Nejvyšší správní soud: Udělení doplňkové ochrany jen jako částečné vyhovění žádosti o udělení azylu
§ 12, § 13, § 14, § 14a, § 28 odst. 1 AzZ
§ 36 odst. 3 SpŘ
Pokud je udělena mezinárodní ochrana ve formě doplňkové ochrany, je žádosti o udělení mezinárodní ochrany vyhověno pouze částečně. Ani s ohledem na přípustnost podání žaloby proti rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany, ve které se žadatel jakožto žalobce domáhá toho, že splňuje podmínky pro udělení azylu, a že mu tedy měla být udělena tato forma mezinárodní ochrany, neobstojí závěr správního orgánu, že udělením doplňkové ochrany jakožto jedné z forem mezinárodní ochrany je plně vyhověno žádosti o udělení mezinárodní ochrany. V souladu s § 36 odst. 3 SpŘ je proto nutné žadatele před vydáním rozhodnutí vyzvat, aby se vyjádřil k podkladům pro vydání rozhodnutí, a dát mu tak prostor, aby se případným doplněním svých tvrzení či dalších podkladů pokusil více podpořit své přesvědčení, že splňuje podmínky pro udělení azylu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu z 11. 11. 2022, č. j. 1 Azs 208/2022-27
K věci: Ministerstvo vnitra (MV) udělilo žalobci napadeným rozhodnutím mezinárodní ochranu ve formě doplňkové ochrany podle § 14a AzZ, a to na dobu 24⛘měsíců. Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u KS v Ostravě, který rozhodnutí zrušil v části, v níž nebyl žalobci udělen azyl podle § 12, 13 a 14 AzZ, a věc vrátil MV k dalšímu řízení. KS totiž přisvědčil žalobci, že měl právo vyjádřit se k podkladům pro vydání napadeného rozhodnutí podle § 36 odst. 3 SpŘ, neboť jeho žádosti o mezinárodní ochranu MV vyhovělo pouze částečně. Žadatelé o mezinárodní ochranu se prvotně domáhají udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu podle § 12, 13 nebo 14 AzZ, což dokládá i posloupnost posuzování podmínek, jež začíná vždy úvahou o tom, zda lze žadateli udělit mezinárodní ochranu ve formě azylu, a teprve až poté, nejsou-li naplněny důvody pro udělení azylu, posuzuje se splnění důvodů pro udělení doplňkové ochrany. Závěru, že udělením doplňkové ochrany je žádosti vyhověno pouze částečně, svědčilo podle správního soudu také to, že je možné dělit výrok o (ne)udělení mezinárodní ochrany a (ne)udělení doplňkové ochrany, což koresponduje se závěry nálezu ÚS z 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21.
MV napadlo rozsudek KS kasační stížností a navrhlo, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil KS k dalšímu řízení. MV mělo totiž za to, že žalobci vyhovělo v plném rozsahu, a žalobce proto neměl právo vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí před jeho vydáním podle § 36 odst. 3 SpŘ․ Azyl a doplňková ochrana totiž představují dvě svébytné formy mezinárodní ochrany a udělením doplňkové ochrany je žádosti zcela vyhověno. Z toho rovněž vyplývá, že by MV nepřihlíželo k námitkám, které by mohly být uplatněny při seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, neboť se uplatní koncentrační zásada obsažená v zákoně o azylu před obecnou úpravou obsaženou v § 36 odst. 3 SpŘ. Dále MV ve své kasační stížnosti uvedlo, že správní soud do napadeného rozsudku zkopíroval argumentaci obsaženou v usnesení NSS z 29. 4. 2021, č. j. 2 Azs 54/2021-30. Přitom ale z tohoto usnesení vyplývalo, že doplňková ochrana nepředstavuje nahrazení nebo rozšíření institutu azylu, ale uplatní se pouze tehdy, pokud žadatel nesplňuje podmínky pro udělení azylu. Z tohoto odůvodnění MV dovodilo, že udělení mezinárodní ochrany v jedné z jeho forem nelze považovat za částečné. Subsidiarita doplňkové ochrany se tak uplatní pouze ve významu posloupnosti posuzování podmínek pro udělení azylu a doplňkové ochrany, nikoli ve významu posuzování z pohledu „částečnosti“ vyhovění žádosti. Přijatelnost kasační stížnosti spatřovalo MV v tom, že se týkala otázek, které dosud nebyly plně řešeny judikaturou kasačního soudu, případně že KS hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva a nerespektoval ustálenou judikaturu kasačního soudu. Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Z odůvodnění: NSS shledal kasační stížnost jako přijatelnou. Otázkou, zda je udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany úplným či částečným vyhověním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, se totiž dosud ve své judikatuře nezabýval. Po věcném posouzení námitek MV však dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany žadatel během poskytnutí údajů k žádosti, pohovorů k žádosti i jindy v průběhu celého řízení tvrdí, popř. dokazuje skutečnosti, které dle jeho názoru svědčí o důvodech pro udělení jedné z forem mezinárodní ochrany. Správní orgán následně rozhodne, zda žadateli udělí azyl, či doplňkovou ochranu, či zda mezinárodní ochranu neudělí v žádné formě. Přestože žádost nesměřuje k udělení konkrétní formy mezinárodní ochrany, může nastat následující situace. V průběhu řízení může žadatel tvrdit skutečnosti, které svědčí o existenci důvodů pro udělení azylu, avšak správní orgán tyto důvody neshledá. Dospěje však k závěru, že existují důvody pro udělení doplňkové ochrany. Azyl je přitom vyšší formou mezinárodní ochrany, jejíž držitelé mají vyšší standard práv oproti osobám požívajícím doplňkové ochrany (srov. Peers, S. EU Justice and Home Affairs Law. Vol. I. EU Immigration and Asylum Law. Oxford: Oxford University Press, 2016, s. 278). Osoba požívající doplňkové ochrany není povinna, na rozdíl od azylanta, po uplynutí doby, na kterou byla mezinárodní ochrana udělena, žádat o její prodloužení (viz § 53a odst. 4 AzZ). Azylanti mají rovněž výhodnější postavení při slučování rodin, neboť pouze příbuzní azylanta jsou oprávněni podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území (viz § 42a odst. 1 PobCiz). Situaci, kdy se žadatel domnívá, že by mu měl být udělen azyl, který je vyšší formou mezinárodní ochrany a se kterým se pojí vyšší standard práv, avšak správní orgán dospěje na základě podkladů shromážděných během řízení k závěru, že jsou naplněny podmínky toliko pro udělení doplňkové ochrany, lze proto jednoznačně označit za toliko částečné vyhovění žádosti o udělení mezinárodní ochrany. V souladu s § 36 odst. 3 SpŘ je proto nutné žadatele před vydáním rozhodnutí vyzvat, aby se vyjádřil k podkladům pro vydání rozhodnutí, a dát mu tak prostor, aby se případným doplněním svých tvrzení či dalších podkladů pokusil více podpořit své přesvědčení, že splňuje podmínky pro udělení azylu.
Pokud MV namítalo, že udělením doplňkové ochrany jakožto jedné z jejích forem je plně vyhověno žádosti o udělení mezinárodní ochrany, vlastně tím tvrdilo, že se rozhodnutím o udělení této formy ochrany zcela vyčerpá předmět řízení, tedy že takovým rozhodnutím je žádosti zcela vyhověno. Takový závěr však nemohl obstát ani s ohledem na přípustnost podání žaloby proti rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany, ve které se žadatel jakožto žalobce bude domáhat toho, že splňuje podmínky pro udělení azylu, a že mu tedy měla být udělena tato forma mezinárodní ochrany. Přestože výrok takového napadeného rozhodnutí MV standardně obsahuje formulaci „mezinárodní ochrana ve formě doplňkové ochrany se uděluje“, a nikoli již, že mezinárodní ochrana ve formě azylu se neuděluje, tento výsledek řízení ve vztahu k neudělení azylu implicitně takový výrok zahrnuje. Právě proti neudělení azylu, které je vyjádřeno ve výroku o udělení toliko doplňkové ochrany, pak brojil žadatel. Implicitní rozhodnutí o neudělení azylu se odráží i v tom, jakým způsobem formulují výrok rozsudku správní soudy, když rozhodují o zrušení rozhodnutí ve vztahu k neudělení azylu. Zatímco ve vztahu k výroku rozhodnutí týkajícímu se doplňkové ochrany žalobu zamítají, výrok o neudělení azylu ruší a v této části věc vrací MV k dalšímu řízení (viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021-50).
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: Udělení doplňkové ochrany nelze podle závěru NSS považovat za úplné vyhovění žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Proto je také podle kasačního soudu povinností MV před vydáním rozhodnutí, kterým je udělena doplňková⛘ochrana, a naopak neudělen azyl, žadatele v souladu s § 36 odst. 3 SpŘ vyzvat k vyjádření se k podkladům takového rozhodnutí.
Z téhož závěru vyjeveného kasačním soudem plyne, že pokud je udělena mezinárodní ochrana ve formě doplňkové ochrany, je žádosti o udělení mezinárodní ochrany vyhověno pouze částečně. Tento závěr ostatně podle kasačního soudu potvrzuje i komentářová literatura (viz Chmelíčková, N., Votočková, V. Komentář k § 28, in Zákon o azylu. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016). V této publikaci se uvádí, že se zakotvuje
„přednostní udělení azylu před udělením doplňkové ochrany. Pokud bude zjištěno, že jsou splněny podmínky pro udělení obou typů mezinárodní ochrany, udělí ministerstvo vždy cizinci přednostně azyl, a není nutné již odůvodňovat neudělení doplňkové ochrany. Osoba tedy bude benefitovat z azylu jakožto vyšší formy ochrany. Platí, že pokud je odnímán azyl, ministerstvo vždy zhodnotí a rozhodne, zda navzdory odnětí azylu nejsou naplněny důvody pro udělení doplňkové ochrany… pokud je vyhověno pouze částečně, tj. je rozhodnuto o udělení pouze doplňkové ochrany.“
Kasační soud v daném směru také potvrdil správnost závěru KS, že tento přístup potvrdil i nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 1642/21. Ve zmiňovaném nálezu totiž ÚS rozhodl, že v případě vyhovění žalobě proti rozhodnutí, kterým byla udělena toliko doplňková ochrana, je povinností správních soudů rozhodnutí zrušit pouze ve vztahu k části rozhodnutí, kterou nebyl udělen azyl, a v této části vrátit věc MV k dalšímu řízení, s ohledem na princip in dubio pro libertate a zásadu zákazu reformationis in peius. Pouze obiter dictum NSS poukázal na skutečnost, že tímto nálezem ÚS zrušil usnesení kasačního soudu č. j. 2 Azs 54/2021-30, ze kterého citovalo MV. Obecné teze obsažené v tomto usneseni, konkrétně že doplňková ochrana nepředstavuje nahrazení nebo rozšíření institutu azylu, se ale uplatní pouze tehdy, pokud žadatel nesplňuje podmínky pro udělení azylu, jsou však jistě nadále použitelné. Nelze z nich nicméně dovodit závěr, že udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany je úplným vyhověním žádosti, jak tvrdilo MV.
NSS také v posuzované věci potvrdil, že se na řízení ve věci mezinárodní ochrany podle § 9 AzZ použije správní řád, s výjimkou ustanovení o doručování adresátům zdržujícím se v cizině, o úřední desce, o ustanovení opatrovníka osobám neznámého pobytu a osobám, které se zdržují v cizině, pokud se jim nedaří doručovat, a o ustanovení zástupce pro doručování, dále ustanovení o umožnění nahlížení do spisu jiným osobám než účastníkům a jejich zástupcům, o ústním jednání, o vydání stejnopisu výroku rozhodnutí na požádání účastníka, o lhůtách pro vydání rozhodnutí, o odvolacím řízení a řízení o rozkladu, o přezkumném řízení, o obnově řízení a novém rozhodnutí. Zákon o azylu tak podle kasačního soudu použití § 36 odst. 3 SpŘ nevylučuje. Proto bylo povinností MV dát žadateli o udělení mezinárodní ochrany před vydáním rozhodnutí o jeho žádosti možnost vyjádřit se k podkladům v souladu s tímto ustanovením. Rovněž tak bylo povinností MV zabývat se tvrzeními či podklady, které žadatel uvedl při seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, využil-li tohoto práva.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha