44. Aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
čl. 36 odst. 1 a 2 LPS
§ 101a odst. 1 SŘS
K podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 SŘS není nutné, aby napadené opatření obecné povahy ukládalo povinnost navrhovateli, ale postačí logicky konsekventní a myslitelné tvrzení, že navrhovatel jím je dotčen na svých právech. Proto znemožňuje-li opatření obecné povahy faktickou realizaci obsahu dvoustranného (či vícestranného) právního vztahu, je nutné připustit aktivní procesní legitimaci všem stranám tohoto (potenciálního) právního vztahu, nejenom té, které byla uložena povinnost, nýbrž i straně, které bylo v důsledku uložení takové povinnosti odňato právo se něčeho domáhat.
Nález ÚS z 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2431/21
K věci: Stěžovatel je zapsaným spolkem sdružujícím osoby trpící Bechtěrevovou chorobou a jejich rodinné příslušníky. U NSS napadl části opatření obecné povahy, kterými Ministerstvo zdravotnictví v roce 2021 omezilo v souvislosti s epidemií covid-19 provoz poskytovatelů lázeňské léčebně rehabilitační péče. Stěžovatel uvedl, že léčba osob trpících danou chorobou se realizuje mimo jiné právě v lázních a v důsledku stanovených podmínek nemohli členové stěžovatele lázeňskou péči čerpat jako samoplátci, ale jen jako péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění, na kterou mají nárok toliko jednou za 12 měsíců. Efekt léčby však přetrvává kratší dobu, a proto jsou odkázáni na to, aby si v mezidobí hradili léčbu z vlastních prostředků. NSS s odkazem na svou dřívější judikaturu uvedl, že k naplnění podmínky aktivní procesní legitimace (možnosti opatření obecné povahy napadnout u soudu) je nutné, aby napadené opatření obecné povahy mělo přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Takový vztah však podle něj bez dalšího neexistuje mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků. Z toho důvodu se tedy návrhy věcně nezabýval a odmítl je jako podané osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
ÚS usnesení NSS zrušil, neboť jím bylo porušeno právo stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 a 2 LPS.
Z odůvodnění: Podmínky aktivní procesní legitimace návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvuje § 101a odst. 1 SŘS, dle kterého návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. K výkladu tohoto ustanovení se vyjádřil rozšířený senát NS v usnesení z 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, dle kterého je přípustný ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. V případě pochybností je nutné se přiklonit k přípustnosti soudní ochrany.
V judikatuře NSS lze vysledovat dva odlišné judikaturní proudy navazující na uvedené usnesení rozšířeného senátu. Nyní přezkoumávané usnesení spadá do „přísnější“ větve, která vyžaduje, aby opatření obecné povahy mělo přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Takový vztah není bez dalšího dán mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků (například rozsudky NSS z 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44, z 31. 8. 2021, č. j. 8 Ao 8/2021-52, či usnesení z 29. 7. 2021, č. j. 9 Ao 6/2021-69)․ Pro určení přímého a nezprostředkovaného vztahu tento judikaturní proud vyžaduje, aby opatření obecné povahy ukládalo povinnosti navrhovateli. Dopadá-li pak stanovená povinnost výhradně na provozovatele a uživateli (zákazníku) není přímo žádná povinnost uložena, nemůže být uživatel (zákazník) ani přímo postižen. Regulace totiž na zákazníka dopadá „jen“ nepřímo a zprostředkovaně, tj. prostřednictvím jejího přímého a nezprostředkovaného dopadu na provozovatele (rozsudek NSS z 20. 1. 2022, č. j. 9 Ao 30/2021-51). V rozsudku z 18. 11. 2021, č. j. 9 Ao 21/2021-111, NSS uvedl, že přezkoumávané opatření obecné povahy stanovilo povinnost provozovateli společenských klubů a diskoték, aby neumožnili tanec. Samotnému zákazníku však již tanec zakázán nebyl. Jelikož dle NSS opatření obecné povahy neukládá povinnost potenciálnímu zákazníku, nedopadá tak na něj přímo a nezprostředkovaně, a proto nebyla naplněna jeho aktivní procesní legitimace.
Druhý judikaturní proud spočívá v odmítnutí požadavků uvedených ve výše zmíněné judikatuře, či alespoň v netrvání na přímém a nezprostředkovaném dopadu do práv navrhovatele. Dle rozsudku NSS z 30. 6. 2021, č. j. 3 As 2/2021-48, ve věci opatření obecné povahy zakazujícího vstup na území České republiky občanům třetích zemí (navrhovatelka poskytovala výuku českého jazyka pro cizince), které nebyly na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu nemoci covid-19, § 101a odst. 1 SŘS na rozdíl od § 65 odst. 1 a § 82 SŘS požadavek přímého zkrácení na právech neobsahuje. Požadavek přímého a bezprostředního vztahu napadaného opatření obecné povahy k právní sféře toho, kdo jej napadá, tak sice bude ve většině případů pravidlem, to však ještě nevylučuje, aby aktivní legitimace k podání návrhu byla v konkrétním případě dána i tehdy, kdy příslušná regulace zasahuje do veřejných subjektivních práv navrhovatele nepřímo či zprostředkovaně (například u osoby vlastnící pozemek v sousední obci, jíž se přijímaný územní plán nijak přímo nedotýká, a do jehož právní sféry přijímaná úprava dopadá teprve sekundárně). NSS tak v rozsudku z 30. 6. 2021, č. j. 3 As 2/2021-48, uzavřel, že jakkoli příslušná ustanovení opatření odpůrce neukládají přímo navrhovatelce žádné povinnosti, její konkrétní, srozumitelná, a nikoliv a priori nelogická či nemyslitelná tvrzení, že (a proč) je příslušnou úpravou (byť i jen zprostředkovaně) dotčena na svém (ústavně zaručeném) právu na podnikání, resp. provozování ekonomické činnosti, tedy na svém vlastním hmotném právu, jsou pro založení její aktivní procesní legitimace ve vztahu k příslušným částem napadeného opatření dostačující. Lpění na tom, že návrhy na zrušení opatření obecné povahy, která jsou vydávána ve vztahu k epidemiologické situaci, mohou podávat jen ti, kterým to které opatření přímo ukládá určité povinnosti či něco zakazuje, by mohlo vést k nepřiměřenému zúžení soudní ochrany osob, v jejichž právní sféře se opatření, ač zprostředkovaně, reálně projevují. Z ničeho tak relevantně neplyne, že by byl nutný přímý a bezprostřední dopad do práv navrhovatele, tedy aktivní procesní legitimace není založena pouze tehdy, je-li navrhovateli uložena opatřením obecné povahy povinnost.
Nejen z výše uvedeného plyne, že NSS nepřistupuje k řešené otázce konzistentně. V nynější věci trval na tom, že dikce mimořádného opatření musí stanovit povinnosti stěžovateli (či alespoň jeho členům, které sdružuje), aby byla dána jeho aktivní procesní legitimace, avšak ve věci sp. zn. 3 As 2/2021 dospěl ve srovnatelné situaci (opatření obecné povahy v obou věcech nestanovilo povinnosti navrhovateli, ale jiné osobě či osobám, ale i tak zasahovalo do práv navrhovatele) k závěru, že postačí nepřímý a zprostředkovaný dopad do práv navrhovatele.
Rozdílná rozhodovací praxe soudů o totožných věcech je zásadně nežádoucí, neboť materiální právní stát je vystavěn mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád. Podmínkou takové důvěry je stabilita právního řádu a dostatečná míra právní jistoty občanů. Stabilita právního řádu a právní jistota jsou ovlivňovány nejen legislativní činností státu (tvorbou práva), ale též činností orgánů aplikujících právo, neboť teprve výklad a použití právních předpisů vytváří ve veřejnosti vědomí toho, co je a co není právem. Stabilitu práva, právní jistotu jednotlivce a v konečném důsledku též míru důvěry občanů v právo a v instituce právního státu jako takové proto ovlivňuje i to, jak orgány aplikující právo, tedy především soudy, jejichž základním úkolem je poskytovat ochranu právům, přistupují k výkladu právních předpisů. Princip rovnosti před zákonem pak znamená, že zákon by měl být vykládán pro všechny případy splňující stejné podmínky stejně. Od existující judikatury je samozřejmě možné se odklonit, je však nutné tento odklon přesvědčivě vysvětlit. To se ale v posuzované věci nestalo.
ÚS považuje výklad rozšířeného senátu NSS ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2009 a následně NSS v rozsudku sp. zn. 3 As 2/2021 za ústavně souladný. Dle § 101a odst. 1 SŘS je nutné, aby navrhovatel tvrdil, že byl na svých právech zkrácen. Z toho neplyne, že je nutné dotčení přímé a bezprostřední, jak dovodila „přísnější“ judikaturní větev, ke které se přiklonil NSS v nyní přezkoumávaném usnesení. Zkrácení na právech nemůže být pouze teoretické, hypotetické či příliš vzdálené, musí mít určitou kvalitu a vztah k opatření obecné povahy. Posuzování toho, jak blízký vztah je dán mezi opatřením obecné povahy a tvrzeným zásahem do práv navrhovatele, zda je mezi nimi dána dostatečná příčinná souvislost, bude vždy záležet zejména na úvaze obecných soudů. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Není však udržitelné kritérium, sice velmi jednoznačné a lehce zjistitelné, dle kterého je nutné, aby opatření obecné povahy ukládalo povinnosti přímo navrhovateli. Je nutné posuzovat podstatu věci a její důsledky, nikoliv jen slovní vyjádření. Takové omezení soudního přezkumu není v souladu s požadavky na ochranu práv zakotvených v ústavním pořádku. Výklad zastávaný NSS v přezkoumávaném usnesení vylučuje ze soudního přezkumu ty navrhovatele, kterým nebyla uložena povinnost, avšak jejich práva byla zjevně ovlivněna.
Pro využívání různých služeb (ať jde o lázeňskou péči, návštěvu restaurací, kin, koncertů, či využití veřejné dopravy) je typické, že jejich právní režim je založen synallagmatickým právním vztahem, tedy takovým vztahem, v němž mají práva i povinnosti všechny strany. Veřejnoprávní zákaz činit to, k čemu (by) se zavázala jedna ze stran, automaticky znamená, že se druhá strana nemůže domoci svého práva (či nemůže splnit svoji povinnost) vzniklého z tohoto právního vztahu. Zákaz poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče pro pacienty nutně vede k tomu, že takovou péči nemohou využívat, protože nebude nikdo, kdo by jim ji nabídl a poskytl. Stejně tak zákaz mířený na pacienty, dle kterého by jim bylo zakázáno takovou péči využívat, by dopadal i do práv poskytovatelů této péče, jelikož by sice službu nabízet a poskytovat mohli, ale nikdo by ji nemohl využívat. Hranice pro vymezení adresátů opatření obecné povahy je velmi tenká a naprostou většinu zákazů je možné formulovat tak, aby byl zákaz uložen jen jedné straně, avšak dopad měl i na stranu druhou. Přijetím výkladu „přísnější“ judikaturní větve by tak tvůrce opatření obecné povahy mohl téměř libovolně určovat, které subjekty jsou procesně aktivně legitimovány.
Zásah do práv navrhovatele musí mít určitou kvalitu a souvislost s opatřením obecné povahy. Výkladem respektujícím právo na soudní přezkum je takový výklad, dle kterého znemožňuje-li opatření obecné povahy faktickou realizaci obsahu dvoustranného (či vícestranného) právního vztahu, je nutné připustit aktivní procesní legitimaci všem stranám tohoto (potenciálního) právního vztahu, nejenom té, které byla uložena povinnost, nýbrž i straně, které bylo v důsledku uložení takové povinnosti odňato právo se něčeho domáhat. Toto kritérium odpovídá dikci § 101a odst. 1 SŘS a umožňuje domoci se soudního přezkumu všem osobám, kterým bylo fakticky zasaženo do jejich práv. Jeho aplikací nedojde k přílišnému rozšíření aktivní procesní legitimace, jelikož bude stále vyžadováno, aby navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdil možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy.
Komentář: Nynější nález se vyslovuje ke specifickému typu opatření obecné povahy, který se v praxi objevil ve spojení s pokusy o řešení epidemické situace v souvislosti s šířením covid-19. Primárně se tedy dotýká této problematiky, pokud by snad v budoucnu měly být přijímány obdobné akty. V takovém případě se naskýtá otázka, jak dalece nález ovlivní rozšíření aktivní procesní legitimace navrhovatelů – viz zmínka o „využívání různých služeb“); i v tomto světle však zřejmě nebude postačovat pouhý potenciální vztah poskytovatele služby a zákazníka a bude třeba dalšího kvalifikovaného tvrzení (jako v posuzovaném případě). Každá situace si tak bude vyžadovat řešení – do jisté míry – ad hoc.
I přes výše uvedené se však nález dotýká rovněž aktivní procesní legitimace u všech typů opatření obecné povahy. Konkrétně pak zmiňuje také některé typy možných navrhovatelů ve vztahu k územním plánům obcí. Lze očekávat, že daným nálezem budou argumentovat osoby, jejichž aktivní procesní legitimace dosud mohla být sporná, zejména ti, jejichž dotčení územním plánem (nebo jakýmkoli jiným opatřením obecné povahy) je nepřímé či zprostředkované.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno