VÍT ALEXANDER SCHORM,

zmocněnec vlády pro zastupování před Evropským soudem pro lidská práva

Evropský soud pro lidská práva vydal proti České republice během listopadu 2002 celkem čtyři odsuzující rozsudky, další následoval v lednu 2003. Významná však nejsou jen minulá odsouzení, pozornost musí vláda věnovat i problémům, které mohou být v blízké budoucnosti odhaleny.

Obohacení návrhu novely zákona o soudech a soudcích o institut návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu je jednou z dílčích odpovědí na očekávané výzvy; naopak nepochybně nutné je reagovat na právní nejistotou obestřený vztah dovolání a ústavní stížnosti, a to nejsnadněji v připravované novele zákona o Ústavním soudu.

1. Vývoj stížnostní agendy před Evropským soudem pro lidská práva

V návaznosti na článek v Právním zpravodaji 8/2002 můžeme na několika statistických číslech a na rozsudcích vydaných ve sporech, kde byla Česká republika žalovanou stranou, dokumentovat vývoj, kterým uvedená agenda prochází.

Pár slov ke statistice

Z posledních statistických přehledů kanceláře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „Soud“) vyplývá, že počet stížností podaných na Českou republiku v posledních třech letech stagnuje a drží se na zhruba 460 podáních. Naproti tomu se během roku 2002 potvrdilo značné zvýšení počtu komunikovaných stížností (oproti roku 2001, kdy Soud požádal vládu o stanovisko u 16 stížností, se v roce 2002 obrátil na vládu v 50 případech). Podle statistiky Soudu je vůči České republice k 7. lednu 2003 otevřeno celkem 628 stížnostních spisů z celkového počtu 56 310 otevřených stížnostních spisů proti všem členským státům Rady Evropy dohromady. Z uvedených 628 stížnostních spisů jich zřejmě 323 doposud nebylo kanceláří Soudu zpracováváno.

Připojený graf znázorňuje schematicky pohled, který má na stížnostní agendu kancelář vládního zmocněnce․ Počet odsuzujících rozsudků se do 1. února 2003 vyšplhal na deset (o posledních z nich se zmíníme v dalším textu). Současně přetrvává velmi nízký počet přijatelných stížností.

Je tomu tak proto, že Soud změnil svůj jednací řád a rozhodl se systematičtěji využívat výjimku z ustanovení čl. 29 odst. 3 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), podle něhož se o přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti rozhoduje odděleně. Lze tvrdit, že vůči České republice bude o přijatelnosti a odůvodněnosti stížností na délku vnitrostátních soudních řízení napříště rozhodováno současně. Je to způsob, jak urychlit řízení před permanentně přetíženým štrasburským soudem. Původně se ovšem předpokládalo poněkud jiné využití možné výjimky z tohoto ustanovení Úmluvy.¹

Stručné přiblížení rozsudků vůči České republice

Ve všech pěti rozsudcích z poslední doby Soud odsoudil Českou republiku za porušení některého z ustanovení Úmluvy nebo jejích protokolů. Tyto rozsudky senátů druhé sekce se postupně stávají konečnými v souladu s ustanovením článku 44 odst. 2 písm. b) Úmluvy, tedy marným uplynutím tříměsíční lhůty od vyhlášení, ve které je možno žádat o postoupení věci velkému senátu Soudu.

Vláda toto postoupení nežádala v prvních čtyřech případech, ačkoli dva z rozsudků mohou vzbuzovat pochybnosti o tom, zda Soud správně pochopil smysl restitučního procesu v České republice. Hodnocení Soudu se však opírá především o okolnosti toho kterého případu a z jeho judikatury bezesporu nelze dovozovat zpochybnění restitucí jako takových.

(i) V rozsudku ze dne 5. listopadu 2002 ve věci PincováaPincprotiČeskérepublice Soud hodnotil dopad restituce majetku na povinné osoby. Vnitrostátní soudy nařídily vydat nemovitost, kterou stěžovatelé nabyli v roce 1967 za odhadní cenu, a to pro objektivní cenové zvýhodnění (ustanovení § 8 odst. 1 zákona o půdě).

Štrasburský soud konstatoval, že povinnost vydat věc spojená se ztrátou vlastnictví k ní spadá pod pojem zbavení majetku ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Dále se zabýval splněním podmínek, za kterých je zásah do vlastnictví konformní s uvedeným ustanovením. K zásahu došlo na základě zákona o půdě (podmínka legality) a sledoval legitimní cíl (nápravu majetkových křivd spáchaných v minulosti). Podle Soudu však zásah uložil stěžovatelům nepřiměřené břemeno, když, mimo jiné, v roce 1967 nabyli majetek v dobré víře, nemají jinou možnost bydlení (restituční zákon nezaručuje bytovou náhradu) a vrácená kupní cena z roku 1967 (cca 16 000 Kč) je v naprostém nepoměru k cenám současným.

(ii) V rozsudku ze dne 12. listopadu 2002 ve věci ZvolskýaZvolskáprotiČeskérepublice Soud hodnotil jednak dopad restituce na stěžovatele, jednak dopad rozhodování Ústavního soudu o přijatelnosti ústavní stížnosti v kombinaci s dovoláním, na jehož připuštění není právní nárok.

Stěžovatelé byli nuceni vydat pozemky, které jim byly darovány v roce 1967 v souvislosti s koupí zemědělské usedlosti (ustanovení § 8 odst. 3, později odst. 4 zákona o půdě); při této transakci patrně zaplatili jistou částku neoficiálně i za pozemky. Soud konstatoval, že v tomto případě bylo stěžovatelům rovněž uloženo nepřiměřené břemeno; současně však obecně poznamenal, že za určitých okolností je zbavení vlastnictví bez náhrady možné (§ 70 a 71 rozsudku).

V rámci soudního řízení podali stěžovatelé dovolání, ačkoli odvolací soud podle někdejšího ustanovení § 239 odst. 2 občanského soudního řádu vyslovil jeho nepřípustnost. Nejvyšší soud dovolání také nepřipustil, protože podle jeho názoru se nejednalo o věc zásadního právního významu. Stěžovatelé teprve následně podali ústavní stížnost; tuto však Ústavní soud odmítl pro opožděnost, když řízení před Nejvyšším soudem nebylo řízením ve věci samé. Štrasburský soud poukázal na právně nejisté rozhodování Ústavního soudu o přijatelnosti ústavní stížnosti v těchto případech a konstatoval, že právo stěžovatelů na přístup k soudu bylo porušeno (čl. 6 odst. 1 Úmluvy).

(iii) V rozsudku ze dne 12. listopadu 2002 ve věci BělešaostatníprotiČeskérepublice shledal Soud dokonce dvojí porušení práva na přístup k soudu. Homeopatická společnost se po svém vyloučení z občanského sdružení Česká lékařská společnost Jana Evangelisty Purkyně obrátila na soudy se žalobou na určení neplatnosti rozhodnutí orgánu sdružení podle ustanovení § 15 zákona o sdružování občanů. Soud prvního i druhého stupně však žalobu zamítl s poukazem na to, že adekvátním typem žaloby není žaloba určovací, nýbrž žaloba obdobná žalobě podle části páté občanského soudního řádu. Homeopaté se obrátili i na Ústavní soud. Jelikož však předtím nepodali dovolání, Ústavní soud odmítl jejich ústavní stížnost pro předčasnost (nevyčerpání všech prostředků ochrany práva, které zákon přiznává).

Ačkoli stížnost ke štrasburskému soudu se původně týkala i merita vnitrostátního sporu, tj. oprávněnosti vyloučení z České lékařské společnosti – byla tato část stížnosti v dřívějším rozhodnutí Soudu o přijatelnosti prohlášena za nepřijatelnou pro neslučitelnost rationepersonae s Úmluvou (občanské sdružení není orgánem státu). Soud nicméně dospěl k závěru, že neprojednáním žaloby u obecných soudů a odmítnutím ústavní stížnosti bylo porušeno právo na přístup k soudu.

(iv) V rozsudku ze dne 26. listopadu 2002 ve věci BucheňprotiČeskérepublice řešil Soud jeden z nikoli nutných důsledků zrušení vojenského soudnictví Ústavou České republiky. Soud dospěl k závěru, že odlišné zacházení, z hlediska vojenského výsluhového příspěvku, jehož se na základě zákona č. 304/1993 Sb. dostalo jedné kategorii bývalých vojenských soudců oproti jiným kategoriím bývalých vojenských soudců a prokurátorů, zakládá nedovolenou diskriminaci, protože není odůvodněno rozumně a objektivně. Došlo tedy k porušení čl. 14 Úmluvy ve spojení se článkem 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě.

(v) V rozsudku ze dne 7. ledna 2003 ve věci BořánkováprotiČeskérepublice, který ještě není konečný, se Soud zabýval hodnocením délky 14 let trvajícího řízení o vypořádání bezpodílového spoluvlastnictví manželů. Navzdory tomu, že v řízení proběhlo kolem 35 soudních stání, věc několikrát přezkoumal v odvolacím řízení krajský soud, zabýval se jí též Nejvyšší soud a Ústavní soud, je téměř nepochybné, že jeho délka překročila přiměřenou mez.

2. Zamýšlené legislativní změny

Patrně bude poněkud paradoxní, že obě výše zmíněné zamýšlené legislativní změny nepředstavují dokonalé řešení problému, či spíše jeho příčin, a to pro obtížnost, s jakou by teoreticky bylo možno dosáhnout ideálního stavu.

Ke vztahu dovolání a ústavní stížnosti

Jak vyplývá z uvedeného přehledu rozsudků Soudu, problém z hlediska přístupu k soudu představuje nejednotnost, s jakou soudci-zpravodajové Ústavního soudu posuzují přijatelnost ústavní stížnosti v kombinaci s dovoláním, na které není právní nárok. Česká republika byla z tohoto důvodu dvakrát odsouzena, protože tento stav objektivně neposkytoval účastníkům řízení žádoucí právní jistotu.

Ústavní soud vzal tuto situaci na vědomí a v očekávání přesnější právní úpravy reagoval prozatím zveřejněním svého sdělení č. 32/2003 Sb., ze kterého vyplývá, že na plénu nastala shoda ohledně posuzování souběhu ústavní stížnosti s mimořádnými opravnými prostředky s výjimkou obnovy řízení.

Přijaté řešení lze shrnout takto. Je-li takový mimořádný opravný prostředek podán, považuje se ústavní stížnost za přípustnou až po rozhodnutí o takovém mimořádném opravném prostředku, přičemž šedesátidenní lhůta bude zachována i ve vztahu k předchozímu pravomocnému rozhodnutí a začne běžet až doručením rozhodnutí o takovém mimořádném opravném prostředku.

Přes tento pokus ale pokračují legislativní práce na Ministerstvu spravedlnosti k úpravě podmínek přijatelnosti ústavní stížnosti.

Jednak se lze obávat, že řešení zvolené Ústavním soudem, jakkoli představuje posun směrem k posílení právní jistoty, bude vyžadovat další interpretaci, a to restriktivní povahy.

Jednak, a to se jeví jako závažnější nedostatek stávající právní úpravy, je vztah dovolání a ústavní stížnosti systémově nesprávně nastaven. Zejména totiž nereflektuje princip, podle kterého ústavní soudnictví vstupuje do hry až poté, co obecné soudnictví neuspělo. Ústavní stížnost není konstruována jako nástroj ke sjednocování judikatury (což je naopak akcentováno u dovolání), nýbrž jako obecný a vždy dostupný instrument obrany proti zásahu do ústavních práv a svobod. Podmínky přípustnosti ústavní stížnosti jsou tedy volnější než podmínky přípustnosti dovolání, jež by ústavní stížnosti mělo logicky předcházet.

V této souvislosti nutno upozornit na nedostatečný důraz, kterého se dostává ustanovení čl. 4 Ústavy ve spojení s dalšími ustanoveními, jako jsou čl. 10 nebo čl. 95 Ústavy, podle nichž jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci jako celku, nikoli jen Ústavního soudu, a soudce obecného soudu je povinen aplikovat mezinárodní smlouvy, i když zákon stanoví něco jiného. Ochrana základních práv a svobod poskytovaná obecným soudnictvím by tedy měla být prioritní, Ústavní soud by měl nastoupit jen a teprve tehdy, když ochrana obecného soudnictví selže.

Z toho vyplývá i značná složitost řešení, pokud nechceme ustoupit z určitých premis, jako je pokus dát Nejvyššímu soudu právo vybírat si mezi případy ty, které mají zásadní právní význam. Stav legislativních prací spíše předpokládá určité upřesnění pozice, kterou Ústavní soud zaujal: lhůta pro podání ústavní stížnosti v meritu věci bude zachována po doručení rozhodnutí o mimořádném opravném prostředku jen tehdy, pokud jeho přípustnost závisí na uvážení orgánu, který o něm rozhoduje. Takový stav nadále nebude optimální, protože někdy bude třeba „jít“ k Nejvyššímu soudu, jindy nikoli.

Návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu

Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, byl značně dotčen nálezem Ústavního soudu uveřejněným pod č. 349/2002 Sb. Účinnost části derogace byla odložena do 1. července 2003. Ministerstvo spravedlnosti do připravované nezbytné novely tohoto zákona (a souvisí s ní i novela Ústavy České republiky) zakomponovalo i jednu změnu, která vyplývá z požadavků judikatury Evropského soudu pro lidská práva.

Velký senát Soudu v rozsudku ze dne 26. října 2000 ve věci Kudła protiPolsku reagoval na přetížení samotného Soudu stížnostmi na nepřiměřenou délku řízení a začal intenzivněji nutit členské státy, aby tyto problémy řešily „doma“ tím, že poskytnou účastníkům řízení možnost dosáhnout nápravy vnitrostátně. Jednak je vyčerpání účinných prostředků nápravy předpokladem přijatelnosti stížnosti k Soudu (čl. 35 odst. 1 Úmluvy), jednak je při hajitelném tvrzení o porušení Úmluvy stát sám povinen předvídat účinný vnitrostátní prostředek nápravy (čl. 13 Úmluvy). Takový vnitrostátní prostředek nápravy může být jak preventivní, tak kompenzační povahy, může být samostatný nebo fungovat jako systém, měl by však být účinný v teorii i v praxi.

Soud již posuzoval situaci v řadě států; koneckonců Polsko bylo v citovaném rozsudku odsouzeno pro nerespektování čl. 13 Úmluvy. V některých z nich dnes funguje čistě preventivní systém (Rakousko), čistě kompenzační systém (Itálie, Francie) nebo smíšený systém (Španělsko, Slovensko, Chorvatsko). Nelze však tvrdit, že ve všech členských státech Rady Evropy nějaký prostředek nápravy proti nepřiměřené délce řízení existuje, stejně jako nelze tvrdit, že délka řízení je problémem všech evropských států.

Zvláštní pozornost budeme dále věnovat pouze preventivnímu prostředku nápravy. Musíme však mít přitom na zřeteli, že dílčím zásahem do chodu soudnictví v určité konkrétní věci se neřeší příčiny daného stavu, ať už je mezi nimi sporná efektivnost procesních předpisů, které umožňují, nebo neumožňují rychle rozhodovat a bránit vzniku prodlev, nebo dostatečnost personální i materiální vybavenosti justice. Není ambicí tohoto článku popsat, proč je české či jiné soudnictví pomalé, nebo naopak rychlé a zda jsme při likvidaci soudních nedodělků již na dobré cestě.

V České republice je stanovena povinnost soudů rozhodovat bez průtahů (zejména ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), sama Úmluva hovoří v ustanovení čl. 6 odst. 1 o právu na řízení v přiměřené lhůtě. Je patrné, že mezi průtahy a přiměřenosti délky řízení nelze klást rovnítko, ale že obě věci spolu souvisejí. Průtah se jeví být jakousi prodlevou, kdy je soud pasivní; odstranit průtah znamená nastartovat „zamrzlé“ řízení. Naproti tomu přiměřenost délky řízení se odvíjí od kritérií známých z judikatury štrasburského soudu (složitost věci, aktivita účastníků řízení, postup soudu, význam řízení pro účastníka) a průtahy zde hrají důležitou roli, i když nepřiměřenou délku může mít i řízení, ve kterém jsou neustále činěny úkony.² Každopádně dilema mezi průtahy a nepřiměřeností délky řízení je falešné, jde-li o preventivní prostředek nápravy, tedy takový, který směřuje k odstranění dalších neodůvodněných prodlev.

V současnosti česká právní úprava z hlediska čl. 13 Úmluvy zakotvuje jednak stížnost na průtahy v řízení, která se podává orgánu státní správy soudnictví (primárně předsedovi příslušného soudu), jednak ústavní stížnost proti tzv. jinému zásahu orgánu veřejné moci do základních práv [viz ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Umožňuje také intervenci veřejného ochránce práv.

Stížnost proti průtahům v řízení se podobá upozornění, které kdokoli (nikoli pouze účastník řízení – viz ustanovení § 164 odst. 1 zákona o soudech a soudcích) může adresovat orgánu státní správy soudnictví. V případě, že stěžovatel shledává, že jeho stížnost nebyla řádně vyřízena, může se obrátit na vyšší orgán státní správy soudnictví. Faktem ovšem je, že vyjma rozmluvy s příslušným soudcem (který se zpravidla zaváže, že bude činit úkony), dalšího administrativního sledování věci nebo návrhu na kárné řízení nemá státní správa soudnictví k dispozici mnoho nástrojů, jak by ve prospěch účastníka řízení účinně zasáhla. Štrasburský soud již ostatně dříve posoudil takový typ stížnosti jako neefektivní ve světle dotčených článků Úmluvy.

Z tohoto hlediska může být dokonce zajímavější podání stížnosti veřejnému ochránci práv na nesprávné fungování státní správy soudnictví (ustanovení § 1 odst. 3 infine zákona č. 349/1999 Sb.). Jednak není ombudsman součástí soudní mašinérie, jednak jeho zprávy pro Poslaneckou sněmovnu představují určitou formu veřejné kontroly nad chodem státní správy.

Ústavní stížností lze ovšem dosáhnout vydání nálezu Ústavního soudu, kterým by tento konstatoval porušení základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů nebo na projednání věci v přiměřené lhůtě a zakázal příslušnému orgánu pokračovat v tomto zásahu do základních práv účastníka řízení, tedy mu nařídil, aby ve věci dále jednal bez průtahů. Rozhodnutí Ústavního soudu zpravidla obecné soudy respektují, ačkoli Ústavní soud nadaný pouze pravomocí něco zakázat nebo zrušit obecnému soudu nestanoví žádné další povinnosti. Ústavní soud již od roku 1996 vydal řadu nálezů tohoto typu; nemálo stížností však také z různých důvodů odmítl. Mnohdy se účastníci řízení domáhají expost zrušení pravomocného rozhodnutí pro nepřiměřenou délku jemu předcházejícího řízení; to se ovšem nesrovnává s výlučně preventivním charakterem ústavní stížnosti ve věcech průtahů.

Jakkoli bude stávající systém prostředků nápravy Soudem teprve zhodnocen ve světle požadavku čl. 13 Úmluvy v případě HartmanprotiČeskérepublice, pozornost legislativců se již upřela na zdokonalení zákona o soudech a soudcích.

Předmětné vylepšení bylo inspirováno rakouským vzorem. Podle ustanovení § 91 rakouského zákona o organizaci soudů (Gerichtsorganisationsgesetz) totiž může účastník řízení podat soudu vyššího stupně žádost o určení lhůty k provedení procesního úkonu, s jehož provedením váhá soud, který případ projednává. Takový prostředek je způsobilý urychlit řízení [rozsudek Soudu ze dne 30. ledna 2001 ve věci Holzinger(1)protiRakousku, § 16 až 25].

Vládnínávrhnovelyzákonaosoudechasoudcích (sn. tisk č. 209 ve IV. volebním období) obsahuje vedle dílčích změn hlavy třetí dílu šestého o stížnostech též doplnění zákona o nové ustanovení § 174a věnované návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu.

Toto ustanovení se stejně jako sám zákon o soudech a soudcích týká všech soudů a všech soudních řízení. Jinak by bylo nezbytné novelizovat všechny tři soudní řády. Institut návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu se odvíjí od stávajícího systému stížnosti na průtahy v řízení adresované předsedovi příslušného soudu, čímž se jednak dává prostor k autoremeduře, jednak to umožňuje nový institut vůbec do zákona o soudech a soudcích začlenit.

Namísto podání jakési žádosti o přezkum způsobu, jakým byla stížnost na průtahy vyřízena, bude účastník nebo strana řízení moci napříště žádat soud vyššího stupně, aby stanovil lhůtu k provedení určitého procesního úkonu. Tento váhající soud nižšího stupně má se svým vyjádřením postoupit návrh do pěti pracovních dnů soudu příslušnému o něm rozhodnout (kompetence odvisí od toho, zda se jedná o občanské, trestní nebo správní soudnictví; působí-li průtahy v řízení některý z nejvyšších soudů, rozhodne o návrhu jiný senát téhož soudu). Účastníkem řízení, které se jinak přiměřeně řídí ustanoveními části první a třetí občanského soudního řádu, je pouze navrhovatel.

Příslušný soud má o návrhu rozhodnout usnesením do 20 pracovních dnů ode dne, kdy mu byl návrh předložen. Pokud dospěje k závěru, že návrh je oprávněný, a to s ohledem na kritéria známá z judikatury Soudu (nikoli tedy např. s ohledem na přetíženost nebo na technické vybavení), má určit lhůtu k provedení příslušného úkonu, kterou je váhající soud vázán. V takovém případě bude hradit náklady řízení o návrhu stát. Proti rozhodnutí o návrhu nejsou přípustné opravné prostředky (samozřejmě vyjma ústavní stížnosti) a podání návrhu je související novelou zákona č. 549/1991 Sb. osvobozeno od soudních poplatků.

Závěrem

Budiž řečeno, že nová právní úprava v zákoně o soudech a soudcích určitě neodstraní bolesti české justice, která se potýká zejména s nedodělky nahromaděnými v uplynulé porevoluční dekádě. Zčásti vychází vstříc volání některých politiků po stanovení pevných lhůt pro vyřizování soudních spisů. Každý případ je však jiný, proto se jeví jako adekvátnější dát možnost určit přiměřenou lhůtu případ od případu než stanovit pevné lhůty pro všechny. Navrhovaná právní úprava klade velký důraz na zásadu vigilantibusiurascriptasunt, tedy že práva prospívají bdělým účastníkům a stranám v řízení. Vedle vůle Parlamentu takovou právní úpravu schválit bude v dalším hodně záležet na otevřeném přístupu soudců, především těch, kteří budou o návrzích na urychlení soudního řízení rozhodovat.