JAN FILIP, profesor na Právnické fakultě MU v Brně

Občané ČR dostali v červnu 2003 příležitost nejen hlasovat v referendu, nýbrž i napadnout jeho výsledek. Ústavní soud zase historicky poprvé provedl zhruba dvě desítky řízení v této věci.

Jedno německé úsloví praví „willst du etwas gelten, mach dich selten“. Pokud jde šetření s institutem referenda v historickém vývoji našeho státu, platí to plně. Bylo sice přislíbeno zatímní vládou (spolu s tzv. lidovou iniciativou) již ve Washingtonské deklaraci z 18. října 1918, nicméně jeho praktické realizace jsme se dočkali po téměř 95 letech. Co se týče druhé části úsloví, již se neodvažuji tvrdit, že dlouho očekávaný okamžik, ve kterém měla udeřit hodina lidu, vyvolal takovou pozornost, jakou si zasloužil. To platí nejen pro samotnou přípravu historicky prvního referenda, nýbrž i pro jeho soudní přezkum, který následně před Ústavním soudem proběhl.

Domnívám se, že řízení, která byla v této souvislosti vedena, bez ohledu na jejich výsledek (odmítnutí, popř. odložení), nelze ponechat bez povšimnutí. Byl zde totiž získán bohatý argumentační materiál jak pro hodnocení samotného referenda, tak zejména pro vlastní úpravu soudního přezkumu jeho ústavnosti¹ a zákonnosti vedoucí k úvahám de lege ferenda pro budoucí obecnou ústavní i zákonnou úpravu.

Legislativní změny a referendum o přistoupení k EU

Blížící se okamžik přistoupení ČR k Evropské unii vyvolal od roku 1999 dalekosáhlé změny v rámci celého našeho právního řádu, a to včetně změn ústavních. Mezi ně patří ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení ČR k EU a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších ústavních zákonů. Tento ústavní zákon (dále jen ZReEU) rovněž novelizoval čl. 87 odst. 1 Ústavy ČR, když jej doplnil o dvě nové kompetence Ústavního soudu v souvislosti s prováděním referenda o přistoupení ČR k EU․ Následně byl na poslední chvíli (17. 4. 2003) v souvislosti s přijetím euronovely Ústavy ČR a především ZReEU přijat zákon č. 114/2003 Sb., o provádění referenda o přistoupení ČR k EU (zákon o provádění referenda).² Tento zákon doplnil část druhou hlavu druhou zákona o Ústavním soudu (dále jen „ÚS“) o desátý oddíl, o dvě nová řízení. Konkrétně jde o řízení o nevyhlášení opakovaného referenda (§ 125a až 125c ÚS), což jsou ustanovení, která se již stala v důsledku úspěšného vykonání referenda v červnu 2003 obsoletními.³ Druhou kompetencí Ústavního soudu se stalo podle čl. 87 odst. 1 písm. m) Ústavy ČR rozhodování o neústavnosti (popř. nezákonnosti) postupu při referendu, která byla takové povahy, že mohla ovlivnit výsledek referenda. Konečně zákon o provedení referenda přinesl ještě jednu podstatnou novelizaci ÚS, když reagoval na mezeru v části druhé hlavě druhé oddíl druhý § 71a až 71e) ÚS, na kterou bylo upozorňováno autorem tohoto příspěvku v rámci diskusí o obecném referendu (Tisk č. 1039, čl. 4 odst. 3).⁴ Tato mezera vznikla v souvislosti s čl. 1 odst. 1 ZReEU, kterým bylo obrogováno Ústavě ČR, konkrétně jejímu čl. 10a odst. 1 a čl. 39 odst. 4. Protože o přistoupení k EU bylo možno rozhodnout pouze cestou referenda, nepřicházela již v úvahu situace, kdy by Parlament dával ústavním zákonem souhlas k ratifikaci smlouvy o přistoupení ČR k EU. V takovém případě se proto stalo pro tuto klíčovou mezinárodní smlouvu nepoužitelným ustanovení § 71a odst. 1 písm. a) a b), podle kterého návrh na posouzení jejího souladu s ústavním pořádkem mohla podat komora Parlamentu, která by jej právě projednávala, nebo skupina nejméně 41 poslanců nebo 17 senátorů do okamžiku ratifikace smlouvy prezidentem. Protože hypotéza § 71a odst. 1 písm. a) a b) byla ústavně vyloučena,⁵ bylo toto ustanovení doplněno o nové písmeno c), které umožňuje, aby skupina nejméně 41 poslanců nebo 17 senátorů iniciovala řízení o preventivní kontrole takové mezinárodní smlouvy. To znamená, že ani kladný výsledek červnového referenda ještě neznamená konec celého procesu přistoupení,⁶ jak to konečně dokazují obsáhlá rozhodnutí některých evropských ústavních soudů v této otázce.

Poznámky k rozhodování Ústavního soudu ve věcech referenda

V souvislosti s referendem z 13. a 14. června 2003 obdržel Ústavní soud více než 25 podání, ve kterých byly obsaženy námitky proti ústavnosti nebo zákonnosti jeho postupu. V této souvislosti považuji za potřebné zabývat se celou řadou otázek, mezi něž náleží zejména výlučná kompetence Ústavního soudu, lhůta k podání návrhu, vymezení předmětu řízení, problémy vzniklé v souvislosti s úpravou průběhu řízení (způsob vyřízení, účastníci) a formulace výroku rozhodnutí. Ne vše totiž bylo tak jasné, jak by se mohlo jevit z kusých zpráv v denním tisku.

Ústavní soud jako výlučný orgán přezkumu

Na prvém místě je třeba stručně se zastavit u diskutované otázky, zda bude jeden orgán v jednoinstančním řízení schopen v rozumném časovém období vyřešit očekávaný nápad. V této souvislosti je nutno navíc zdůraznit, že rozhodování nebylo zákonodárcem svěřeno čtyřem senátům, nýbrž plénu Ústavního soudu. V praxi ovšem ani jednu věc plénum nerozhodlo, neboť část nápadu byla odložena jako věci, které podle svého obsahu zjevně nejsou návrhem na zahájení řízení podle § 125d odst. 1 ÚS.

Další část byla rozhodována v senátech z toho důvodu, že sice šlo o návrh na zahájení řízení, avšak nikoli ve věci ústavnosti nebo zákonnosti postupu referenda, nýbrž ve věci ústavnosti prováděcího zákona o provádění referenda nebo dokonce samotného ZReEU. Žádný z těchto návrhů však neuspěl a všechny byly odmítnuty podle § 43 odst. 2 písm. b) ÚS jako návrhy podané někým zjevně neoprávněným, neboť nesplňoval podmínky § 64 ÚS pro řízení o právnosti právních předpisů. Zdá se však, že i zde by bylo v zájmu ochrany ústavnosti, aby se návrh podle § 125d odst. 1 ÚS mohl spojit s návrhem na přezkum zákonnosti alespoň zákona o provádění referenda, popř. po vzoru § 74 ÚS s návrhem na přezkum každého právního předpisu, který byl v souvislosti s postupem referenda aplikován. De lege lata to není možné ani pro navrhovatele, ale ani pro plénum Ústavního soudu. Zbývající část podání byla vyřízena jako návrhy podle § 125d odst. 1 ÚS. Protože ani tyto návrhy nesplnily podmínky § 43 odst. 1 a 2, byly všechny odmítnuty na základě jednomyslných senátních usnesení. S ohledem na počet podání zde nevznikla žádná časová prodleva.⁷

Lhůta k podání návrhu

Oproti původním verzím nebyl nakonec jako rozhodný den zvolen den vyhlášení výsledků Státní volební komisí. Protože oficiálním vyhlášením výsledku byl pověřen ve Sbírce zákonů prezident republiky (viz Oznámení prezidenta republiky č. 206/2003 Sb.), jevil se jako vhodnější den, ve kterém skončilo referendum.⁸ Protože se tak stalo 14. června, uplynula lhůta 10 dnů dnem 24. června 2003.⁹ Považuji za potřebné upozornit na počítání této lhůty. I zde totiž Ústavní soud vycházel ze své praxe (na rozdíl od bývalé volební judikatury Nejvyššího soudu, jak budou postupovat správní soudy se teprve ukáže) a považoval tuto lhůtu za procesní. Přijal proto i návrhy (Pl. ÚS 25/03, Pl. ÚS 28/03), které byly poslední den lhůty podány teprve k poštovní přepravě a Ústavnímu soudu doručeny až 25. června. Tím se zásadně odlišil od zcela ustálené judikatury Nejvyššího soudu ve volebních věcech, která vychází ze stanoviska, že se jedná o hmotněprávní lhůtu, a požaduje, aby byl návrh u Nejvyššího soudu poslední den lhůty do 16.00.¹⁰ Pochybnosti o postupu Ústavního soudu by mohly v této souvislosti vzniknout proto, že v zákoně o provedení referenda je v § 40 odst. 3 shodné ustanovení s § 97a odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu, podle kterého lhůta určená podle dnů je zachována, je-li poslední den lhůty učiněn úkon u příslušného orgánu, a to nejpozději do 16.00 hod. Vzniká pak otázka, proč se tímto ustanovením řídí Nejvyšší soud, a nikoli Ústavní soud. Domnívám se (Ústavní soud v tomto bodě svůj postup oproti Nejvyššímu soudu neodůvodňoval), že důvod odlišného postupu je v tom, že Ústavní soud zde nevycházel z § 40 odst. 3 prováděcího zákona, nýbrž z pravidel ÚS, kterým se musí při své činnosti přednostně řídit (čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR a § 35 odst. 1 prováděcího zákona). Pokud jde o samotnou lhůtu, bylo by třeba zvážit lhůtu delší, neboť spěch se na úrovni podání zřetelně podepsal. Došlo tak ke kuriózní situaci, kdy si jeden navrhovatel postupně podal více podání v téže věci, která postupně rozšiřoval, takže se vlastně sám „vyautoval“, neboť učinil své následující návrhy nepřípustnými z důvodu litispendence. Většina navrhovatelů také ve stanovené době nedokázala získat požadované právní zastoupení advokátem.

Předmět řízení před Ústavním soudem

Značný zájem vyvolávají námitky, které jednotliví navrhovatelé Ústavnímu soudu ve svých podáních předestírali. Souvisí to s tím, že čl. 87 odst. 1 písm. m) Ústavy ČR stanoví, že zde Ústavní soud hodnotí, zda byl postup při provádění referenda o přistoupení v souladu s ZReEU a se zákonem vydaným k jeho provedení. Ústavní soud hned na počátku (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 16/93) zaujal rigorózní stanovisko (interpretatio stricta), když toto ustanovení vykládal doslovně a odmítal přihlédnout k jakékoli námitce, která se opírala o porušení jiných ustanovení, než která by byla obsažena v těchto dvou předpisech. Odmítnul se tak věcně zabývat námitkou porušení např. čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, čl. 6, čl. 9 odst. 2, čl. 69 odst. 2 Ústavy ČR a čl. 4 odst. 3 a 4, čl. 17, čl. 21 odst. 1, čl. 22, čl. 36 odst. 1 Listiny. Návrhy v tomto směru učiněné odmítal s odůvodněním, že zákon o provádění referenda je sice logicky svázán s celým ústavním pořádkem, avšak tím ještě nelze odůvodnit rozšíření kompetencí Ústavního soudu nad rámec Ústavy a ÚS. Vůle ústavodárce je podle Ústavního soudu v daném ohledu jasná (usnesení Pl. ÚS 16/03), jak plyne ze srovnání čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) oproti písm. m), kde „ústavní pořádek“ jako reference pro posouzení souladu postupu při provádění referenda chybí. Podle Ústavního soudu tak lze posoudit soulad s jediným prvkem ústavního pořádku, a to s ZReEU, nikoli s “ústavním pořádkem“ jako celkem.¹¹ Tím způsobem byly vyřízeny všechny námitky směřující proti obecným pravidlům vedení kampaně, právu na informace, svobodné soutěži politických stran, ochraně menšiny, práva hlasovat atd. Stejným způsobem se Ústavní soud vypořádal s námitkami ohledně nepřidělení finančních prostředků na vedení kampaně proti přistoupení k EU a námitkám nerovnosti mezi jeho zastánci (vláda se státními prostředky) a jeho odpůrci.¹²

Postup referenda proto Ústavní soud definoval pouze dvěma speciálními zákony jako by vyňatými z kontextu ústavního pořádku (jinak po euronovele s chutí Ústavním soudem rozšiřovaného). Tato situace by si zasloužila obsáhlejší rozbor. Zde jen připomínám, že na základě judikátů k postupu referenda tak platí, že k ochraně ústavně zaručených subjektivních veřejných práv je určeno především řízení o ústavních stížnostech a k ochraně účasti politických stran na politickém životě řízení podle § 73 ÚS,¹³ které však navrhovatelé nevyužívali v domnění, že vše bude vyřízeno v řízení podle § 125d odst. 1 ÚS. Na otázku, jak by se řešil případný střet výsledků takových řízení, zůstal Ústavní soud odpověď dlužen.

Z množství námitek (finanční prostředky na kampaň proti, jednostranná kampaň vlády, nepřipuštění k hlasování, nepravdivé průběžné informace, nelegitimita panujícího režimu, nepřípustná aktivita členů vlády atd.) se proto Ústavní soud vypořádal jen s těmi, které ve výše uvedeném smyslu souvisely s postupem referenda. Především odmítl námitku podjatosti všech svých soudců a požadavek, aby veřejně vyjádřili, zda jsou pro přistoupení k EU či proti (zásah do jejich základních práv). Odmítl námitku nepřesné formulace otázky pro referendum, neboť byla zakotvena přímo v ZReEU. Pokud jde o chybné označení přístupové smlouvy v otázce, uvedl (Pl. ÚS 23/03), že ZReEU nepožaduje hlasování o konkrétní smlouvě sjednané dne 16. dubna 2003 v Aténách mezi stávajícími členskými státy EU a deseti přistupujícími státy, nýbrž o tom, zda se má ČR stát členským státem EU. V opačném případě by náš ústavodárce požadoval, aby referendum konané v ČR schvalovalo podmínky přistoupení stanovené i pro dalších devět států. Stejně tak byly odmítnuty stížnosti na to, že smlouva byla přístupná pouze v českém jazyce (každé znění má stejnou platnost – čl. 3 smlouvy), že k jejímu přečtení by bylo třeba pročíst 87, popř. 240 stran denně apod.

Pokud jde o vlastní hlasování, nebyla uznána námitka, že na hlasovacích lístcích nebylo razítko se státním znakem, nýbrž jen jeho vytištěný otisk, stejně jako častá námitka, že otisk razítka měl pouze 19 mm, ačkoli zákon č. 352/2002 Sb. stanoví pouze průměr 20, 25 nebo 36 mm. Pro úplnost ještě uveďme, že byly odmítnuty námitky ohledně složení komisí pro referendum z prorežimních struktur (osvědčený model složení ze zástupců politických stran) a proti průběžnému zveřejňování výsledků průzkumů hlasování (nejde o volby). Neuspěla ani námitka, že ve vyhrazeném prostoru byly jako psací potřeby pouze tužky s uhlovou náplní, takže bylo možno na lístku gumovat.¹⁴ Problematické bylo napadení výsledku hlasování jako součásti postupu referenda, když oficiální výsledek vyhlašuje prezident až po uzavření všech řízení před Ústavním soudem.

Řízení před Ústavním soudem

Vlastní průběh řízení před Ústavním soudem byl ovládán pravidlem § 125d odst. 3 ÚS, podle kterého Ústavní soud projedná takový návrh mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, a bez zbytečného odkladu. Takto bylo v praxi postupováno, přičemž obrat „bez zbytečného odkladu“¹⁵ byl využit k tomu, že Ústavní soud ani nepožadoval odstranění vad návrhů. Ty zpravidla spočívaly v chybějícím právním zastoupení a v prokázání, že navrhovatelem je občan oprávněný hlasovat v referendu. Obavy z délky řízení se tak nenaplnily a návrhy byly vyřízeny během několika dnů.¹⁶

Spornou otázkou bylo rovněž vymezení „příslušného orgánu pro referendum“ ve smyslu § 125e ÚS. Ústavní soud došel k závěru, že jde o orgán státu, který má určité úkoly spojené s přípravou a průběhem hlasování (nepochybně i zjištěním výsledku – pozn. aut.), tzn. taxativně vypočtené orgány podle § 9 zákona o provádění referenda, čímž vyloučil z tohoto výčtu např. prezidenta republiky, Parlament nebo vládu.

Výsledek řízení

Problémem některých návrhů byla i vadná formulace petitu (návrhové žádání), kterou předepisuje přímo § 125f odst. 1 písm. a) až c) ÚS. Tato vada však neměla žádný význam s ohledem na důvody, pro které byly návrhy odmítány. Proto se neuplatnila ani zamýšlená dvoufázovost řízení, typická rovněž pro volební věci. Ústavní soud se dostal pouze k hodnocení ústavnosti či zákonnosti postupu referenda, nikoli již ke druhé fázi. Řada navrhovatelů si totiž ve své argumentaci neuvědomovala, že nestačí neústavnost nebo nezákonnost postupu (např. nepřipuštění k hlasování).¹⁷ Význam to má teprve v případě, že taková vada má význam, mohla-li ovlivnit výsledek referenda. Ačkoli se k tomu Ústavní soud nemohl vyjádřit, domnívám se, že tímto výsledkem nelze rozumět každý z údajů uvedených v oznámení prezidenta republiky č. 206/2003 Sb. (počet hlasujících, počet hlasů pro a proti), nýbrž jen bod III. oznámení, tedy zda přistoupení bylo, nebo nebylo schváleno. Z toho plyne, že stížnosti na porušení subjektivního veřejného práva zpravidla k úspěchu návrhu podle § 125d odst. 1 ÚS nepovedou.