IRENA PELIKÁNOVÁ – ROBERT PELIKÁN,
advokátní kancelář Císař, Češka, Smutný a spol.
V Právním zpravodaji č. 7/2003 reagoval Petr Baudyš na náš článek „K právnímu postavení příspěvkových organizací ÚSC“. Pokusíme se na tuto reakci ve vší stručnosti odpovědět, ne snad v touze mít za každou cenu poslední slovo, ale protože za argumentací P. Baudyše tušíme názorovou rozdílnost hlubší a fundamentálnější.
Lze vykládat zákon v rozporu se záměrem jeho tvůrců?
Argumentace našeho váženého kolegy je celá soustředěna kolem premisy, že „přivýkladu zákona se má především hledat skutečná vůle zákonodárce, pokud se tato vůle dá zjistit z textu zákona a okolností, za kterých byl přijat.“
Autor tu nepochybně nevyjádřil jen přesvědčení svoje, ale i přesvědčení značné části naší právnické veřejnosti. Jak často můžeme přece jako poslední argument, proti němuž nejsou námitky možné, číst i slyšet jakýsi „autentický výklad“ podávaný těmi, kdo se na vzniku nějakého ustanovení podíleli, nebo kdo je přímo formulovali.
V tomto pojetí má slovo právo zcela jasný obsah: je jím vůle zákonodárce (ať už se ji podařilo v zákoně vyjádřit lépe či hůře, ba dokonce zřejmě i v případě, kdy se ji v zákoně nepodařilo vyjádřit vůbec), kterou nejspíše nalezneme v důvodové zprávě k zákonu a v případě, že důvodová zpráva mlčí, ve vyjádření těch, kdo zákon psali․ Takové pojetí je ovšem nesmírně nebezpečené, protože velmi citelně vychyluje rovnováhu vlivů jednotlivých center fungování a tvorby práva ve prospěch zákonodárce. Soudce se v takovém pojetí stává „subsumpčním strojem“, protože autonomní úvaha právní mu zůstává uzavřena. Doktrína je odsouzena k úvahám de lege ferenda. De lege lata je totiž vše zřejmé (a co zřejmé není, možno zjistit buď jednoduchou logickou operací, nebo jediným dalším možným způsobem: dotazem směřovaným na autora sporného textu – samostatná úvaha by totiž představovala riziko hereze – odchylky od původního úmyslu zákonodárce).
Skutečný mechanismus fungování a tvorby práva je ovšem odlišný a mnohem komplikovanější. Právo vzniká jako výslednice působení několika vlivových center. V teorii se taková centra uvádějí obvykle čtyři: legislativa, judikatura, doktrína a praxe. Každé z těchto center svou činností ovlivňuje činnost zbylých tří, žádné z nich však není v nadřazené pozici k ostatním, i když různé právní systémy kladou těžiště více do některých z těchto center a méně zdůrazňují jiná. Výsledkem tohoto po staletí vznikajícího složitého systému artikulace právních pravidel je mimo jiné to, že nikdo, kdo se na tvorbě práva podílí, si je nemůže usurpovat, že tedy právo zcela nevyhnutelně zůstává kolektivním výtvorem celé kultury, celé organizace konkrétní společnosti, pokud je ovšem společnost vůbec ovládána právem.
Výsledkem je dále kontrola inteligibility práva: tvůrce zákona při jeho formulaci projevuje nějaký svůj záměr, který se mu nikdy nepodaří sdělit dokonale. V tomto výroku abstrahujeme od složitosti skryté za formulací záměru zákonodárce, protože vedle hlavního autora textu vstupují do tohoto procesu mnohé další osoby a vlivy, které teprve ústí v konečný text zákona. Pokud by to byl tvůrce zákona (autor předlohy), kdo by následně zákon aplikoval (zejména podle něj rozhodoval), neaplikoval by zákon, jak jej formuloval, ale jak jej zamýšlel. Tím by se ovšem všichni ostatní, neznalí duševních pochodů tvůrce zákona, dostávali do značné nevýhody, protože by ztráceli možnost predikovat rozhodnutí v jednotlivých případech, jeden ze základních výdobytků psaného práva by se tak vytratil.
Výše uvedené zjednodušené pojetí ovšem nutno odmítnout ještě z dalšího důvodu. Jeho kardinálním nedostatkem je fakt, že znemožňuje řešení případu, kdy je ona „vůle zákonodárce“ rozporná. Jestliže totiž onen abstraktní „zákonodárce“ je jen jeden, skutečných „zákonotvůrců“ jsou desítky. Výše popsanými „autentickými výklady“ můžeme spolehlivě zjistit vůli tvůrce určitého zákonného textu. Pro případ, kdy je tato vůle v rozporu s jinými částmi právního řádu, nám to však nepomůže. Ani v jiných situacích nedává autentický výklad východisko. Např. autor textu nedomyslel všechny detaily a sám může váhat nad některými významy vlastních formulací nebo text byl inspirován jiným zdrojem, který autor nezná dostatečně do hloubky nebo mu neporozuměl. V jiných případech se autor dopustil chyby, kterou přiznává, a v důsledku toho neví, jak chybnou formulaci překonat.
Ze všech těchto důvodů naše právní teorie neřadí autentický výklad mezi prameny práva. Proto také ty právní řády, které autentický výklad znají, obsahují specifický mechanismus, kterým se tento výklad podává a kterým se vlastně konstituuje další vlivové centrum v celkovém mechanismu fungování a tvorby práva.
Znamená to, že důvodové zprávy a další způsoby zjišťování vůle autorů zákonného textu (např. okolnosti vzniku textu) nemají žádnou relevanci? Nepochybně nikoliv. Objasnění formování vůle zákonodárce a procesu vzniku zákona umožňuje pochopit, proč je určitá formulace, jaká je. Každý výklad zákona totiž musí být veden snahou najít rozumný smysl textu, nikoli naopak, jak se u nás stává dosti často. Hledání absurdit v zákonném textu sice může být úspěšné, ale k ničemu užitečnému nás nedovede.
Historický výklad s výkladem autentickým úzce souvisí. Jestliže pátráme po původu zákonných formulací, zpravidla nalezneme, odkud byly zcela nebo zčásti převzaty, a tato cesta odkrývání nás dovede leckdy do zapomenutých zákoutí minulosti. V těchto zákoutích však zůstává dnešnímu oku skryt i tehdejší způsob výkladu a pochopení pravidla, jež dnes třeba figuruje ve zcela novém zákoně. Bez znalosti kořenů se stane (a jsme toho po roce 1990 často svědky), že pochopení téže formulace je zásadně jiné.
Ani jedna z uvedených metod výkladu však není samospasitelná a za určitých okolností musí být dokonce výsledek odmítnut. Tak je tomu například v případě, kdy se v mezidobí podstatně změnily okolnosti a zákonný text má být použit v situaci, na kterou nepomýšlel. Tak je tomu také tehdy, kdy právní věda v mezidobí pokročila, dospěla k závěrům, které nejsou s původní vůlí tvůrců textu slučitelné, jsou však při určitém výkladu slučitelné s textem jako takovým. Tak tomu konečně musí být i v případě, kdy je úmysl tvůrce zákona v rozporu s právním řádem, kdy je založen na omylu, nepochopení, neznalosti apod. V takové situaci je tedy nutno „autentický“ a někdy i historický výklad odmítnout, protože není se zbytkem právního řádu kompatibilní a vede k neřešitelným problémům.
Výklad zákona je tedy součástí procesu tvorby právních norem, protože formulace zákonného textu je jenom jakousi skicou, konturou. Barvy, detaily, pozadí i rám musí dodat životní praxe, judikatura a doktrína.
Nedbání tohoto faktu vede k neúnosnému zvyšování frekvence novelizací zákonných textů, k jejich rostoucí kasuistice. Omyly, nejasnosti a nedotaženosti zákonných úprav, které lze snadno řešit výkladem, jsou v našem právu stále častěji řešeny cestou ještě podrobnějších a zpřesňujících novelizací, protože český právník postupně přestává umět zákon vykládat. Namísto snahy o výklad se obrací k zákonodárnému řešení. Kasuistické zpřesnění však je začátkem nekonečné spirály, protože přesná formulace nutně opomene jiný detail nebo se v průběhu doby dostane do rozporu s jinou úpravou či skutečností a vyvolává nutnost dalších a dalších zpřesnění. Vlnu novelizací tedy můžeme přičítat klesající schopnosti abstraktní úpravy, klesající úrovni právního vědomí, upadající úctě k právu, ztrátě představy, co vlastně právo je nebo by mělo být. Nejeden praktický právník dnes považuje přímo za základ své profese podávat ryze účelový výklad vhodný pro jeho klienta, neomezený respektem ani k nejzákladnějším právním principům a nezastavující se před žádnou absurditou. Dobře si uvědomuje a v praxi dennodenně zažívá, že pomocí dvojic výkladových instrumentů lze vždy dospět k opačným výsledkům (argumenty peranalogiam/acontrario, amaioriadminus/aminoriadmaius), nevolí však mezi nimi na základě objektivních kritérií (zejména kritéria teleologického), ale výhradně na základě konkrétního zájmu klienta či zaměstnavatele v daném případě. Sám možnosti výkladu zákona zneužívaje, očekává totéž i od ostatních, výklad zákona tak pro něj ztrácí jakoukoli důvěryhodnost a právní jistotu lze v důsledku toho zaručit jen konkrétním, kasuistickým textem zákona samého. Kasuistická legislativa se tak stává sebeobranou zákonodárce před zneužívajícím mrzačením práva.
Mohou tedy příspěvkové organizace ÚSC vlastnit majetek?
Značná část našeho článku směřovala právě k tomu, abychom ukázali, že právnická osoba bez vlastní majetkové sféry je pojmově nemyslitelná, představuje neživotnou fikci, jež je se zbytkem nově se konstituujícího demokratického právního řádu nekompatibilní. Vzhledem k poskytnutému omezenému prostoru i celkovému zaměření Právního zpravodaje jsme se přitom snažili vyhnout obsáhlému teoretickému zdůvodnění svého tvrzení, které dosud zdaleka není obecně sdíleným, a raději jsme ukázali neudržitelné praktické dopady popsaného teoretického „lapsu“. Poté jsme se pokusili nalézt takový výklad zákonného textu, který by nás před těmito problémy uchránil, tedy výklad, který by přiznával příspěvkovým organizacím ÚSC způsobilost vlastnit majetek. Při tomto výkladu jsme se přitom od záměru autorů zákona odchýlili zcela vědomě a úmyslně, a to z výše popsaných důvodů.
Petr Baudyš ve své reakci tu část našeho článku, na které jsme nutnost odchylky od úmyslu autorů zákona založili, zcela pomíjí a soustřeďuje se na to, aby dokázal, že tvůrci zákona skutečně měli v úmyslu, aby příspěvkové organizace ÚSC způsobilost vlastnit majetek neměly. Zde ovšem polemizuje s něčím, co jsme nikdy netvrdili, a dokazuje to, co jsme v článku, na který reaguje, bez váhání připustili. V závěru však přece doplňuje několik jiných argumentů proti našemu názoru, které si zaslouží bližší pozornost.
V první řadě se jedná o tvrzení, že námi uváděnému rozporu s ustanovením § 19a odst. 1 ObčZ se prý snadno vyhneme aplikací ustanovení § 1 odst. 2 ObčZ. Toto tvrzení je poněkud překvapující. Ustanovení § 19a odst. 1 ObčZ a § 1 odst. 2 ObčZ přece nestojí v kontradikci (a těžko tedy argumentaci jedním z nich stavět „proti argumentaci“ druhým), ale naopak říkají v podstatě totéž! V obou případech stanoví subsidiaritu úpravy občanského zákoníku, tedy pravidlo, že v případě, kde zvláštní zákon obsahuje normu zvláštní, použije se tato norma přednostně. V zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ani nikde jinde však omezení způsobilosti příspěvkových organizací ÚSC nabývat práva a povinnosti nenajdeme a pro nepoužití obecné úpravy občanského zákoníku tak není důvod. Vykládat ustanovení § 1 odst. 2 ObčZ tak, že vylučuje použití obecné úpravy občanského zákoníku enbloc, jakmile existuje nějaká zvláštní úprava shodné problematiky, tedy konstruovat zde zcela obecně jakousi obdobu koncepce „komplexních úprav“ smluvních typů, jež se neblaze zakořenila v našem obchodním právu, není možné: právě například ustanovení občanského zákoníku o právnických osobách by se pak neuplatnila v podstatě vůbec (s výjimkou zájmového sdružení právnických osob podle § 20f a násl.) a především bychom takovým nesprávným výkladem vytvořili mezery v právní úpravě, přestože subsidiární úpravy mají právě cíl mezery zaplnit. Zvláštní úprava může mít přednost, jenom jestliže existuje a tedy jenom v otázkách upravených. Zvláštní úprava nemůže mít přednost před úpravou subsidiární v otázkách, které neupravuje. Ono nic nemůže být přednostně aplikováno, protože to nemůže být aplikováno vůbec.
Autor dále polemizuje s naším tvrzením, že věřitelé příspěvkové organizace ÚSC se nebudou mít z čeho hojit, pokud nebude mít taková organizace žádný majetek. Praxe si tak prý s tímto problémem již dávno poradila, když soud v případě, kdy je přisouzena pohledávka proti státnímu podniku, bez váhání vede exekuci proti majetku, „který je sice ve vlastnictví státu, ale státní podnik je s tímto majetkem příslušný hospodařit“. Autor zde bohužel přehlédnul fakt, že v těchto případech to nebyla praxe, která by si s takovým problémem poradila, ale zákonodárce, který v § 16 odst. 5 zák. č. 77/1997 Sb., o státním podniku stanovil, že „za závazky odpovídá podnik svým obchodním majetkem s výjimkou určeného majetku“. Obchodním majetkem státního podniku je přitom podle § 16 odst. 1 cit. zák. „souhrn věcí, práva jiných majetkových hodnot státu, s nimiž má podnik právo hospodařit.“ Paralela tedy notně kulhá: zákonodárce v případě státního podniku sice konstruuje subjekt, který není způsobilý vlastnit majetek, zároveň mu však vytváří autonomní majetkovou sféru, která je určena právě k tomu, aby tvořila nezbytnou jistotu pro věřitele takového subjektu. Obdobná úprava však právě v případě příspěvkových organizací ÚSC a dokonce i v případě státních příspěvkových organizací zcela chybí. Soud by zde tedy musel postupovat jinak než u státních podniků a konstruovat možnost uspokojit pohledávku za určitým subjektem (příspěvkovou organizací) exekucí na majetek jiného subjektu (státu) zřejmě jakousi analogií k citované úpravě v zákoně o státním podniku. Ačkoliv takové řešení snad není zcela vyloučeno, není pravděpodobné a lze mít dokonce určité pochybnosti o jeho ústavnosti.
Uznat, že příspěvková organizace ÚSC je způsobilá vlastnit majetek, se nám stále zdá být cestou nepoměrně schůdnější. S P. Baudyšem se přitom plně shodneme na jednom: otázky, na které jsme poukázali v předmětném článku, by bylo vhodné řešit novelou zákona č. 250/2000 Sb. a zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky.
