Nejvyšší správní soud: Absence aktivní procesní legitimace pro případ neexistující povinnosti v mimořádném opatření
§ 2, § 46 odst. 1 písm. c), § 101a odst. 1 SŘS
§ 13 PandZ
Smyslem soudního přezkumu mimořádných opatření při epidemii onemocnění COVID-19 je chránit fyzické a právnické osoby před omezeními jejich práv vyplývajícími z mimořádných opatření. Jeho smyslem naopak nemůže být to, že na adresáty bude uvalena další, v mimořádném opatření dosud neobsažená povinnost, konkrétně povinnost nevpustit některé zákazníky do své provozovny.
Usnesení Nejvyššího správního soudu z 3. 2. 2022, č. j. 9 Ao 40/2021-71
K věci: Navrhovatelka (s. r. o.) podnikala v hostinské činnosti a provozovala pizzerii v Českých Budějovicích. Protože podle svých slov nebrala pandemii onemocnění COVID-19 na lehkou váhu, rozhodla se v říjnu 2021 vyžadovat od svých zákazníků přísnější prokázání bezinfekčnosti návštěvníků restaurace oproti tehdy existující úpravě v čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 16 mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví (odpůrce) z 27. 9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN. Pro tento účel umístila u vchodu do restaurace upozornění s následujícím textem: „Naše restaurace dbá o bezpečné prostředí pro naše zákazníky i zaměstnance. Proto jsme přistoupili k tomuto požadavku: Zakazuje se zákazníkovi vstoupit do vnitřních i vnějších prostor provozovny, pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění COVID-19 nebo, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/16 písm. a), b), d), e) Opatření obecné povahy… Výjimku podle písm. c) nemůžeme s ohledem na recentní odborné poznatky i zkušenosti z praxe akceptovat.“ Navrhovatelka tedy odmítala akceptovat doklad o očkování jako jeden z dokladů prokazujících bezinfekčnost. Své rozhodnutí zdůvodňovala s odkazem na aktuální vědecké poznatky potřebou chránit zdraví a život svých zákazníků a zaměstnanců. Podle jejího názoru tak bylo zřejmé, že osoby, které se očkovaly, jsou chráněny maximálně před těžkým průběhem, nicméně onemocnění mohly šířit stejně jako neočkované osoby. Navrhovatelka tak měla za to, že vyrovnávala nelogičnost mimořádného opatření, které podle jejího názoru stanovilo neodůvodněnou výjimku pro osoby, jež absolvovaly očkování před libovolně dlouhou dobou. Mimořádné opatření odpůrce se jí podle jejího přesvědčení bezprostředně dotýkalo, neboť jí znemožňovalo chránit zdraví svých zákazníků i zaměstnanců a vytvářet ve své restauraci bezpečné prostředí. Stát jí tak bránil ve smysluplném kontrolování bezinfekčnosti zákazníků. Navrhovatelka vyjádřila názor, že pokud nebudou provozovatelé restaurací kontrolovat a vyžadovat „skutečnou“ bezinfekčnost, hrozí, že restaurace budou znovu uzavřeny. Tím, jak jsou stanoveny podmínky provozování její činnosti, je podle ní omezováno její podnikání.
Z odůvodnění: Pro výše uvedené subjektivní přesvědčení o nevhodnosti (nedostatečné přísnosti a iracionalitě) úpravy předmětného mimořádného opatření odpůrce se proto navrhovatelka obrátila se svým návrhem k NSS․ Domáhala se zrušení čl. I bodu 3 písm. b) a čl. I bodu 16 mimořádného opatření odpůrce a vyslovení jejich nezákonnosti. Napadeným mimořádným opatřením byl podle navrhovatelky omezen především obchod, služby a setkávání osob např. na hromadných akcích nebo při konání voleb do orgánů právnických osob. Nezákonnost, krom jiného, spatřovala i v tom, že nebylo řádně odůvodněno v tom směru, proč byly osoby, které absolvovaly očkování, považovány za bezinfekční. Navíc dané opatření nepřiměřeně zasahovalo do jejích práv, povinností a oprávněných zájmů, konkrétně do práva na podnikání, povinnosti vytvářet bezpečné pracovní prostředí pro své zaměstnance a potřeby vytvářet bezpečné prostředí pro své klienty. Zejména údaji z tzv. chytré karantény a citacemi z vědeckých studií a vyjádření odborníků se navrhovatelka snažila soud přesvědčit, že osoby, které byly očkovány, nebylo možné považovat za bezinfekční, protože mohly virus šířit stejně jako osoby, které nebyly očkovány, neboť ochrana poskytovaná vakcínou v čase klesala. Navrhovatelka rovněž namítala, že v důsledku své neúčinnosti bylo mimořádné opatření nepřiměřené sledovanému cíli, neboť dostatečně nebránilo nekontrolovanému šíření viru a nepředcházelo růstu epidemie, který mohl snadno vést k dalším lockdownům. Podle navrhovatelky existovalo reálné riziko, že pokud nebudou zavedena skutečně efektivní opatření, bude se opakovat scénář s nekontrolovaným nárůstem pozitivně testovaných osob a zahlcením nemocnic. Později navrhovatelka poukázala také na to, že následně odpůrcem zavedená povinnost testování zaměstnanců, kteří jsou očkováni, potvrzovala její tezi o tom, že očkování nebylo zárukou skutečné bezinfekčnosti.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu v první řadě zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatelky, která napadala pouze podmínky, které stanovilo napadené mimořádné opatření pro vstup do provozoven. Nadto jej odpůrce shledal nedůvodným, protože navrhovatelčino zdůrazňování zvyšujícího se podílu osob plně očkovaných, a přesto nakažených a hospitalizovaných na počtu všech osob hospitalizovaných s onemocněním COVID-19 bylo zkratkovité. Podíl hospitalizovaných mezi plně očkovanými byl minimální, zatímco podíl hospitalizovaných mezi všemi neočkovanými byl mnohem větší. K námitce navrhovatelky, že očkování není zárukou bezinfekčnosti, odpůrce připomněl, že očkování vytváří v těle nepříznivé podmínky pro replikaci viru, a v případě, že se osoba virem infikuje, u ní díky očkování dojde ke snížení pravděpodobnosti vzniku mutací, které jsou více přenositelné na další osoby. Pokud odpůrce někdy používá termín „bezinfekční“ ve vztahu k řádně očkovaným osobám, je tím míněn především stav, kdy možnost přenosu koronaviru od plně očkované osoby na ostatní klesá tak významně, že bylo možné u plně očkovaných osob od povinného testování ustoupit. Podporu očkování jako prostředku, po jehož aplikaci bylo lze předpokládat bezinfekčnost, ostatně vyjádřil i NSS v rozsudku z 20. 10. 2021, č. j. 7 Ao 21/2021-46. Odpůrce proto navrhl, aby NSS podaný návrh pro nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatelky odmítl, případně jako nedůvodný zamítl.
V replice k vyjádření odpůrce navrhovatelka zdůraznila, že i podle rozsudku NSS z 15. 10. 2021, č. j. 9 Ao 17/2021-45, může provozovatel heren a kasin založit svou aktivní procesní legitimaci na tom, že mu z napadeného mimořádného opatření vyplývá povinnost informovat o zákazu přístupu některých zákazníků k poskytovaným službám. Navrhovatelka poukázala na to, že jí mimořádné opatření znesnadňovalo, aby neuznávala očkování jako doklad bezinfekčnosti a aby požadovala pouze doklad o provedeném testu. Pokud by neustoupila ze svého požadavku, aby se všichni její zákazníci prokazovali testem bez ohledu na očkování, hrozily by jí soudní spory ze strany očkovaných zákazníků. Nadto uvedla, že pokud lidé vidí, že opatření, která odpůrce stanoví, nedávají smysl, hrozí, že raději zůstanou doma, protože nebudou její provozovnu považovat za bezpečný prostor, což by mělo vliv na její podnikání.
Před vlastním posouzením věci se NSS zabýval splněním podmínky aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Bez splnění této podmínky by totiž nemohl případ věcně posoudit a návrh by musel odmítnout. Podle § 101a odst. 1 věty první SŘS je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem. Aby byl tedy aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, čili přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatelka, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž současně uvádí, že se tato nezákonnost dotýká jejích subjektivních práv. Navrhovatelka napadala zejména čl. I bod 3 písm. b) mimořádného opatření, jenž zakazoval v případě provozoven stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných společenských klubů a diskoték, heren a kasin zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud vykazoval klinické příznaky onemocnění COVID-19 nebo nesplňoval podmínky bezinfekčnosti stanovené v bodu 16. Dále napadené mimořádné opatření nařizovalo provozovatelům týchž provozoven kontrolovat splnění těchto podmínek při vstupu nejpozději před poskytnutím služby; pro případ, že osoba splnění bezinfekčnosti při vstupu neprokázala, zakazovalo provozovateli vpustit ji do prostor provozovny, resp. poskytnout jí službu. Podmínky bezinfekčnosti zahrnovaly negativní RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2 [písm. a)], negativní rychlý antigenní test na přítomnost antigenu téhož viru [písm. b) a e)], očkování proti nemoci COVID-19 [písm. c)] nebo laboratorně potvrzené prodělání nemoci COVID-19 [písm. d)].
Ačkoliv napadený čl. I bod 3 písm. b) mimořádného opatření stanovil povinnosti i přímo navrhovatelce, nebylo možné ji v této věci shledat aktivně procesně legitimovanou, neboť svým návrhem fakticky nebrojila proti omezením, která jí napadené mimořádné opatření ukládalo, nýbrž se domáhala toho, aby jí a jejím zákazníkům bylo uloženo další omezení, které v cit. ustanovení obsaženo nebylo. Navrhovatelka se tak fakticky domáhala, aby z čl. I bodu 16 bylo vyškrtnuto písm. c), tedy že osoba byla očkována proti onemocnění COVID-19 a doložila národním certifikátem o provedeném očkování nebo certifikátem o provedeném očkování vydávaným podle nařízení EU o digitálním certifikátu EU COVID1 za podmínky, že uplynulo nejméně 14 dní od dokončeného očkovacího schématu.
NSS shledal, že písm. c) ani zprostředkovaně přes čl. I bod 3 písm. b) do navrhovatelčiných práv nezasahovalo způsobem požadovaným pro shledání aktivní procesní legitimace dle usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Ao 1/2009-120. Navrhovatelkou napadená kombinace dotčených ustanoveni totiž toliko zakládala výjimku ze zákazu vstupu pro očkované, a znamenala proto pouze to, že mohla vpustit do provozovny také osoby, které prokázaly, že byly očkovány. Jednalo se tak o zmírnění dosahu zákazu vyjádřeného v čl. I bodu 3 písm. b) napadeného opatření odpůrce. Navrhovatelka podaným návrhem tudíž nebrojila proti povinnostem, které pro ni z napadených ustanovení vyplývaly, a naopak se dovolávala toho, aby jí byla uložena nová, v napadeném mimořádném opatření dosud neobsažená povinnost nevpustit do provozovny ani osoby, které neprokáží splnění jiné výjimky než právě výjimky podle čl. I bodu 16 písm. c). Takový návrh její aktivní procesní legitimaci nemohl ovšem založit, neboť smyslem soudního přezkumu mimořádných opatření je chránit fyzické a právnické osoby před omezeními jejich práv vyplývajícími z mimořádných opatření. Smyslem soudního přezkumu naopak nemůže být to, aby si navrhovatelka vysoudila, že na ni bude uvalena další, v mimořádném opatření dosud neobsažená povinnost; v nyní posuzovaném případě konkrétně povinnost nevpustit některé potenciální zákazníky do své provozovny.
Podle NSS tak jde o opačnou situaci než v navrhovatelkou odkazovaném rozsudku NSS č. j. 9 Ao 17/2021-45, v němž byla aktivní procesní legitimace provozovatele heren a kasin založena na tom, že napadl část mimořádného opatření, které vytýkal, že jej nepřiměřeně intenzivně omezovala. Zakazovala totiž přístup některým zákazníkům do heren a kasin, kteří by jinak o službu měli zájem, což mělo negativní vliv na jeho příjem. Zároveň byl povinen potenciální zákazníky o tomto zákazu informovat, a tím je odrazovat. Navrhovatelka v nynější věci se však domáhala pravého opaku – aby mimořádné opatření z poskytování jejích služeb vyloučilo některé zákazníky, kterým dosud nebyl zakázán přístup. Navrhovatelka tedy chtěla být nově oprávněna neumožnit vstup některým osobám, které mohly podle mimořádného opatření do její provozovny vstupovat, a tyto osoby jako zákazníky odrazovat. Na rozdíl od odkazovaného případu provozovatele heren a kasin tak navrhovatelka zamýšlela být ještě přísnější a restriktivnější, než je odpůrce. Brojila tím vlastně proti tomu, že nástroje a omezení, které používalo napadené mimořádné opatření, jsou podle ní nedostatečné a neefektivní pro skutečné zvládnutí pandemie COVID-19, a v důsledku toho hrozí další opakování výrazných omezení včetně možného úplného uzavření restaurací. Proto se domáhala, aby stát zavedl jiné, podle ní efektivnější postupy pro zvládání pandemie, méně založené na účinnosti očkování. Taková tvrzení však podle NSS měla ve svém jádru povahu tzv. actio popularis, a proto aktivní procesní legitimaci navrhovatelky nezakládala. Z těchto důvodů NSS návrhy navrhovatelky odmítl.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: V první řadě je třeba upozornit, že v projednávaném případě NSS nepřistoupil k meritornímu posouzení návrhu, tudíž nemusel odpovídat na otázku, zda bylo možné ukládat další povinnosti nad rámec přijatého mimořádného opatření. Přesto tak alespoň náznakem učinil, když uvedl, že není pravda, že mimořádné opatření navrhovatelce neumožňovalo chránit zdraví svých zákazníků a zaměstnanců a vytvářet bezpečné prostředí v jí provozované restauraci takříkajíc „po svém“. Mimořádné opatření podle NSS pouze stanovilo některá omezení, která měla podpořit bezpečné prostředí v jí provozované restauraci. Pokud navrhovatelka považovala tato opatření za nedostatečná, a proto zamýšlela na sebe a své zákazníky uvalit další omezení, mohla tak učinit, pokud taková omezení neodporovala právnímu řádu. Jistě jí nic nebránilo, aby např. udržovala mezi zákazníky větší rozestupy nebo intenzivněji používala dezinfekční prostředky, než požadovalo mimořádné opatření.
Navrhovatelce ovšem NSS v jádru věci oprávněně odepřel poskytnout soudní ochranu, když jí upřel aktivní legitimaci k podání takového návrhu podle PandZ, a tak ji případným meritorním rozhodnutím nepodpořil v její přísnější pozici v přístupu k jejím zákazníkům. Navrhovatelka si totiž zásadně nemohla vyžalovat, aby na ni bylo uvaleno další omezení nad rámec těch, která jí již ukládalo napadené mimořádné opatření.
Komentované usnesení NSS opřel o svou dřívější judikaturu, když konstatoval, že navrhovatel vždy musí
„logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“. (srov. bod 34 usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, nebo bod 34 rozsudku NSS ze 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133, č. 4187/2021 Sb. NSS)
Zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí podle NSS na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním napadeným opatřením obecné povahy (viz bod 34 usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009-120). Proto v projednávané věci nestačilo, tvrdila-li navrhovatelka, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž současně tvrdila, že se tato nezákonnost dotýká jejích subjektivních práv (srov. body 31, 36 a 41 usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009-120). Nejsou-li tedy tyto kvalitativní parametry na straně navrhovatele přítomny, jako se tak stalo v rozhodovaném případě, lze usuzovat na to, že podání takového navrhovatele má povahu actio popularis, čili žaloby ve veřejném zájmu. Institut veřejné žaloby je však až na jednotlivé výjimky ve vztahu ke konkrétním subjektům ve správním soudnictví (nejvyšší státní zástupce nebo veřejný ochránce práv) zásadně procesně nepřípustný, proto NSS nezbylo nežli návrh navrhovatelky odmítnout.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha