1. Náležitosti výzvy k prokázání totožnosti dle § 63 odst. 2 písm. l) PolČR
čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 19 odst. 1, čl. 36 odst. 1 LPS
§ 13, § 63 odst. 2 písm. l) PolČR
Ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) PolČR opravňuje policistu vyzvat jednotlivce k prokázání totožnosti, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti. Aby nedošlo k porušení základních práv ztotožňované osoby, je třeba dodržet podmínky, které dané ustanovení zakotvuje, a rovněž zachovat proporcionalitu výzvy vzhledem ke sledovanému legitimnímu cíli. Ve smyslu § 13 PolČR zároveň nepostačí, pokud policista uvede pouze označení konkrétního zákonného ustanovení, na jehož základě výzvu k prokázání totožnosti činí, ani pokud jej jen cituje či parafrázuje. Policista je povinen právní důvod svého postupu vztáhnout na konkrétní okolnosti prováděného ztotožnění a ztotožňované osobě jej náležitě (byť nikoli nutně obsáhle) vysvětlit.
Nález ÚS z 11. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 1022/21
K věci: Stěžovatel cestoval do obce L. za účelem účasti na akci Klimakemp 2018 organizované zapsaným spolkem. Hned po svém příjezdu do obce byl v prostorách vlakového nádraží hlídkou policie vyzván, aby prokázal svou totožnost. Stěžovatel výzvě vyhověl a současně se ptal na její důvody. Policie svůj postup odůvodnila obecným odkazem na § 63 odst. 2 písm. l) PolČR. Jeden z policistů provádějících ztotožnění kromě odkazu na zmíněné ustanovení dále uvedl, že „je to k zabezpečení bezpečnosti veřejného pořádku, bezpečnosti osob a majetku“ a že není povinen stěžovateli sdělovat, jaký úkol v dané chvíli policie plní. Stěžovatel se s žalobou na určení nezákonnosti popsané policejní výzvy obrátil na MS v Praze. Ten žalobu zamítl, a to především na základě toho, že akce Klimakemp 2018 navazovala na obdobnou akci konanou o rok dříve, během níž docházelo k protiprávnímu jednání ze strany některých účastníků, přičemž organizátor akce na svém webu otevřeně uváděl, že podobné aktivity spočívající v občanské neposlušnosti budou součástí akce i v roce 2018. Z obdobných důvodů zamítl kasační stížnost stěžovatele i NSS.
ÚS následně rozsudky MS v Praze a NSS zrušil, neboť jimi bylo porušeno základní právo stěžovatele pokojně se shromažďovat dle čl. 19 odst. 1 LPS, jeho právo na ochranu soukromí a na informační sebeurčení dle čl. 10 odst. 2 a 3 LPS a právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 LPS.
Z odůvodnění: Právo pokojně se shromažďovat poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky, pročež jej lze chápat i jako kolektivní výkon svobody projevu. Je to právě kolektivní aspekt shromažďovacího práva, který aktivní účast na veřejném životě umožňuje i těm, kdo by se z nejrůznějších důvodů obávali vykonávat jiná, individuální, a tedy s konkrétní osobou spojitelná politická práva. Ústavně zaručené právo pokojně se shromažďovat lze vykonávat jak účastí na shromážděních předem oznámených v souladu s příslušnou podústavní úpravou, tak i účastí na shromážděních neoznámených. K zásahu do práva pokojně se shromažďovat může dojít nejen znemožněním shromáždění, ale také jeho omezením v důsledku opatření přijatých před jeho konáním, v jeho průběhu či po něm. Při hodnocení takových opatření z hlediska jejich způsobilosti zasáhnout do práva pokojně se shromažďovat je třeba přihlížet k zásadě nepřípustnosti tzv. odrazujícího účinku.
V případě, že kterýkoli orgán veřejné moci svým nezákonným či jinak ústavně nekonformním postupem působí tak, aby jednotlivce odradil od realizace jeho politického práva či svobody, ať už svobody projevu chráněné čl. 17 LPS, či práva pokojně se shromažďovat dle čl. 19 LPS, jedná se zpravidla o porušení tohoto práva.
Součástí práva na soukromí je i právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda vůbec, a pokud ano, v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení. K zásahu do tohoto práva garantovaného čl. 10 odst. 2 a 3 LPS dojde, pokud je jedinci znemožněno autonomně rozhodovat o tom, co a jak o něm bude známo, tedy pokud je mu znemožněno realizovat rozhodnutí týkající se jeho soukromého a rodinného života (někde bydlet, s někým utvářet vazby atp.) bez vědomí subjektů, kterým je jedinec nezamýšlel sdělovat.
Zasáhnout do práva pokojně se shromažďovat prostřednictvím odrazujícího opatření a do práva na soukromí a na informační sebeurčení lze na základě zákona, mimo jiné i § 63 odst. 2 písm. l) PolČR. Toto ustanovení opravňuje policistu vyzvat jednotlivce k prokázání totožnosti, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti. Aby výzvou k prokázání totožnosti učiněnou na základě tohoto ustanovení nedošlo k porušení základních práv ztotožňované osoby, je třeba dodržet podmínky, které citované ustanovení zakotvuje, a rovněž zachovat proporcionalitu výzvy (resp. proporcionalitu jí způsobeného zásahu do základního práva) vzhledem ke sledovanému legitimnímu cíli. Výzvu k prokázání totožnosti podle citovaného ustanovení může policie učinit toliko za účelem ochrany některého z ústavně aprobovaných veřejných zájmů na bezpečnosti osob a majetku, veřejném pořádku či na předcházení trestné činnosti (výzva musí mít legitimní cíl); výzva musí být k dosažení legitimního cíle vhodná; naplnění legitimního cíle nesmí být možné zajistit jinými prostředky, které by méně zasahovaly do dotčených základních práv ztotožňované osoby; a význam legitimního cíle musí být skutečně takový, aby vyvážil zásah do daných základních práv.
Z ústavního pořádku vyplývá také požadavek, aby orgán moci veřejné, který zasahuje do základních práv, svůj postup odůvodnil tak, aby ten, do jehož práv je zasahováno, mohl sám seznat přípustnost zásahu a aby bylo vyloučeno svévolné užití zákonem konstituované pravomoci. Tento ústavněprávní princip, odvozený zejména z čl. 2 odst. 2 ve spojení s čl. 4 odst. 1 LPS, se promítá i do poučovací povinnosti policisty podle § 13 PolČR․ Toto ustanovení je třeba vykládat tak, že nepostačí, pokud policista uvede pouze označení konkrétního zákonného ustanovení, na jehož základě výzvu k prokázání totožnosti činí, ani pokud jej jen cituje či parafrázuje. Policista je povinen právní důvod svého postupu vztáhnout na konkrétní okolnosti prováděného ztotožnění a ztotožňované osobě jej náležitě (byť nikoli nutně obsáhle) vysvětlit, a to ideálně tak, aby si ztotožňovaná osoba dokázala představit, co policii k postupu vůči ní vedlo, nepovažovala postup policie za svévolný, s nutností takového postupu se ztotožnila a tomuto postupu se s důvěrou v jeho legitimitu podrobila.
Jinými slovy: Povinnost policisty mít a objasnit konkrétní důvod pro zjišťování totožnosti jednotlivce stanovil i zákonodárce, který by jistě v § 63 odst. 2 PolČR neuváděl taxativní výčet situací, kdy je policista oprávněn vyzvat jednotlivce k prokázání totožnosti, kdyby zamýšlel policii oprávnit k tomu, aby tuto výzvu učinila, kdykoliv uzná za vhodné, tedy libovolně. A právě proto, aby bylo zřejmé, že policie jednotlivce k prokázání totožnosti nevyzývá, protože se jí to zkrátka „hodí“, ale že tak skutečně činí z jednoho ze zákonem taxativně stanovených důvodů, je třeba tento důvod vztáhnout na konkrétní okolnosti prováděného ztotožnění a ztotožňované osobě jej náležitě vysvětlit. Toto vysvětlení musí být konkrétní a musí odpovídat konkrétním okolnostem případu, nepostačí jen parafráze obecné zákonné úpravy ani odkaz na nadřízenou osobu, jíž se dotčený jednotlivec může na odůvodnění posléze „doptat“.
Ani skutečnost, že v průběhu shromáždění dochází k tzv. občanské neposlušnosti, ještě sama o sobě neznamená, že má být tomuto shromáždění, jakožto nepokojnému, odejmuta ústavní ochrana. Nelze tedy dospět k závěru, že by bylo možno takové shromáždění na veřejných místech omezit za jiných než ústavním pořádkem (LPS) stanovených podmínek. Stále je tedy třeba dbát na to, aby případné omezení takového shromáždění bylo stanoveno zákonem a bylo v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu.
Ve stěžovatelově případě došlo k zásahu do jeho práva pokojně se shromažďovat a do práva na soukromí a na informační sebeurčení, neboť mu bylo policejní výzvou k prokázání totožnosti znemožněno účastnit se akce Klimakemp 2018 bez vědomí orgánů veřejné moci (policie), čímž se stěžovatel mohl cítit od účasti na této akci odrazován. Policie přitom nepostupovala v souladu s § 63 odst. 2 písm. l) PolČR, neboť stěžovatele k prokázání totožnosti vyzvala, aniž to bylo nezbytné k naplnění ústavně aprobovaného veřejného zájmu na ochraně práv a svobod druhých a zajišťování veřejného pořádku (zejména k předcházení blokování práce důlních zařízení v hnědouhelném dole Bílina). Právě popsaného legitimního cíle bylo ve stejné nebo podobné míře možno dosáhnout i jinými prostředky, které by méně zasahovaly do stěžovatelových základních práv (policie mohla potenciální pachatele protiprávní činnosti od jejich domnělého záměru odrazovat i jinak než paušálním ztotožňováním účastníků dané akce), a proto zásah nelze považovat za potřebný, a tedy ani přiměřený (nezbytný). Policie nadto nesplnila ani další podmínku přípustnosti zásahu do stěžovatelova základního práva, neboť v rozporu s § 13 PolČR, interpretovaným zejména s ohledem na čl. 4 odst. 1 LPS, stěžovatele nepoučila o důvodu svého postupu způsobem, který by byl způsobilý legitimizovat omezení jeho práv.
Pokud MS v Praze stěžovatelovu žalobu na nezákonnost napadené výzvy k prokázání totožnosti zamítl, aniž by jednoznačně identifikoval základní práva a veřejný zájem, které se při této výzvě dostaly do konfliktu, aniž by tyto řádně vyvážil a aniž by poučovací povinnost policie interpretoval s ohledem na čl. 4 odst. 1 LPS a shledal její nenaplnění, porušil stěžovatelovo základní právo pokojně se shromažďovat dle čl. 19 LPS a dále právo na soukromí a na informační sebeurčení dle čl. 10 odst. 2 a 3 LPS. Ani NSS zásah do stěžovatelova práva pokojně se shromažďovat a práva na soukromí a na informační sebeurčení nenapravil. Navíc pak porušil stěžovatelovo ústavně zaručené právo na spravedlivý proces, neboť se v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nezabýval kasační námitkou stěžovatele týkající se nedostatečnosti poučení o důvodech postupu policie.
Komentář: Předmětný nález se poměrně komplexně a podrobně dotkl několika okruhů problémů, které mohou nabývat významu i v současné době, a to například s ohledem na nejrůznější opatření státní moci v souvislosti s řešením epidemické situace. V tomto kontextu se dotkl problematiky občanské neposlušnosti a legitimity jejích projevů.
Ve smyslu výše uvedeného je také možné doplnit, že s odkazem na hojně citovanou literaturu a judikaturu (zejména ESLP) se ÚS zabýval obecnými otázkami práva shromažďovacího a jeho významu, a to také s přihlédnutím k nepřípustnosti odrazování (tzv. odrazujícím účinkem) od jeho výkonu, které může ze strany veřejné moci nabývat různých forem (mezi něž patří i ta, kterou se nález zabýval). V konkrétní věci pak s tímto odrazujícím účinkem souviselo i právo na informační sebeurčení a možností jeho omezení.
V návaznosti na popsané okruhy otázek se ÚS detailně zabýval podmínkami pro uplatnění § 63 odst. 2 [zejména tedy písmene l) tohoto ustanovení] PolČR, dle kterého je policista oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu ve vymezených případech a situacích. Ačkoli lze chápat složitost postavení policisty v konkrétní situaci, kterou musí operativně řešit, lze uvítat, že nález dává určitý návod pro aplikaci daného ustanovení tak, aby nepředstavovalo „gumovou“ – a v tomto smyslu zneužitelnou či nekontrolovatelnou – úpravu.
Je určitou zajímavostí, že v rámci tříčlenného senátu uplatnili odlišné stanovisko k nálezu hned dva soudci. Soudce Ludvík David se částečně vymezil vůči odůvodnění nálezu, když uvedl, že dle jeho názoru měl nález klást větší důraz na otázku projevů občanské neposlušnosti (než na právo na soukromí, informační sebeurčení a svobodu shromažďování); právě v tomto směru zmínil aktuální neochotu tisíců občanů podřídit se vládním opatřením v boji proti pandemii.
V dalším odlišném stanovisku (k výroku i odůvodnění) soudce David Uhlíř zmínil právě složitost zobecňování konkrétní podoby toho, jak má policista v konkrétní situaci poučení kontrolované osoby realizovat. Zároveň se též vyjádřil k problematice občanské neposlušnosti, přičemž uvedl, že ji nález sice výslovně vztáhl především k prosazování práva na příznivé životní prostředí, nicméně s ohledem na význam i dalších práv a svobod (které pak ten který jednotlivec může vnímat jako zásadní či zásadnější než právo na příznivé životní prostředí) by mělo platit, že jestliže ÚS stanoví mantinely postupu policie při dohledu na akce, při kterých dochází k projevům občanské neposlušnosti, musejí tyto mantinely platit pro všechny obdobné akce bez ohledu na to, kterých základních lidských práv zaručených ústavním pořádkem se tyto akce dovolávají.
Závěrem konstatuji, že bez ohledu na možné výhrady k danému nálezu jej je možné považovat za velmi zajímavé rozhodnutí, se kterým se stojí za to seznámit, přičemž může do budoucna představovat východisko pro další úvahy a rozhodnutí ÚS zejména v souvislosti s posuzováním projevů občanské neposlušnosti.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno