínky výkonu nejsou upraveny v živnostenském zákoně, nýbrž (s ohledem na specifika oboru činnosti) ve zvláštním právním předpisu. Okolnosti související s povinným organizováním advokátů v zájmové samosprávě přitom „obdobnost“ způsobu výkonu výdělečných činností nevylučují. |
44. | Ani žalovaný žádné konkrétní argumenty, jimiž by zpochybňoval obdobnost způsobů výkonu výdělečné činnosti, nepředestřel. V odůvodnění Napadeného rozhodnutí se omezil na poukaz na shora citované doktrinální závěry. Ani jejich autor J. Lasák, dle kterého lze o „obdobném způsobu“ uvažovat toliko v případě činností uvedených v § 3 odst. 1 a 3, nikoli však u činností předvídaných v § 3 odst. 2 živnostenského zákona, nicméně tento svůj závěr žádným způsobem neodůvodňuje a zůstává u jeho prostého vyslovení. Nejenže z jeho (žalovaným nekriticky přijatých) tezí není zřejmé, na základě jakých úvah svůj paušální závěr o takto popsaném rozlišování mezi § 3 odst. 1 a 3 a § 3 odst. 2 živnostenského zákona přijal, ale z pohledu soudu neobstojí ani argument, který lze dovodit nepřímo z jeho úvahy nad tím, že „pokud by totiž svobodná povolání (§ 3 odst. 2 ŽZ) představovala podnikání ve smyslu § 420 odst. 1, neměl by zákonodárce žádný důvod upravovat jejich „podnikatelské“ postavení v rozšiřujícím ustanovení odstavce druhého“. |
45. | Autor zde patrně vychází z části svého komentáře k § 420 odst. 2 občanského zákoníku, v němž bez dalšího uvedl, že „podnikateli uzavírajícími smlouvy související s vlastní obchodní, výrobní nebo obdobnou činností či při samostatném výkonu povolání se rozumí především svobodná povolání ve smyslu § 3 odst. 2 ŽZ (např. podnikání na základě zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů)“. Tento závěr jednak není nijak blíže odůvodněn. Především se však nijak nevypořádává ani s tím, že parametry výkonu tohoto typu výdělečné činnosti nejsou ve světle výše uvedeného zásadně odlišné od živnostenského způsobu podnikání, a tedy jsou dány všechny znaky podnikání dle § 420 odst. 1 občanského zákoníku, a proto by odstavec 2 tohoto ustanovení na postavení samostatného advokáta ničeho neměnil. Soud se s autorem ztotožňuje potud, že okruh podnikatelů je ustanovením § 420 odst. 2 občanského zákoníku rozšířen o další osoby, jimž je (z důvodu řádného plnění závazků plynoucích z členství v Evropské unii) pro zde uvedený okruh situací přiznán charakter podnikatele. Není pochyb o tom, že ustanovení míří na ty, jejichž výkon činnosti by nemohl být podnikatelskou činností dle odstavce prvého. Půjde tedy o každou další osobu nevykonávající činnost charakteru dle § 420 odst. 1 občanského zákoníku, jež vyhoví zde uvedeným předpokladům, tedy osobu uzavírající smlouvy související s vlastní obchodní, výrobní nebo obdobnou činností či při samostatném výkonu svého povolání, popřípadě osobu, která jedná jménem nebo na účet podnikatele. Oporu pro názor, že takovými osobami jsou i samostatní advokáti, přitom soud neshledává v žádné z obvykle užívaných interpretačních metod, včetně metody historické (ve zvláštní části důvodové zprávy zákonodárce o advokacii či jiných svobodných povoláních vykonávaných podnikatelským způsobem nehovoří). Argumentem pak nemůže být bez dalšího ani použití podobného pojmu „osoba při samostatném výkonu povolání“, neboť i té může toto postavení přiznávat ustanovení § 420 odst. 2 občanského zákoníku „originárně“ toliko tehdy, neplyne-li již z odstavce prvého téhož ustanovení. Pojem samostatný výkon (nezávislého) povolání ostatně ani nelze bez dalšího ztotožňovat se svobodnými povoláními (srov. níže poznámky k úpravě základu daně z příjmu fyzických osob). |
46. | Pokud tedy závěr, jenž byl, jak soud uvedl výše, nekriticky přebrán žalovaným, vychází (všechno tomu nasvědčuje) toliko z nijak neodůvodněné teze o tom, že ustanovení § 420 odst. 2 občanského zákoníku dopadá především na svobodná povolání včetně advokátů, a toliko tím je pak podporován názor, že činnost nespadá pod odstavec první tohoto ustanovení, nemůže takový poukaz představovat jediné odůvodnění klíčového závěru Napadeného rozhodnutí. |
47. | Uvedený doktrinální názor je nadto z pohledu soudu ojedinělý. Soudu není znám jiný případ soudního či doktrinálního výkladu, jenž by tento závěr přebraný bez dalšího žalovaným podporoval. Právě naopak lze přisvědčit žalobci, že v jiném komentáři k § 420 občanského zákoníku vyslovuje autor názor podporující výklad zastávaný žalobcem, jenž soud výše aproboval, a uzavírá, že pod činnost vykonávanou živnostenským nebo obdobným způsobem by měl spadat i výkon tzv. svobodných povolání, zmíněný v § 3 odst. 2 živnostenského zákona (PETROV, Jan. Občanský zákoník: komentář. 2. vydání. V Praze: C. H. Beck, 2019). Ani jiné komentáře k danému ustanovení občanského zákoníku svobodná povolání, resp. samostatný výkon advokacie z okruhu činností spadajících pod § 420 odst. 1 nevylučují (Švestka, J. Občanský zákoník. Komentář 2, vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2020; Melzer, F. Občanský zákoník. Velký komentář, Praha: Leges, 2018). |
48. | K názoru tohoto autora se přitom kloní i další zástupci doktríny. Soud v tomto směru poukazuje za všechny na přiléhavé hodnocení M. Hulmáka, dle něhož „občanský zákoník obsahuje více vymezení podnikatele. Pro účely ochrany spotřebitele a pro účely aplikace § 1963 o. z. postačí, pokud osoba uzavírá smlouvy související s vlastní obchodní, výrobní nebo obdobnou činností či při samostatném výkonu svého povolání, popřípadě pokud osoba jedná jménem nebo na účet podnikatele. Otázka kritérii pro rozlišení podnikání a pouhé správy vlastního majetku může být relevantní i ve vztahu k této definici. Východiskem úvahy je zjištění, v čem se vlastně definice podnikatele podle § 420 odst. 1 a odst. 2 první část věty první o. z. liší. Odpověď vyplývá z důvodové zprávy,82) v níž se zdůrazňuje, že k rozšíření dochází tak, aby pojem byl při ochraně spotřebitele vykládán konformně s evropským právem; spotřebitel musí být chráněn i v případech, kdy se ocitne v právním styku s osobou, pro kterou není kritérion zisku významné: např. při poskytování veřejné služby nebo při obecně prospěšné činnosti (např. při provozu nemocnic, veřejné dopravy, při provozování veřejně prospěšných ústavů) osobami, které ve vztahu k této činnosti status podnikatele nemají, např. proto, že náleží do veřejného sektoru. Tedy přesně v duchu výše uvedených tendencí definice podnikatele. Ostatní požadavky § 420 odst. 1 o. z. by proto měly být relevantní i ve vztahu k obchodní, výrobní nebo obdobné činností či samostatnému výkonu svého povolání, tzn. činnost na vlastní účet a odpovědnost, živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně. Relevantní je proto i dovozovaný rozdíl pro správu vlastního majetku, v níž absentuje živnostenský nebo obdobný způsob činnosti. Není však nijak vyloučeno, aby činností podle § 420 odst. 2 o. z. byla kritéria podle § 420 odst. 1 o. z. naplněna, např. při výkonu svobodného povolání se záměrem dosažení zisku (srov. M. Hulmák, Správa vlastního majetku a podnikání, Právník 3/2021, str. 153, kde autor poukazuje na doktrinální rozpor ve výše odkazovaných komentářích; pozn. zvýraznění doplněno). |
49. | O podnikatelském charakteru samostatného výkonu advokacie, a tedy eo ipso o naplnění předpokladu obdobnosti způsobu výkonu této činnosti živnostenskému podnikání, pak nepochybuje ani autor komentáře k zákonu o advokacii, který akcentuje, že „samostatný advokát je podnikatelem ve smyslu § 420 a § 421 obč. zák. a vykonává advokacii na vlastní účet a odpovědnost“, resp. že „advokát je podnikatelem ve smyslu § 420 obč. zák. (samostatně vykonává na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost způsobem obdobným živnostenskému oprávnění se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku)“ (srov. R. Němec v komentářích k § 11 a § 13 zákona o advokacii in Daniela Kovářová a kol. Zákon o advokacii. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017]. |
50. | Závěr o tom, že samostatný výkon advokacie je podnikáním (a tedy je třeba na její výkon nutně nahlížet jako na výkon činnosti způsobem obdobným živnostenskému), pak podporuje i dosavadní rozhodovací praxe soudů. Za všechny lze v tomto směru odkázat na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 1. 2015, sp. zn. 33 Cdo 4495/2014, kde Nejvyšší soud výslovně potvrdil, že samostatný výkon advokacie je podnikáním. |
51. | Podobně ani správní soudy ve své rozhodovací praxi nepochybují o tom, že na samostatného advokáta je třeba nahlížet jako na podnikatele. Dle závěrů vyslovených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2004, čj. 6 Afs 9/2003 - 59, je výkon advokacie podnikáním. Nejvyšší správní soud přitom akcentuje, že příjem z tohoto typu činnosti, je-li vykonávána osobou odlišnou od společníka společnosti, jejímž předmětem je výkon advokacie, spadá do okruhu příjmů dle § 7 odst. 1 písm. c) ZDP (žalobce ostatně také v tomto směru poukazoval na to, že obdobný závěr zastává Česká advokátní komora v jím odkazovaném stanovisku). Do tohoto okruhu příjmů přitom spadají příjmy z podnikání neuvedeného v písmenech a) a b), ke kterému je potřeba podnikatelské oprávnění. Se zřetelem k tomu, že Nejvyšší správní soud nezařadil tento druh příjmů do jiné zákonodárcem předvídané samostatné kategorie příjmů z výkonu nezávislého povolání [dnes v § 7 odst. 2 písm. c) ZDP; v době řešené odkazovaným rozsudek Nejvyššího správního soudu v § 7 odst. 2 písm. b) ZDP], je zjevné, že na samostatný výkon advokacie nahlíží jako na výkon podnikání. Podnikatelský charakter advokacie byl ostatně akcentován v recentním rozsudku Nejvyššího právního soudu ze dne 20. 10. 2021, čj. 1 Afs 423/2020 - 35. |
52. | Ze všech výše uvedených důvodů má soud za to, že samostatný výkon advokacie spadá do rozsahu a obsahu neurčitého právního pojmu výkonu výdělečné činnosti způsobem obdobným živnostenskému způsobu. Závěr žalovaného, opřený toliko o nekritickou recepci ojedinělého doktrinálního názoru, proto nemůže být sám o sobě důvodem pro vyloučení žalobce z okruhu oprávněných žadatelů dle čl. 4.1 písm. b) Výzvy. |
53. | I pokud by snad soud měl přihlédnout k tomu, že v důsledku doktrinálních rozporů nebylo řešení dané právní otázky jasné (ač to z výše rozvedených důvodů odmítá), rozhodně by ani taková úvaha nemohla vést závěru přijatému žalovaným. Jak soud vyložil výše, nejasnost podmínek Programu spočívající v nedostatečně určitém kritériu rozlišování podnikatelských činností vykonávaných způsobem obdobným živnostenskému, by bylo v takovém případě dle jeho přesvědčení nutno vyložit s ohledem na ustálená judiatorní východiska připomenutá výše v neprospěch žalovaného. Lze dodat, že bylo-li snad záměrem žalovaného vyloučit osoby vykonávající samostatně advokacii, případně osoby vykonávající jiná svobodná povolání obdobným způsobem, z okruhu potenciálních oprávněných žadatelů o dotaci, měl tak učinit výslovně způsobem vylučujícím takovou případnou pochybnost. |
54. | K námitkám soustředěným soudem pod druhý žalobní bod pak soud poukazuje na to, že dle čl. 1 Programu je jeho cílem zmírnění negativních dopadů omezení spojených s opatřeními v boji proti pandemii nemoci COVID-19 na podnikatelské subjekty v ČR, spočívající především v razantním poklesu tržeb, a poskytnout jim finanční podporu na zajištění likvidity. Z čl. 3 Programu vyplývá, že dotace je určena podnikatelům, kterým v důsledku pandemie onemocnění COVID-19 a souvisejících přijatých krizových opatření vlády ČR zásadním způsobem poklesly tržby z podnikatelské činnosti, a je poskytována v souladu s rozpočtovými pravidly. |
55. | Lze přitom přisvědčit žalobci, že Výzva v souvislosti s podmínkami podpory podnikatelů nikterak nezmiňuje, že by předpokladem pro poskytnutí podpory byla skutečnost, že poskytování služeb žadatele bylo zakázáno krizovými opatřeními. Program, resp. Výzva naopak zcela konkrétně definuje, že oprávněným žadatelem je fyzická nebo právnická osoba zřízená podle soukromého práva nebo příspěvková organizace, která vykonává podnikatelskou činnost na základě živnostenského zákona nebo obdobným způsobem a které v důsledku pandemie onemocnění COVID-19 v rámci jeho podnikatelské činnosti poklesly tržby za srovnávané období proti srovnávacímu období alespoň o 50 % (za účetní jednotku). |
56. | Z uvedeného důvodu pak soud neshledal relevantní argumentaci žalovaného, který ve vyjádření k žalobě akcentoval obsah stanoviska České advokátní komory, dle kterého se zákaz poskytování služeb stanovený krizovými opatřeními nevztahuje na advokáty. Tato argumentace se míjí s podstatou věci, v níž žalovaný jako správní orgán rozhodl o zastavení řízení o žádosti žalobce pro nesplnění podmínky, kterou Výzva, ani Program výslovně nestanovuje, tedy že poskytování služeb žalobce nebylo krizovými opatřeními zakázáno. S ohledem na výše popsané nemohou závěry žalovaného ani v tomto ohledu obstát. Relevantní pak soud neshledal ani argumentaci poukazující na to, že obdobným způsobem měly být definovány i podmínky jiného dotačního programu. Jak bylo vyloženo výše, správní soudy nejsou oprávněny přezkoumávat obsah či nastavení dotačních podmínek a nejsou oprávněny posuzovat ani vymezení oprávněných žadatelů; mohou se zabývat pouze přezkumem dodržení nastavených podmínek, a to ve vztahu k dotačnímu programu, o který se v posuzované věci jedná. V. Závěr a náklady řízení |